基层群众自治的有效路径探索——以寻乌、德安为例

张金成， 谢丽红

（1.江西省委党校江西经济社会发展战略研究所，江西南昌330108；2.盘州市文体广电旅游局，贵州盘州561601）

基层群众自治制度是社会主义民主政治的重要组成部分，如果说人民当家做主是社会主义民主的本质，那么基层民主便是人民群众民主权利的直接体现。早在1987 年，彭真就提出： “ 通过群众自治，实行基层直接民主，不是近几年才提出来的。……党的十三大报告讲到‘基层民主生活的制度化’，指出‘要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办’。所以，实行基层群众自治，发展基层直接民主，既是宪法的规定，也是党的主张。 ”[1]606自1998 年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布，基层群众自治制度从试行走向正式确立，党的十七大首次将其纳入中国特色政治制度范畴，十九届四中全会明确指出 “ 健全充满活力的基层群众自治制度 ” 。与此同时， “ 自治、德治、法治 ” 三治融合理论提出后，政治与智治的纳入，使得 “ 五治 ” 说法渐为普遍。 “ 三治 ” 到 “ 五治 ” 的提法转变，侧面反映了基层群众自治水平的逐步提高、自治能力的不断强化，以及治理内涵的日渐丰富。然而，基层群众自治的有效路径究竟在哪，仍是时代之问。故此，本文借助江西省赣州市寻乌县寻乌法院参与乡村治理的 “ 寻乌经验 ” 和江西省九江市德安县德安政协引导社会治理的 “ 德安模式 ” ，通过案例分析，探讨基层群众自治的可行路径。

目前来看，由于我国长期以来的城乡二元差异，使得学界相关研究在对象方面自动割裂，要么是以行政村为单位的村落治理，要么是对城市社区治理方式的探究。研究视野上，则主要体现在 “ 基层民主 ” “ 治理与善治 ”[2]“ 自治与政治 ” 等角度。20世纪90 年代，基层群众自治相关研究逐渐增多。景跃进将其归纳为七大类，即民主政治的 “ 起点说 ” “ 基础说 ” “ 扩散说 ” ；政治文化的 “ 转型说 ” ；民主观念的 “ 程序说 ” “ 利益说 ” ；中国民主的 “ 特色说 ” 等等[3]87-117。恰如其所评论的，这些视角具有一定的时代性与科学性，但仍不够深入，对很多议题没能进一步开发，难以应对实践过程中提出的理论挑战。

值得注意的是，近年来因 “ 桐乡经验 ” 而悄然兴起的 “ 三治融合 ” 乡村治理研究。学界有的着重于探讨 “ 三治 ” 的内在逻辑关系，试图构建新的乡村治理体系[4]205；有的则侧重于分析构建 “ 三治融合 ” 乡村治理体系所面临的风险挑战，主张实践过程中要有新的突破[5]64。此外，也有学者注意到，组织化程度是影响村民自治效率的重要因素，如郭明借助下迳村的蝶变个案，认为 “ 能人引领 ” “ 利益关联 ” “ 乡贤回归 ” 是促成当地农民组织化得以实现的三种实践机制[6]38，钟涵冕等提出凸显新乡贤在重塑乡村文化，增强乡民组织性及促进乡村振兴中的作用[7]38。李永萍基于官桥村研究发现，老年人协会建设是激发村庄活力和凸显农民主体性的抓手，能有效地组织农民[8]110。社会关联度、利益关联度等亦影响着村民自治的效果。如贺雪峰等认为，村民自治的有效运作需要村民之间社会关联这个特定的社会基础[9]124。邓大才提出，村民之间利益关联度较低导致村民自治难以落地并发挥实效[10]9。

事实正如以上学者所分析的，村民自治难以发挥实效，但其影响因素并非仅仅在于乡贤参与程度、村民利益关联度及村民组织化程度等基层内生动力性因素，还应关注 “ 政治 ” 这一具有重要意义的外在影响因素。在具有中国特色社会主义民主集中制的行政体制内，囊括行政权力与参政议政的协商民主式 “ 政治 ” 不容忽视。尽管诸多学者致力于讨论 “ 善治 ” 中政府管理的边界问题，但实际操作过程中，没有 “ 政治 ” 的引领或参与，自治、法治、德治、智治都将缺乏依托，流于形式。这亦是 “ 寻乌经验 ” 与 “ 德安模式 ” 带给我们的启示。

一、 “ 寻乌经验 ” 与 “ 德安模式 ”

2019 年11 月、2020 年7 月和8 月，课题组成员先后三次分别前往寻乌县澄江镇谢屋村与德安县蒲亭镇进行实地调研，了解到寻乌法院参与乡村治理、德安政协主导政协协商与基层协商在乡镇事务中成功链接的两类情况。这两个案例对我们进一步了解基层群众自治的有效路径有着较为典型的借鉴意义。

（一） 法院参与乡村治理的 “ 寻乌经验 ” ①

近年，寻乌县法院依靠巡回法庭、圩日法庭等符合农民生产生活规律的工作模式，深度参与乡村治理，逐渐形成了 “ 联村共治 ” 的 “ 寻乌经验 ” ，并获得了最高人民法院的两度赞许，2019 年11 月，入选 “ 人民法院司法改革案例 ” ，甚至被誉为能与 “ 枫桥经验 ” 相提并论的基层治理模式。

其主要做法如下：

一是打造化解矛盾纠纷的各类服务平台。（1）法院联系点实行网络全覆盖。寻乌在南北半县分别设置留车法庭和澄江法庭2 个中心法庭，以承担7个乡镇辖区的民事审判和参与乡村治理工作。县域则设置南桥、吉潭、晨光、工业园区、东江源环境资源等5 个巡回法庭。每个法官团队分别联系一个乡镇。县域60 个行政村均设立巡回审判联系点，173 个村委会、13 个居委会设置办案联系点。（2）运用微信视频等信息化工具，建立不同群体的实时交流平台。设 “ 三治 ” 微信群，邀请各乡镇调解组织人员、各村书记、主任、调解人员、综治人员交流；设 “ 法律驿站 ” QQ 交流群，邀请各村书记、主任、调解人员、综治人员、老师、学生、全院干警交流；建网络调解室，邀请双方当事人、外出乡贤、本地律师、法庭干警、调解人员、综治人员等视频交流。（3） 政府主导，民间自组织发力，制定各类章程，搭建协商调解纠纷平台。如发挥农村村民理事会、红白理事会、禁毒禁赌会、民情民意会等民间组织的作用，帮助指导制定理事会议事规则、章程；邀约村民自组织成员担任理事会顾问、列席自治组织会议，设立便民诉讼联络点、发放便民联系卡等，建立与村民自治组织定期联系机制；发挥农村老党员、老干部、老教师、老劳模、老退伍军人等五老人员的作用，邀请 “ 五老 ” 人员共同化解矛盾纠纷；运用乡土熟人社会特质，发挥农村外出乡贤、家族长辈、村组干部、双方熟人的作用，推进移风易俗。

二是构建依靠群众的综合协调机制。（1） 结合乡村生产生活实际，创设假日法庭、圩日法庭、节日法庭等延伸服务形式。设立假日法庭，利用当事人农闲时间，经协商选择在假日期间审理案件。设立墟日法庭，利用乡下农民三天一圩赶街时间，经协商选择在乡镇圩场审理案件。设立节日法庭，利用外出务工人员逢年过节回家探亲时间，经协商在节日期间审理案件。（2） 考虑农民需求，推行田头办案、屋场办案、祠堂办案等巡回办案形式。推行以 “ 诉讼服务在一线、调查研究赴一线、巡回审判到一线、判后回访去一线 ” 为内容的 “ 一线工作法 ” ，农忙季节到当事人劳动场地现场调处案件，即田头办案；到偏远山区的当事人居住屋场现场调处案件，即屋场办案；将发生在同宗同族之间的民事纠纷引入祠堂调解，巧借祠堂文化解决纷争，即祠堂办案。（3） 参与扫黑除恶专项斗争，整治乡村赌博等不良风气。针对六合彩、钓虾公等赌博犯罪案件，采取高压态势，一律从严惩处，全部判处有期徒刑或拘役，并就高处以罚金；针对百姓法律知识盲点，深入村组开展扫黑除恶宣传活动，分组挨家逐户向村民发放扫黑除恶专项斗争知识读物，深刻阐述黑恶势力犯罪对社会的严重危害性，并鼓励群众积极检举揭发黑恶性质的违法犯罪活动，提供线索，共同打击黑恶势力。

三是营造浓厚的法治文化氛围。（1） 运用乡村建设新时代文明实践站的有利时机，开设法律讲堂、道德讲堂等，以老百姓喜闻乐见、 “ 接地气 ” 的传习方式，讲理论、送政策、学法律、授技术、传文化，传播实用的法律知识。（2） 编印法律书籍、宣传手册、制度汇编等资料，比如编印矛盾纠纷化解劝导书、法治宣传三字经、乡风文明三字经、法官说法、法治山歌、客家祖训、家训、谚语、民俗等书籍和宣传手册，开展进农村、进果园、进企业、进学校、进社区、进网络等系列活动，向全县各乡村推送发放。（3） 进驻村级村务微信公开群。针对全县186 个村（居），通过法官加入各村部的村务公开微信群，开展点对点、包干分区式的普法宣传、法律服务等工作。并在微信群内与村民互动，即时为群众答疑解惑，推广法院的公众号，推送法院案例和相关信息。

寻乌法院参与乡村治理，推进 “ 三治融合 ” 的成效十分明显，主要体现在以下三方面：

一是以法治为引领，推进了乡村 “ 三治 ” 工作。寻乌法院充分发挥其在乡间百姓中的权威影响，将极具专业性、法定性的操作程序融入乡村生产生活秩序，探索出一条以法治为引领、以人民为中心、以纠纷案例为抓手，推动 “ 三治融合 ” 的有效路径。实现了矛盾纠纷的源头治理，有效维护了基层社会稳定。在全国法院案件大幅攀升的背景下，寻乌县法院受案量基本稳定，部分涉民生案件甚至呈下降趋势。近三年来，全县已有圳下村等16 个村实现了无讼，73 个村诉讼案件在3 件以内。 “ 寻乌经验 ” 成为新时代 “ 枫桥经验 ” 的赣州样板。

二是普及了法律知识，提供了法治中国的建设路径。除开展民众之间的审判庭外，依托 “ 新时代文明实践所（站） ” ，寻乌法院还定期组织法官到各村讲解典型案例，宣讲法治故事，普及法律知识。基层法院通过程序和实体的公正取得人民群众对法律的尊崇。通过法律引导、法院嵌入、法官参与以及乡贤的有效加入，寻乌法院参与基层社会治理的模式为法治中国在广大乡村的推行、为乡村振兴战略的有效实施提供了一条有效路径。

三是以案说法，推进了乡风文明。针对那些涉及老年人的案件，寻乌法院开展专项治理，重拳整治不赡养老人及 “ 儿女住新房好房、老人住破房 ” 等现象。对赡养、抚养、抚育类案件广泛开展巡回审理，邀请当地村民旁听庭审，通过一案教育一片。针对寻乌县当地结婚彩礼过高的问题，向社会发布婚姻彩礼公约，对彩礼的范围、金额和返还额度发出倡议，制订婚约彩礼协议样本。针对赌博成风的乡村现象，加强对赌博犯罪的打击力度，对赌博犯罪一律从重量刑，并向社会发布赌博罪典型案例，有效遏制了农村赌博风气，赌博犯罪案件数逐年下降。

（二） 政协协商与基层协商相融合的 “ 德安模式 ” ②

与寻乌法院基于政府工作的角度切入乡村治理有所不同，江西九江的德安等地主要借助政协参政议政功能，发挥政协协商的专业优势，构建了一个 “ 有事先商量 ” 的协商议事平台。

自2019 年底，江西省九江市政协试点开展 “ 有事先商量 ” 基层协商民主建设，通过搭台，将政协协商与基层协商有效结合，一方面，充分发挥政协专门协商机构的专业优势，把协商民主理念、协商议事经验等 “ 传下去 ” ；另一方面，借助基层协商的具体实践，把群众呼声、政策回音、基层难题等 “ 带上来 ” ，进一步发挥中国式协商制度的优越性，是国家治理现代化视域下发挥 “ 专门协商机构 ” 独特功能的有益探索。此处我们主要介绍德安县蒲亭镇成功运用 “ 有事先商量 ” 平台解决民生问题的典型案例。

第一步：议题提出并在政协 “ 有事先商量 ” 平台进行登记

蒲亭镇党委副书记刘某首先提出议题，即 “ 讨论协商德安大道增设停车位事宜 ” ，提出理由如下：

德安大道是德安县宝塔工业园通往丰林工业新区的主干道，对园区发展和城市形象具有十分重要的作用。2019 年，县委、县政府对德安大道进行了改造提升，采取了路面铺设柏油、刷新外立面、统一店招等措施，整体环境和城市品位得到了很大的提升。目前，宽敞的德安大道沿途没有规划停车位，沿途居民和车辆众多，导致车辆停放不方便，甚至乱停乱放，既影响德安形象，又存在安全隐患，群众反应比较强烈。所以，蒲亭镇特提出以上议题，共同讨论协商增设德安大道停车位事宜。

第二步：议题公示

议题提出后，政协组织对议题进行公示，以增强其法定性。

蒲亭镇协商议题公示

（2020 年1 号）

经蒲亭镇党委审核同意，现将近期拟协商议题及有关事项公示如下：

一、议题提议人：刘某

二、议题名称：德安大道增设停车位事宜

三、议题主要内容：2019 年，德安大道的路面铺设了柏油，刷新沿街外立面，店招进行了统一，德安大道的整体环境和品位得到了极大的提升。目前，德安大道沿途没有规划停车位，导致车辆停放不方便，有的乱停乱放，存在安全隐患，所以共同讨论协商增设德安大道停车位事宜。

四、协商议事时间：2020 年1 月7 号

五、协商议事地点：蒲亭镇政府三楼会议室

六、参加协商议事人员：

1.政协委员5 人、心理咨询师1 人、法律顾问1 人、交警大队1 人、执法大队1 人、规划局1 人，共计10 人；

2.群众代表4 人、德安大道沿街居民代表3 人、村支部书记、主持召集人：镇党委副书记、会议秘书：镇干部1 人、媒体人员1 人，共计11 人。

特此公示

2020 年1 月1 日

第三步：拟定调研方案

议题获得认可后，县政协便组织相关人员开展实地调研，并拟定调研方案。

关于德安大道增设停车位事宜的调研方案

一、调研背景（即议题理由，略）

二、调研方法

1.实地走访

2.召开调研座谈会

三、调研进度安排

1.2020 年1 月3 日上午9 点：实地走访德安大道沿线

2.2020 年1 月3 日上午10 点：召开调研座谈会

四、参加调研的人员

挂点政协领导、政协委员、镇党委副书记、村支部书记、技术人员、专委会主任。

第四步：开会讨论，提出对策建议

实地调研结束，县政协主持镇里召开蒲亭镇基层协商民主议事会，并拟定会议纪要。

关于德安大道增设停车位事宜协商会议纪要

2020 年1 月7 日上午，蒲亭镇党委副书记刘某同志在蒲亭镇三楼会议室主持召开德安大道增设停车位事宜的基层协商民主议事会，县政协委员王某、桂某、苏某、李某、尚某，县规划局副局长刘某，县交警大队秩序科负责人刘某，县执法大队副大队长叶某，心理咨询师王某，法律顾问项某，蒲亭镇干部张某，蒲亭镇牌楼村村支部书记伍某，群众代表卢某、李某、伍某、汪某、陈某、叶某、吴某参加了会议，与会人员就增设停车位的有关问题进行了民主协商，并形成一致意见。现纪要如下：

1.实行错峰停车管理：德安大道主干道两侧实施错峰停车，合理利用附近小区内白天的停车位，缓解白天停车压力。

2.增划停车位：同意增划停车位。上好佳路道路两侧增划停车位；德安大道合理路段增划斜线停车位。

3.增设停车场：德安大道尚捷宾馆附近的临时停车场由其所有者进行硬化，加强管理，合理收费。

第五步：借助平台，将议题形成提案

借助 “ 有事先商量 ” 平台，将议题作为 “ 政协德安县第九届委员会第五次会议提案 ” 提交至政协会议，增强其法定性，对调研成果进行有效转化。

关于德安大道增设停车位的建议

案 由（略）

建 议

一、实行错峰停车管理和合理利用停车位

德安大道主干道两侧实施错峰停车；合理利用、规划和管理德安大道附近小区白天的空闲停车位，解决德安大道白天车流量大、停车难问题。

二、增划停车位

在德安大道附近的上好佳路道路两侧增划停车位；德安大道合理路段增划斜线停车位。

三、增设停车场

德安大道尚捷宾馆附近的临时停车场现未进行道路硬化，面积适合作为停车场，建议由其所有者进行硬化，加强管理，合理收费。

四、落实非机动车停车位

德安大道附近的住户持有非机动车的比重比较大，建议借鉴义峰山公园做法，尽早落实非机动车停车位，在一定程度上减少非机动车占用机动车停车位现象同时，还有利于非机动车规范化摆放。

从上述五个程序来看，针对蒲亭镇德安大道增设停车位这一群众反应比较强烈的问题，蒲亭镇主要借助 “ 有事先商量 ” 这一政协协商平台进行推进解决。尽管看起来程序相对简单，但事实操作过程中，由于涉及具体实施单位，以一般的群众自治方法难以完成，故而， “ 政治 ” 层面，政协协商为引领，地方党委书记提出议题； “ 自治 ” 层面，群众代表参与调研和讨论； “ 法治 ” 层面，这一议题从提出到解决的整个过程都遵守了法定程序；其他如 “ 德治 ” “ 智治 ” 体现在调研过程中，如不同专业人员的参与、各种现代化通信手段的运用等，并且参与人员都是公益行为，并无任何报酬。据调研所知，停车问题涉及民生福祉，解决之后获得群众好评。这一探索，不仅为政协专门协商与基层协商的有效融合提供了较好借鉴，亦为基层群众的有效自治勾画了新的路径。

二、协商民主式 “ 政治 ” 引领下的 “ 五治 ” ：基层群众自治的有效路径

党的十九届五中全会明确指出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。 “ 三治 ” 融合，成为我国新时代乡村治理模式的重大理论创新。近两年，在 “ 三治 ” 的基础上，逐渐出现以政治强引领、以法治强保障、以德治强教化、以自治强活力、以智治强支撑的 “ 五治 ” 说法。同时，20 世纪90 年代，兴起于西方语境的协商民主理论进入国内学界视野，受到官方决策者的重视，然其作为舶来品，在中国的可适性问题逐渐凸显。虽存在一些对于协商民主与选举民主关系的疑虑，但多数人对于这一新的民主模式持乐观态度。从目前学界认可的协商民主定义来看，主要强调：一是主体的身份特征，为 “ 自由、平等的公民 ” ；二是主体的行为目的，在于 “ 参与政治过程，赋予立法和决策以合法性 ” ；三是主体的行为过程，秉持协商原则，即 “ 提出自身观点并充分考虑其他人的偏好 ” 。

从上述两个案例的成功运用来看，与人民调解一样， “ 协商 ” 亦可视作建立在新中国社会文化基础和结构之上的制度性设计，其功能不仅满足了社会需求，为基层社会治理的正常运转提供了便利，而且受到传统社会交往方式的熏陶，蕴含着以和为贵、求同存异、说服教育等传统人际交往的印记。尽管寻乌法院参与乡村治理的初衷是促使三治融合，其实践过程却充分体现了 “ 政治引领 ” 的重要性，因为在传统乡村事务中，法治权威需要行政导入；德安事例中政协的介入，使得这一事件的解决糅合了自上而下与自下而上两种路径，为超越群众能力范围、需要行政权力介入的一些公共事务的处理提供了范本。简言之，两个案例为探讨基层群众自治的有效路径提供了以下借鉴：

一是专业性、权威性政府机构的深入引导，是基层群众自治方向正确的保障。寻乌法院巡回法庭的嵌入式参与乡村治理模式，是政治引领的典型。一方面，以其专业性、权威性为预防和化解乡村社会矛盾纠纷提供了有力支撑；另一方面，通过嵌入式的调解、审判模式，在尊重、适应本土传统的同时，借助民众之眼、百姓之口，实现了依法治国的资源下沉，有利于推进以文化人、移风易俗的乡风文明建设。如果说 “ 自治、德治、法治 ” 的 “ 三治融合 ” 致力于挖掘民众内生动力，围绕群众的公民素质提高，为完善基层群众自治打下坚实基础，那么，以政治为引领，便成为乡风民俗正处于急剧转型期、意识形态领域存在较大风险的乡村走上正确道路的根本保障。

二是人民政协专门协商机构的深度参与，为基层协商民主的进一步提升提供可能，成为基层群众自治方法正确的保障。社会主义民主政治是我国政治生活的发展方向，协商民主是实现民主政治的重要渠道。为此，充分发挥人民政协专门协商机构的专业性优势，将政协协商与基层协商有效融合，将那些百姓自治难以解决、急需各部门和各单位协同处理的民生问题以提案方式递交，发挥人民政协参政议政的功能，成为基层社会治理有效化的又一条重要路径。九江德安县蒲亭镇的案例便是如此。事实上，除却表面上政协引领、政协协商全程参与的规范化程序，我们还需要看到其中对基层相关利益群体在协商意识上的宣传引导。每一个议题，从其提出到调研，再到解决的整个过程，便是基层协商走上专业化、规范化的成长印记。

三是协商民主氛围的营造、群众参与、协商意识的提高是基层群众自治的活力所在。归根结底，自治即基层群众自治、社会主义民主政治进一步发展的根本活力所在。如何充分挖掘民众参与地方事务、解决地方性民生问题的积极性，成为乡村治理持久的课题。基层群众自治不仅限于社会治理视角的自治，还应该包含经济、文化、生态等方面的自治。由此，营造协商民主氛围、提高群众的公民素质，激发百姓对村集体或社区经济、社会、文化、生态各类事务的参与意识、主人翁意识，应该是实现人人参与、人人共治的关键。

注释：

①这一部分材料选自寻乌县委宣传部提供的材料《寻乌县法院深度参与乡村治理结硕果》，谨此表示感谢。

②这一部分案例主要为2020 年7 月28 日省委党校科社教研部高莉娟、傅慧平、周燕妮等调研所获，德安县人民政协提供，谨此表示感谢。