集体经济的监管困境与基层选举差异——以东部地区为例

舒丽瑰

（华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉430074）

一、问题的提出

东部浙江农村的选举竞争一直比较激烈，因竞争选举衍生出的派性政治、派性上访不断出现，竞争性选举、派性选举①派性选举是指村庄选举过程中围绕两个或两个以上的精英人物， 以精英人物的个人资源禀赋为主要集结点， 各自组成选举小团体，动用金钱、社会关系网络等赢得选举的一种选举竞争现象。 本质上是竞争性选举的一种表现形式。 在村庄社会中，往往有选举竞争就易以派性选举的形式呈现，二者相关度极高，因此一定程度上可以化约。也成为影响浙江基层治理稳定的重要变量。 而同处东部经济发达地区的苏南、珠三角农村的基层选举秩序却大为不同，选举竞争相对不激烈。 同一经济维度下为何会出现差异化的基层选举秩序？ 聚焦基层选举秩序的东部差异，笔者尝试细致梳理三地农村的经验类型，给差异性的选举秩序一个一般性的解释框架。

东部农村的选举竞争现象主要集中在浙江农村。 苏南地区经济发达，村集体资源丰富，农民就业机会充裕，但村民自治发展水平相对落后，村庄选举竞争不激烈［1］。 从现象上看，浙江村级选举普遍存在激烈竞争，珠三角村级选举却比较平静，虽然曾经有一段时期贿选比较严重， 但当前几届绝大多数农村选举都比较风平浪静［2］。20 世纪90 年代，在沿海农村经济快速发展的背景下，村庄选举中出现了以利益为主导的现代派系挑战以血缘为基础的传统派系的局面［3］。 在内部拥有大量利益空间的浙江村庄，为了动员村民，相当村干部的村庄精英动用了大量的人力、物力，希望在村庄选举中获胜。这给村庄派性产生提供了空间［4］。在利益密集的浙江村庄， 村庄上层精英为了争夺村干部职位而充分利用已有的关系， 并不断通过拉关系来结成新的利益联盟。 在争夺村干部职位的过程中，村庄精英逐步分化结盟，而精英的分化结盟，自然带来村民的分化与派别形成， 村庄派性由此而产生［5］。

不少研究者围绕经济发展与村庄选举竞争的关系，对村庄选举竞争原因展开了讨论。研究者认为，在村庄开发的背景下，村级权力的高价值、社会关系结构的圈层化是派性选举的形成基础［6］。另一些研究者则直接聚焦到经济发展与民主化的关联上去。 李普塞特提出了经济发展与民主化相关联的著名假设，但其假设被实践推翻。欧博文与罗伦斯的观点相左， 一个认为集体经济经济富裕的村庄， 选举竞争更激烈， 一个认为集体经济薄弱的村庄，更愿意推进选举竞争［7］。 经济发展不必然等于竞争性选举。 郑永年甚至直接提出经济发展与村民选举竞争没有关联［8］。 何包钢认为经济发展有助于推进选举竞争， 但其论述过程又存在诸多破绽， 作者自己也很难解释为何集体经济发达的农村,如广东农村， 村庄选举竞争不激烈［9］。经济发展究竟如何与基层选举竞争秩序相联，学者对此说法不甚统一。

既有研究关注了村庄选举问题， 但较少关注村庄选举的东部差异问题。另外，既有研究者对于村庄选举的讨论主要集中在抽象的经济维度上讨论，未具象化落实到更为中观的解释变量。 此外，既有研究者一直难以确定经济发展与村庄选举之间的线性相关关系， 将国外研究中的一般性假设直接用于解释中国经验时， 总存在匹配度不够高的问题。仔细梳理发现，集体资产代理人监督问题是连接经济发展与村庄选举竞争的中间解释变量。 集体资产代理人监督问题解决的村庄， 村庄选举竞争相对不激烈； 集体资产代理人监督问题未解决的村庄，村庄选举竞争激烈。 同时，笔者还结合乡村工业化背景下，分析了苏南、珠三角、浙江农村的村集体经济性质及基层治理经验差异，验证了这一观点。最后，笔者还对东部基层选举秩序在时间序列上的演变趋势做出预测， 并最终回应到村民自治发展转型的问题上来。

二、 集体资产代理人监督困境与基层选举竞争的理论关联

1.集体资产代理人监督困境的含义

集体资产代理人监督困境是指集体资产管理中只有激励没有约束， 村干部享有集体资产的管理权， 但在集体资产管理实践中村干部是否坚持公共原则而缺乏监督机制。一方面，村委会是集体资产的实质性管理者， 村委会的职能由村干部这一自然人行使。村委会组织法第5 条第3 款规定，村民委员会依照法律规定， 管理村集体所有的土地和其他财产。另一方面，法律只规定了村委会处置某几项集体资产需经过村民会议决议， 剩下大量集体资产处置则未规定， 属于村委会可自主操作的空间； 且对村委会处置集体资产明晰缺乏监督性的设计。 《村民委员会法》第19 条规定，涉及村民利益的下列事项， 村民委员会必须提请村民会议讨论决议。 具体为： 乡统筹的收缴办法， 村提留的收缴及使用； 本村享受误工补贴的人数及补贴标准； 宅基地的使用方案； 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他项目等。 在发达地区农村利益较大的项目， 比如农村建设用地使用权出租等未涵盖在上述法律规定内［10］。村级监督制度也主要针对村级财务，未涵盖村级财务外的集体资产管理。 《村民委员会组织法》第22 条规定，村民委员会实行财务公开制度，其中涉及财务问题的事项至少六个月公布一次，接受村民监督。如此制度设计，对村干部属于单向的缺乏约束的权力制度设计。

2.集体资产代理人监督困境与基层选举竞争间的关联机制

集体资产代理人监督困境与基层选举间的关联链条大致假定是这样的， 集体资产代理人监督困境——村干部灰色利益空间——农户基于利益的主动政治参与——村庄选举竞争激烈。 集体资产管理中只有权力没有监督， 使得担任村干部存在灰色利益空间。 我国的集体资产管理制度正处于探索之中，村干部的寻租行为仍旧比较广泛，集体资产被大规模地贪污、挪用、损害，或者以极低的价格被转让、承租，为个体无偿占用、更改权属问题的现象时有发生［11］。 灰色利益空间与农民实用主义的政治参与态度相契合， 激发农户参与村庄选举竞争。研究者大多肯定，农民经济主体地位的确立及寻求经济利益的保护机制是农民政治参与的基本动力与动机［12］。 胡荣在自己的研究中进一步明确指出， 农村选民政治参与是理性选择的结果， 村民参选的投入和候选人竞选的经济利益计算是农民参选的主要动机［13］。所以，在集体经济比较丰富的村庄， 村委会和村集体经济组织交叉合一，村集体经济管理主体权限模糊的村庄，村庄选举竞争比较激烈［14］。

3.三类农村集体资产代理人监督状况与差异性基层选举秩序

集体资产管理制度中内含代理人监督困境，且这与基层选举竞争联系在一起。 按照这种关系推论，在集体经济资源比较丰富的村庄，坚持既有集体资产管理办法，易出现选举竞争；若修改既有集体资产管理办法， 解决制度设计中的代理人监督漏洞问题，则村庄灰色利益空间会受到控制，村庄选举竞争相应也会减弱。 东部农村属于中国经济改革发展的前沿，在早期工业化进程中，地方专注于经济发展， 而未过多教条式地坚持既有集体经济管理办法，因此，出现了许多差异化的集体资产管理办法。具体来讲，在苏南农村形成了村集体报账——乡镇管控， 村集体经济管理被纳入乡镇监督之中， 既有集体资产管理中的代理人监督问题被克服，村集体利益透明，村庄选举竞争受到抑制； 在珠三角农村则形成了村集体报账——村民把控，村集体经济开支由村民集体决定，既有集体资产管理中的代理人监督问题同样被克服了，村集体利益明晰，村庄选举竞争受到抑制；而在浙江农村既有的集体资产管理格局并未改变， 村集体报账——村集体审核，村干部垄断经济开支权，集体资产管理缺乏监督， 易引发选举竞争问题。 至此， 东部村庄的基层选举秩序差异问题基本被厘清，差异化的集体资产管理权监督是关键。

三、 集体资产代理人监督困境与基层选举竞争的经验演绎

农村集体资产管理的代理人监督困境与基层选举竞争的关联假定在实践中验证是客观存在的。 在乡村工业化的背景下， 结合不同农村的村集体经济性质的演变、村庄选举竞争的特点，来呈现二者的相关性。 乡村工业化会对村庄集体资产的价值、村庄阶层分化状况、村集体资产的管理主体产生影响。苏南农村的乡镇统筹型工业化，村集体资产增值——村庄去精英阶层——村集体资产由乡镇及村统一管理——村庄选举竞争不激烈。珠三角农村是村民集体统筹型乡村工业化， 村集体资产增值——村庄去精英阶层——村集体资产由村民集体及村集体统一管理， 村庄选举竞争不激烈。 浙江农村是个体农户主导的分散型乡村工业化， 村集体资产增值——村庄存在精英阶层——村集体资产缺乏监督， 由村干部统一管理——村庄选举竞争激烈。 村庄阶层分化状况是影响村庄选举竞争的重要变量。 农户具有政治冷漠症，缺乏主动参与村庄政治的积极性［15］。 同时，农户的政治参与又存在阶层分化， 精英阶层的参政意愿更为强烈［16］。 但考虑到精英阶层参政也与村集体利益空间有关， 而这与村集体资产管理是否缺乏监督有关，故笔者认为在上述变量中，村集体资产管理监督问题是影响村庄选举竞争差异的关键。

1.苏南农村：乡镇统筹工业化、乡镇监督集体经济，村庄选举不激烈

（1）苏南农村的乡村工业化经验

苏南农村的经济发展模式是租房供地模式，主要给外资经济提供厂房、土地配套。且在农村经济发展中，乡镇一直在场，乡镇与村集体的关系密不可分。80 年代，乡村工业化发展阶段，苏南的村办企业兴起，兴起的村办企业多由乡、村两级共同筹办，不少村办企业的筹备、运转资金甚至都是乡镇支持的。90年代，全国市场从卖方市场转向买方市场，苏南的村办企业开始走下坡路。这时乡镇政府积极响应政府号召，推动村办企业转制，转制的是企业，村集体的土地、厂房并未变卖，而是以出租的形式保留下来。90 年代是乡镇工业起步的阶段，同时又适逢大量外资涌入苏南农村，需要大规模租用土地、厂房。刚刚经历过集体经济发展阶段的乡镇政府积极行动起来，替代村集体，成为实际上的经济开发主体。具体举措包括，控制村集体招商引资，减少村集体建设用地数量及指标，同时在镇域范围内统筹村庄土地。乡镇统筹村庄土地后，还统筹了村集体资产。在全镇范围内，实行统一的村财政管， 将各村集体资产的收支控制在乡镇手中。 各村虽有集体资产明细，但无权独立开支。

（2）乡镇嵌入集体经济分配

乡镇嵌入集体经济分配， 村干部灰色利益空间消解。 在苏南的乡村工业化进程中有几重重要的主体需要厘清， 市场类型——乡镇——村集体——村民。 涌入苏南的外资经济需要的是成规模的土地、厂房，这首先会给农村土地带来非农开发的诉求。 其次，实践中，乡镇政府通过一系列措施弱化了村干部、村民的集体土地权属观念，成为替代村集体的土地开发主体。后又通过系列措施，将大量村集体土地非农化的增值收益置放在乡镇范围内统筹。 至此，乡镇替代村集体，成为村集体资产的实际支配者，村庄利益透明化。 再次，规模外资经济是排斥分散个体私营经济的。 乡镇通过规模统筹土地开发， 抑制了村集体的分散土地开发，也抑制了农户个体经营层面的分散土地使用，个体私营经营难以成熟地发展起来。 这造成了苏南农村扁平化的村庄社会结构。 个体私营经营层缺乏，绝大多数农户以务工为主，极少数农户是个体工商户，村庄内部农户的经济水平大致相当［17］。

（3）村庄选举竞争不激烈

12月1日，全国第六届“书香三八”读书活动颁奖典礼暨第七届“书香三八”读书活动启动仪式在北京举办。全国总工会女职工部领导参加颁奖典礼并致辞。兵团工会在第六届“书香三八”读书活动中，荣获优秀组织奖。

上述内容结合起来看的意思是， 苏南内部缺乏精英阶层；村集体经济丰厚但被上级政府锁定，村庄内部没有利益。村庄选举中既缺乏精英主体，精英主体也缺乏参与村庄选举的经济、 政治积极性。精英缺乏参政空间和意愿，普通农户在政治上又比较冷漠，农户普遍缺乏主动参政的积极性。村庄选举主体缺乏，选举竞争自然不激烈。

2.珠三角农村：村民集体统筹工业化、村民监督集体经济，村庄选举不激烈

（1）珠三角农村的乡村工业化经验

珠三角农村的经济发展模式也主要是租房供地模式，与苏南农村略微不同的是，在珠三角农村的经济发展中，乡镇政府是相对缺场的，村集体获得较大自主空间， 且村民作为整体参与到经济开发中来。 改革开放以后，受益于地区区位优势，大量港资、台资涌入，珠三角农村一跃成为中国经济发展的中心。珠三角农村发展的“三来一补”企业，市场、原料均在外头，珠三角农村主要负责承接加工环节。 这需要劳动力、厂房、土地。 经济发展初期，政府对地方发展经济的政策比较宽松，同时政府又缺乏资金，农村土地又掌握在村集体手中。各种因素交汇使得乡镇政府放权给村集体， 村集体成为了统筹经济开发的主体。分田到户以后，农村土地基本上都下放到了各家各户。 且此时农户与土地还有一定利益关联。 村集体统筹农户土地有难度， 为此村集体动员农户拿地时给了农户受益的承诺。村庄经济发展后，村集体收益也主要用于股民分红。后来，政府又在农村推行了股权量化改革， 个体农户与集体经济资产间的利益关系得到制度确认，实体化。

（2）村民嵌入集体经济分配

村民嵌入集体经济分配， 村干部灰色利益空间明晰。仔细梳理发现，珠三角农村的外部市场类型与苏南农村的类似， 都是要求村庄提供大规模的土地和厂房， 农村集体土地因此面临相似的大规模非农开发，增值收益巨大。与苏南农村不同的是，珠三角农村的集体土地开发主体是村集体。村集体依托独立的开发地位， 获取了独立的村集体经济支配权。问题是，珠三角的村集体是与农户有具体土地利益关系的村集体。 这使得村集体只是名义上的集体资产所有者， 实际的支配权掌握在农民集体手中。 珠三角农村的集体资产量化改革则进一步确认了农民的实际支配权。这意味着，珠三角农村的村集体资产虽然丰富， 但因具有明确的利益分享主体，其利益空间也是非常透明的。

（3）村庄选举竞争不激烈

珠三角农村的乡村工业化， 农户同样缺乏主动参政的积极性。 一是珠三角农村的个私经济也缺乏稳定的发育空间，早期集体土地不规范时期，少量因侵占集体土地而致富的农户也大多迁移出了村庄，村庄因此缺乏稳定的精英阶层。二是珠三角农村的集体土地增值收益的受益主体明晰，精英没有操作获利的空间。 精英因此缺乏参与村庄政治的积极性，普通农户也很难主动参政，村庄参政主体缺乏，村庄竞争选举不激烈。

3.浙江农村：个体农户主导工业化、缺乏监督的集体经济，村庄选举激烈

（1）浙江农村的乡村工业化经验

浙江农村的经济发展模式不同于苏南、 珠三角农村，浙江农村面临的外资经济比较分散，外资经济规模进入浙江租房买地的诉求不强烈， 浙江农村的经济模式主要以小商品加工为主。 且在浙江农村的经济发展过程中，乡镇、村集体的直接介入作用较小，个体农户是经济开发的主导者。与分散小商品市场对接时， 单家独户的农户发挥自身资源禀赋，利用自家的房屋土地、劳动力再加一两台机器， 在家庭内部加工生产产品。 市场规模扩大，产品销路变好后，农户倾向于在自家的房前屋后扩张土地。 土地部分是村民的， 部分是村集体的。若是农户的土地，个体生产者倾向于以农地征用的价格买下来， 后期再找村集体低价补办卖地手续或者直接略过村集体；若是村集体的土地，则倾向于通过村干部的关系，低价获取土地。农户个体拿地的方式使得村庄集体土地的使用比较分散、混乱。 农村土地属于集体所有，土地非农开发需经过国家征用程序，且卖地收入，村集体要按比例分成。实践过程中，乡村土地使用普遍经历了一个管理上的空白期，村集体自主的权限比较大。

（2）缺乏监督的村集体经济

浙江农村面临的是分散的外部生产市场，这使得浙江农村的土地同样面临非农开发需求，但这种需求是分散、不连续的。 乡镇、村集体的集体统筹能力在此过程中无法充分发挥，纷纷退出。这意味着， 浙江农村既不会形成苏南农村的乡镇集体实质支配/村集体名义支配的局面，也不会形成珠三角农村的村民集体实质支配/村集体名义支配的局面， 而是保持了村集体支配在实质上和名义上的统一。按照现有村集体资产的制度设计，村集体支配相当于村干部支配［18］。其次，个体农户因为生产发展的需要，廉价的土地和生产资金，介入进来。 在此过程中，个体农户与土地承包户、村集体之间进行了分散的拿地行为。仔细清理发现，农户经营者是分散的，未形成一个统一利益整体，缺乏集体行动的能力；其次被拿地农户也是零星、分散的， 这使得被拿地农户的利益诉求也不是整体的，而是碎片化的；再次，分散农户经营者有侵占集体利益的诉求及行为。 村集体资源分配上因此出现了一个稳定且相互竞争的阶层群体。 村干部身份与集体资源占有联系在一起。因此，在此过程中村庄选举成为特定利益阶层争夺的焦点。

（3）村庄选举竞争激烈

同样是东部发达地区，同样经历乡村工业化、集体土地非农开发， 浙江农村村庄选举竞争激烈的原因主要有两点： 一是是否生产出一个与村庄利益紧密嵌入的精英阶层， 显然苏南农村和珠三角农村是缺乏的； 二是村级组织是否有独立的经济支配权，且相对不明晰，苏南农村的村级组织缺乏独立的财权， 珠三角农村的村级组织相对而言有独立财权，但其利益分配是明晰的，浙江农村的村级组织则既有独立财权，又相对不明晰。这给村庄特定利益阶层提供了参与村庄选举竞争的利益预期，村庄选举竞争因此异常激烈。

从上述三地农村的工业化发展、 村集体资产管理到村庄选举竞争的经验实践来看， 经济发展不必然等于村庄选举竞争， 经济发展要转化为村级组织的经济支配权， 且该经济支配权由缺乏监督的自然人掌握， 村级资产具备私人化分配的空间，农户有获得的可能性，农户的利益预期才会被调动起来， 主动参与村庄政治， 激起村庄选举竞争。

四、小结与讨论

东部基层选举竞争秩序出现了差异， 本文对此差异做出了一般性的解释。 集体资产管理中的代理人监督困境解决与否是影响东部基层选举竞争秩序差异的关键。 且这一判断是建立在东部经济发达的前提条件基础上的展开。 集体资产管理中的代理人监督困境对东部村庄选举秩序存在一定解释力，扩大解释区域后，是否仍然具有解释力呢？将视野拉长，将基层选举秩序从东部扩大到中西部农村，会发现，中西部农村基层选举竞争秩序与东部村庄不一致。 前者普遍面临基层选举竞争不激烈的状况， 后者还出现了比较典型的基层选举秩序差异。基于此二者不能直接放在一起比较，但若从经济维度上继续对基层选举展开讨论，仍然可获得一些启发。在中西部普通农村，集体经济发达程度是形塑基层选举秩序的关键。 中西部农村普遍经历了失败的本地乡村工业化， 村集体资产未增值——村庄精英阶层未形成， 且人才大量外流， 村集体经济因此仍保留着税费取消以后相对薄弱的底色［19］。 而村集体资产管理也仍延续着既有制度设计的底色，存在代理人监督困境。但村庄选举竞争不激烈。对比东部经验可推测，影响中西部基层选举秩序重要变量是经济资源禀赋问题。 东、中、西的基层选举秩序问题不能直接在同一层次上进行比较， 但二者之间仍具有一定的一致性， 即经济维度是影响基层选举秩序的重要变量。

讨论完基层选举秩序的空间差异， 研究者还聚焦东部基层选举秩序的时间序列特点。 研究发现， 东部基层选举竞争在时间序列上存在一致性的选举竞争弱化的演变趋势。经验表明，东部的基层选举竞争主要集中在浙江农村。 浙江农村选举激烈的深层次原因在于个私企业主与村庄有利益关联，尤其是土地利益关联。但经历过早期乡村工业化发展阶段的粗放式占地扩张模式， 浙江农村目前的土地存量所剩无己， 个私企业主依托土地扩张来推动经济发展的模式难以继续维系下去。同时，随着国家在土地管理方面的调控能力增强，村庄自主开发土地的空间也会逐渐缩小。 政府强势介入土地管理后，倾向于推动开发区模式，引导企业出村，进入厂区。 按此趋势，个私企业主与村庄的利益关联会逐步弱化， 个私企业主参与村庄政治的积极性与行为会减弱， 村级治理会过渡到一个相对平稳的时期。由此，东部农村会普遍面临一个村庄选举竞争弱化的趋势。

最后， 结合基层选举竞争中参政主体的参政特点，探讨基层村民自治转型的问题。前面以经济维度为主，分析了其对村庄政治参与主体的影响，进而分析了村庄选举的特点。 沿此脉络继续往下会发现， 刺激农户参与选举竞争的主要维度是利益。农户进行政治参与的动机是经济利益，而非政治权利意识觉醒，极具实用理性。这意味着一旦利益不复存在，农户参政的诉求也会相应减弱，村庄的选举政治也会因此减弱。 这促使笔者去思考村民自治的转向问题。徐勇认为，村民自治的成长需依托行政放权、市民社会发育［20］。 结合实际，前一行政放权问题也难以实现， 后一社会发育问题任重道远。 因为中国的国家与农民关系是政治性的关系，涉及政权合法性的问题。即便国家与农村的资源关系减弱，但只要政治关系还在，政府就会主动创造事务， 主动与群众联系在一起。 在此背景下，村民自治很难摆脱行政的框架。 如此，村民自治实现的理想条件不复存在， 村民自治也自然难以实现。 既然行政、社会力量客观存在，不如将此作为村民自治实现的真实约束条件， 在真实的条件下探讨如何处理好村民自治与行政的关系，比如保留村庄自治体制，倡导政府公共规则输入等，探讨如何实现民主程序的同时实现民主治理，推动程序民主向民主治理的转向。