新旧动能转换视角下优化营商环境的几个着力点

郭太永

摘 要：新旧动能转换是实现高质量发展的必然要求，优化营商环境是助推新旧动能转换重要条件，山东新旧动能转换综合试验区在这方面先行先试两年有余，积累了一些典型经验，总结山东试点经验，不难发现，哪个地方的放管服改革做得好，生产要素就往哪个地方集聚。以山东实践为基础，优化营商环境要在实质性简政放权上下功夫，强化事中事后监管上下功夫，塑造政务服务品牌效应上下功夫，大胆制度创新上下功夫。

关键词：新旧动能转换;优化营商环境;着力点

随着经济发展进入新常态，我国适时提出高质量发展目标。高质量发展是坚持新发展理念的新的发展，实现高质量发展首先要解决动力源问题。新旧动能转换是高质量发展的题中之义，为高质量发展提供最强劲的动力支撑。目前，新旧动能转换已成为各地区高度重视的工作，在助推新旧动能转换目标定位下，优化营商环境如何精准施力，成为各地普遍急切关心的问题。山东新旧动能转换综合试验区是全国首个以新旧动能转换为主题的区域性国家发展战略，在这方面先行先试两年有余，积累了一些典型经验，也发现了一些问题。基于山东的实践，提炼探究新旧动能转换视角下优化营商环境的着力点非常有必要。

一、新旧动能转换与营商环境概念的再明晰

新旧动能转换与营商环境是当前社会热门词汇，作为“时髦”用语，往往有被滥用普适化的可能。因此，需要对两个概念进行再明晰，对二者的关系进行梳理廓清。

（一）新旧动能转换的獨特内涵

新旧动能转换不是一个什么都可以往里装的“筐子”，它有其特定内涵。新旧动能转换要围绕一个核心聚焦，即实体经济产业，而非虚拟经济、房地产经济等别的经济业态;主要目的是实现实体经济产业升级;主要依靠新技术，即创新驱动;根本目的是为了应对经济下行压力，实现高质量发展目标。

新旧动能转换是新动能对旧动能的“扬弃”式改造发展过程，传统产业提升需要过程、新兴产业培育需要大环境支撑，政府应顺势推动，避免“硬摊派”“一刀切”。正如总书记在2018年3月8日参加山东代表团时强调“腾笼换鸟、凤凰涅槃，实质就是新旧动能转换，换掉老鸟，换来俊鸟;强调这个过程中不能让‘笼子空了，新旧动能转换要衔接好。”[1]

（二）营商环境概念梳理

随着自上而下的重视与推动，营商环境概念逐渐成为近几年最热门的词汇，引起公共管理学、经济学、法学等学科广泛关注，但营商环境概念本身极富弹性，较难形成统一版本。纵观目前学术界对营商环境的界定，其中，世界银行对营商环境的定义影响力最大，世界银行自2003年起发布的《营商环境报告》越来越受到各国各地区重视，成为评判营商环境优劣的风向标。世界银行将营商环境定义为企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件的总和[2]。我国经历了从投资环境到营商环境的嬗变，对于营商环境的定义基本以世界银行定义为基准。比如国务院发展研究中心李国强研究员将营商环境定义为伴随市场主体从开办、运营到注销整个过程中各种外部条件的总和，通常包括政务环境、市场环境、法治环境、人文环境以及国际经贸环境等[3]。娄成武教授将营商环境定义为一个区域的市场主体所面临的包括政务环境、市场环境、社会环境、基础设施环境等要素构成的综合发展环境，是政府与市场、社会共同提供的一种具有制度特征的特殊公共产品[4]。宋林霖教授将营商环境定义为在一定时期内，某一经济体政府为改善国内经济以及拉动对外贸易，通过政治、经济、法治及对外开放等多领域的系统改革，所营造的影响投资主体从事商业活动的经济环境、政治环境、文化环境、法治环境以及国际化环境等各种环境的有机复合体[5]。

尽管国内专家学者对营商环境定义版本各不相同，但对营商环境内在基本特征的理解是相同的。首先，营商环境是一个复杂的系统，营商环境是由企业之外的政府、社会、市场、文化等诸多因素构成的总和，对营商环境要做整体分析、结构分析。其次营商环境更强调软环境，基础设施等硬环境虽然是营商环境的基础，但就目前来看，制度性交易成本等软环境在促进创新创业、经济发展中发挥着越来越重要的作用，软环境建设已经并越来越成为一个地区营商环境的重点，甚至成为很多地区“弯道超车”跨越式发展的突破口。再次营商环境建设的主体是政府，影响营商环境因素有很多，但主体责任在政府，目前优化营商环境越来越被各级党委政府重视，在很多地方被作为“一把手”工程，对营商环境的重视前所未有。最后，世界通用营商环境评价指标体系中，绝大部分取决于政府简政放权的程度、事中事后监管的力度以及政务服务的水平，尤其是在政府主导市场经济发展的“东亚模式”国家，政府的作用更加突出，“放管服”改革直接决定了营商环境指数排名，以世界银行2018年10月份发布的《2019年营商环境报告》为例，中国排名跃升至第46位，一次性提高32位，成绩有目共睹，取得巨大进步的最主要原因是2018年我国政府明确将优化营商环境作为深化“放管服”改革的目标，将放管服改革与营商环境联系在一起，通过自上而下的强力推动，营商环境明显向好发生变化。

（三）新旧动能转换与优化营商环境二者之间的关系

新旧动能转换与优化营商环境目标一致。二者都是为了提升我国经济全球竞争力，增强经济发展后劲，保持经济持续稳定向好发展。正如习近平总书记在2018年金砖国家工商论坛上所言，未来10年，将是世界经济新旧动能转换的关键10年[6]。面对愈演愈烈地新一轮工业革命，抓住了是机遇，抓不住就是挑战。为此不管是实施新旧动能转换还是优化营商环境都是服务于我国经济发展大局，对我国的发展会产生至关重要的影响。

新旧动能转换以技术更迭为主要标志，面对新旧动能转换的全球性问题，政府“有形之手”主动鼓励、支持、引导成为当今世界的普遍做法。二战以来，资本主义国家普遍强化了政府在经济发展中的作用以应对市场失灵。我国改革开放四十年来，取得了巨大经济发展成就，一个根本原因是社会主义市场经济的确立和完善，用社会主义制度的优越性弥补市场经济的先天不足，创立了举世瞩目的中国模式、贡献了独特的中国智慧与中国方案。社会主义制度的优越性突出表现在可以更好地发挥政府作用，因此通过政府主导的优化营商环境，而不是直接干预市场主体行为，是贯彻落实十八届三中全会提出全面深化改革的重要举措，是市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的高度契合。

优化营商环境是新旧动能转换的重要支撑和保障。优化营商环境，发挥政府在创新驱动战略中的积极作用，可以直接为产业转型升级提供基础支撑。优化营商环境，完善优胜劣汰制度机制，可以最大限度实现生产要素的优化配置，为新动能茁壮成长提供“土壤”。优化营商环境，吸引人才集聚，发挥人力资本优势，可以为新旧动能专题提供智力支持。优化营商环境，提供优质公共服务，可以为企业创新创业创造良好社会环境。优化营商环境，通过落实结构性减税降费，可以直接降低企业创新创业成本。优化营商环境，通过一系列制度创新，可以直接降低企业制度性交易成本，增强企业内生动力。

二、山东新旧动能转换综合试验区优化营商环境的典型做法

在本次机构改革过程中，专门成立山东省新旧动能转换综合试验区建设办公室，主推新旧动能转换重大工程。以综合试验区为抓手，在优化营商环境方面采取了一系列改革。正在朝着“三年初见成效”的目标稳步推进。

（一）以推进“一次办好”审批服务便民化改革为总抓手撬动放管服改革总体效应

按照培育“审批事项少、办事效率高、服务质量优、群众获得感强”的营商环境目标要求，以“一次办好”为总抓手，精简高效的政务生态初步形成[7]。一是以清单化模式明确“一次办好”事项，仅2018年省市县三级完成向社会公开事项清单5000多项，已实现全覆盖;二是构建起覆盖省市县乡村五级的政务服务网络;三是“一窗受理”“一链办理”等“一次办好”服务模式不断创新;四是在全省范围内组建市县行政审批服务局，实现集中审批“一枚印章管审批”;五是以完善政务服务标准化为目标，完善“一次办好”服务标准;六是组建省大数据管理局，强化“一次办好”信息互联互通。通过深化“一次办好”改革，“3545”专项改革成效明显，即企业开办3个工作日内完成，不动产登记5个工作日内完成，工程建设项目审批45个工作日内完成。

在放管服改革的其它方面，山东不断精简行政权力存量上主动作为，省级新的行政许可事项清单不断精简。在省级以上各类园区，开展企业投资项目审批承诺制试点，实现政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒，大幅压缩投资项目落地时间;推动建设项目“多评合一”;当前，“多证合一”扩大到“45证合一”[8]。

（二）以“双招双引”考核倒逼营商环境优化

“双招双引”即招商引资招才引智，“双招双引”之于新旧动能转换是一项具有根本性、关键性、带动性的工作。山东通过“双招双引”考核机制，倒逼营商环境优化。形成了一批可复制可推广的新旧动能转换经验，比如，济南“拿地即开工”工程建设项目审批模式改革、菏泽“五个统一”公共资源配置机制、“无还本续贷”支持民营企业发展、日照市推行压缩企业开办时间“513模式”等多条典型经验在全国推广，为全国新旧动能转换提供了借鉴[9]。再比如，成立山东产业技术研究院，在财政收支吃紧的严峻形势下，不断加大科技创新资金投入，呈几何倍数增长。

（三）以抓好流程再造为根本推进制度创新

制度创新对于优化营商环境具有全局性、长远性意义。推进制度创新，最根本的是要抓好流程再造。山东自去年以来，大力推进思想解放，省委书记刘家义同志在山东全面展开新旧动能转换重大工程动员大会上讲话成为“网红爆款”引起国内外广泛关注。先后组织全省党政领导干部赴粤浙苏、京沪雄安新区等地考察学习。在动能转换进程中，围绕国家赋予的试验方向和重点任务，各地各部门加强探索实践，推出开发区体制机制改革、“畝产效益”资源市场化配置改革、扩权强县、人才体制改革、“双招双引”考核等首批15项制度创新成果。

（四）以“担当作为、狠抓落实”促亲清新型政商关系构建

建立完善联系帮包制度，省级领导率先垂范，实行带头联系企业、联系项目、联系商会制度。为促进新旧动能转换落地落实，2018年启动“千名干部下基层”活动，服务期限两年，半数人员直接在一线服务民营企业高质量发展。在2018年“千名干部下基层”基础上，2019年又启动“万名干部下基层”，重点服务新旧动能转换主题，干部下派规模之大，为近年来之最。探索实行实体产业新旧动能转换联席会议制度，省领导亲自挂帅，联席会议邀请相关企业、协会、智库、联盟等参加，在研究制定相关政策过程中加大相关企业、行业参与力度。出台正面清单、负面清单，划出政商交往尺度，不断规范政商关系，亲清政商关系进一步夯实。

三、聚焦新旧动能转换，优化营商环境的路径选择

在当前国家治理语境下，营商环境与放管服改革两者是一体两面、一脉相承的，在当下国家治理体系中两者日益汇合为一股力量。当前及今后一段时间，以放管服改革为标志的优化营商环境将是深化行政改革的重要内容，以放管服改革为标志的优化营商环境也是助推新旧动能转换的重要筹码。如何实现政策创新目标，结合当前存在的突出问题，新旧动能转换视角下地方政府优化营商环境应该在以下几个方面持续发力。

（一）以持续简政放权释放经济发展潜力活力

从规制经济学理论出发，应对市场失灵，政府规制必不可少的，但从计划经济转到市场经济，不断重视发挥市场在资源配置中的作用，减少规制是必由之路。当前面临新的经济转型，促进新旧动能转换，必须继续深化简政放权，用“简约”提升效率。放权的原则是“能放必放”，对政府审批和许可事项根据经济社会发展情况定期进行论证，能取消则取消，能下放则下放。

1. 强化清单管理思维。用负面清单制度明确各主体活动范围。当前我国已推行外商投资准入负面清单制度、市场准入负面清单制度，通过约束公权力，在“进口”不断放松管制，增强了市场活力。虽然负面清单制定起来比较复杂，因为随着经济社会的快速发展，新业态、新模式、新产业也在快速呈现，负面清单很难将所有事项一次性精准囊括，但这一治理工具应该被重视，可以通过适时修订等方法来不断完善。

2. 用高质量落实巩固行政审批制度改革成果。行政审批制度改革改革是本轮简政放权改革切入点和突破口，自“放管服”改革以来，行政审批制度改革的力度最大，成果最为显著，比如商事制度改革，从最初的“先证后照”到“先照后证”再到今天的“证照分离”，新增市场主体数量大幅增加;再比如从办事大厅“一门式”办理到综合窗口“一口式”统办再到现在的一网通办等，充分体现出我国行政审批制度改革的不断深化，甚至是理念上质的飞跃。但在基层调研过程中还发现在落实过程中存在一些问题，比如审批权下放到基层，但与之相配套的人员、技术等条件并未下沉，导致基层“接不住”问题。再比如，一些与企业直接打交道的办事人员，囿于官本位思想观念，甚至基于个人利益问题，故意刁难企业，行政效率依旧不高的问题。还有权力下放缺乏系统性、协同性的碎片化问题，出现“你放他不放”，互为审批前置条件，政策打架现象。为此，首先要健全政策配套，比如应以机构改革为契机，进一步平衡基层职责与能力，下放权力的同时，应该将与之配套的人财物等资源一起下沉，否则权力下放只是空中楼阁。其次要系统梳理当前行政审批制度改革中的“政策打架”问题，以企业办事的“痛点”、“难点”、“堵点”为导向，及时进行政策衔接、流程优化。同时还应大力推进部门间数据共享，在当前互联网、大数据、人工智能应用日益深入的条件下，部门间数据共享是提高行政审批效率的基本要件，目前一些地方专门成立大数据局，其中一项重要工作就是做好部门间数据共享。最后，应该狠抓干部作风建设，提高一线行政审批服务人员素质，不能让个别办事人员的低效率、“磨洋工”甚至故意刁难企业行为成为优化营商环境的绊脚石，营商环境建设难，破坏易。优化营商环境归根到底还是人的素质的提升，要树立“处处都是营商环境，人人都是营商环境”的理念。

（二）以构建新型监管体系捍卫公平竞争

公平竞争的营商环境是市场经济的精髓，在保障、捍卫市场公平竞争领域，政府责无旁贷。在简政放权大背景下，我国传统依靠事前严苛繁杂审批手续淘汰不合格企业的监管机制越来越弱化，简政放权与强化事中事后监管应该同步进行，但我国监管体制转型明显滞后于审批改革，突出表现为有效监管不足，事中事后监管不够完善。

1. 包容审慎监管是新动能成长沃土。对待新业态、新模式要包容审慎监管。高质量发展需要有新技术、新业态、新模式支撑，基于创新驱动发展战略要求，对待新业态、新模式要审慎监管。新兴产业最大的特点是新，沿用老办法不仅起不到规范发展的目的，还会扼杀其成长。近年来，中央层面在包容审慎监管方面给地方做了表率，比如对近年来涌现的电子商务、移动支付、微信、共享单车等新业态、新模式都采取了包容审慎的监管态度，成为助推经济发展新动能。地方政府层面，浙江省等营商环境较好省份不仅对新业态、新模式采取包容审慎监管，而且纷纷进行政策创新，向新动能、新产业、新业态倾斜。

2. 把事中事后监管放在极其重要的位置。当前形势下，加强事中事后监管尤为重要，监管不到位必然滋生“劣币驱逐良币”严重问题。不断创新监管方式。一是要收紧监管自由裁量权。自由裁量权与寻租腐败有着天然的紧密关系。只有这样，才能防止权力乱作为，乱监管。二是要强化落实“双随机、一公开”市场监管模式，要在完善“一单两库”和工作平台、搭建联合抽查工作常态化模式、加强部门工作协同上下功夫，确保“双随机、一公开”最大效果。同时，落实“双随机、一公开”监管模式必须解决抽查式监管与高压问责之间的冲突。在问责高压下，巡查监管不会轻易消失，如何从机制方面消除监管部门心理负担是必须考虑的。三是要着力构建以信用监管为核心主体的新型市场监管模式。不斷健全完善事前信用承诺，事中信息公示、信用分级分类监管以及事后信用联合奖惩的全流程信用监管机制[10]。完善信用信息互联互通，增强信用联合奖惩机制，要完善一处失信，处处受限的信用联合机制，用极高的失信成本督促市场主体自觉守信，维护公平竞争秩序。四是要强化监管技术支撑，做好事中事后监管，解决监管力量不足，提高监管效能，离不开运用互联网、大数据技术，运用智慧型监管技术，提高精准监管水平。五是要切实抓好集中审批后的审管联动。当前，在深入推进集中审批大背景下，面临一个突出问题，即行政审批服务局与部门在审批和监管上的衔接问题。很多地方和部门对审管分离模式还不适应，对事中事后监管的职责边界、责任主体不明确，个别领域甚至出现监管空白。

（三）以营商环境高地为目标推进政务服务品牌化，增强地区吸引力

政务服务品牌化是近两年来全国各地“放管服”改革的新趋势。以服务树品牌，以品牌促发展，打造政务服务品牌不仅倒逼政府进行系统改革，同时还能形成品牌效应，增加地区美誉度。近年来，在浙江、广东、江苏等地涌现出一批具有感召力的政务服务品牌，为促进招商引资、招才引智发挥重要作用，比如在简化行政审批方面，江苏2016年开始“不见面审批”，浙江2013年开始“四张清单一张网建设”，2016年开始“最多跑一次”改革，广东2016年提出“一门式一网式”政务服务……每一个响亮的政务服务品牌后面都蕴含了简约不简单的改革内涵。提升政务服务品牌美誉度，还要加强政府信用假设，政府诚信是营商环境的金字招牌，各级政府及工作人员要带头讲诚信，加强对政府机构失信的治理，坚决杜绝“新官不理旧账”。最后，优化服务还要进一步完善公共服务。当前人民对高质量、多元化、个性化的产品和服务需求更加迫切，完善公共服务要进一步创新公共服务供给机制。

（四）以流程再造落实制度创新，以制度创新保障优化营商环境

制度创新要坚持整体、系统、协同原则，要有可持续性。系统性整体性协同性，是全面深化改革开放的整体要求，也是制度创新的基本要求。制度创新要坚持两点论，更要坚持重点论。围绕制约新旧动能转换的要害、堵点、难点，通过完善制度供给，弥补发展动力不足问题。要围绕重点领域。围绕保障实体经济、科技创新、现代金融、人才资源等重点领域的关键环节发力，并促进协同发展。制度创新要有平台思维。新旧动能转换离不开平台思维，优化营商环境要从单个思维、线性思维向平台思维转变，从为个别服务到为平台服务。

四、结语

科学技术是第一生产力，营商环境也是生产力，创新驱动与优化营商环境结合必然会加速新旧动能转换。新的科技革命的契机，改革开放以来各地区经济发展的基础，为各地实现非对称赶超提供了难得的历史机遇。

优化营商环境助推新旧动能转换是一项系统工程，除了上面提到的几条路径，还包含很多方面的内容，优化营商环境离不开法治，法治营商环境为市场主体提供了稳定预期，让企业安心放心。还要积极改善要素市场环境，全力破解融资难，用地难等问题。还要做好产权保护及规范涉企收费，切实降低制度性交易成本。总之，以问题导向和目标导向为基本原则，优化营商环境的路还有很长，可以做得工作还有很多，营商环境没有最好，只有更好。

实践证明，新常态下区域发展在分化，哪个地方的放管服改革做得好，生产要素就往哪个地方集聚。抓好营商环境，对区域发展至关重要，作为地方政府，深化放管服改革优化营商环境是一项刀刃向内的改革，如何处理当前和长远利益，整体和局部利益考验地方政府的改革决心与定力。

参考文献：

[1] 习近平：腾笼换鸟关键是新旧动能转换要衔接好[EB/OL].http：//news.dayoo.com/china/201803/08/139997_52110074.htm

[2] 梁启东.营商环境的世界银行标准与国际化内涵[N].沈阳日报，2017-02-6，（6）.

[3] 李国强.构建中国特色营商环境评价体系恰逢其时[N].中国经济时报，2018-09-26，（5）.

[4] 娄成武，张国勇.治理视阈下的营商环境：内在逻辑与构建思路[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2018，46（2）：59-65，177.

[5] 宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018，（4）：67-72.

[6] 习近平出席金砖国家工商论坛并发表重要讲话[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/world/2018-07/26/c_1123177182.htm.

[7] 2019山东省政府工作报告[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/sid=1625413966198708686.

[8] 建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制[EB/OL].http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201812/t20181210_18160277.htm.

[9]山东创新推进新旧动能转换综合试验区建设机制成果显著[EB/OL].http：//zgsc.china.com.cn/2019-08/02/content_40852526.html.

[10] 2019年全國两会社会信用热点前瞻[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/298841843_774283.