乡村振兴背景下推进民族地区乡村社会建设的对策分析

谭玉龙

(河池学院 经济与管理学院，广西 河池 546300)

一、问题的提出

乡村兴国家兴。在我国这样的农村人口占多数的传统农业国家，乡村社会建设一直是社会与学界讨论的重要话题。早在20世纪20年代，梁漱溟、晏阳初、陶行知等忧国忧民的知识分子就掀起过轰轰烈烈的乡村建设运动的实践与研究。梁漱溟乡村建设思想认为解决乡村问题的根本是“文化复兴”，培养有知识、有眼光、有新方法、新技术的农民，通过文化教育救活旧农村[1]611；晏阳初乡村建设思想是开展平民教育，改变中国人愚、穷、弱、私的陋习，开展文艺、生计、卫生和公民教育，学校、家庭、社会连环推行[2]251；陶行知乡村建设思想强调“活的乡村教育”，即“教学做合一”，要教农民自立、自治、自卫[3]41。这些理论观点依然对新中国乡村社会建设具有借鉴意义。新中国成立后，乡村社会又面临着“乡村贫困”[4]“乡村衰败”[5]“农民的终结”[6]51等问题。如何解决这些困扰乡村社会建设的问题，学者们提出了发展主义[7]47-50、赋权理论[8]9-11等想法，政府也相继提出社会主义新农村建设、美丽乡村建设等社会实践举措，但这种政府主导、自上而下的运动遭遇着发展困境的现实困惑。这就需要一场新的乡村建设运动来解决。这种“新的乡村建设运动”，不仅需要自上而下与自下而上相结合的方式，还需要充分培育与调动乡民的积极性、主动性和创造性，激发村民的自主参与，进而探寻乡村可持续发展的内生动力，只有如此，才能解决乡村社会现存的问题。

习近平总书记在党的十九大报告中提出的实施乡村振兴战略的口号，为解决中国乡村社会建设问题提供了全新的思考。“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[9]乡村振兴战略的提出，是“两个一百年”奋斗目标的内在要求，是新时代社会主要矛盾转化提出的要求，是乡村建设取得的成就和积累经验的启发。乡村社会建设既是乡村振兴的重要内容也是乡村振兴的应有之义，但乡村社会建设在乡村振兴中有何作用与地位，民族地区乡村社会建设面临什么问题，以及如何在乡村振兴中进行乡村社会建设，等等，既是理论问题也是迫切需要解决的现实问题。为此，本文以对乡村社会发展的宏观历程为背景，以桂西北民族地区乡村社会建设为横向剖面和具体情境，探讨新时期民族地区乡村社会建设在乡村振兴中的地位、所存在的问题及其对策建议。

二、乡村社会建设是民族地区乡村振兴的关键

社会民主化是现代社会的突出特征，随着政府职能的转变与优化、政府权力的下放或外移，释放了大量的社会自治空间，也激活了民众的自我管理与权利意识。在多元、复杂、民主的社会背景下，如何实现有效治理，激发乡村振兴主体的能动性，凝聚农村各方力量共同参与，这是当前与今后乡村社会建设的重要内容。

乡村社会建设是民族地区乡村振兴的关键。乡村振兴涉及各个方面，包括政治、经济、文化、环境等，但并不表示所有方面都必须平均用力，而是有所侧重，有轻重缓急。民族地区乡村振兴，重在乡村社会建设，关键在于乡村社会建设。当今乡村社会正处在由人治向法治、从管理向服务、从集权向分权的社会转型之中，利益与社会关系的重新调整，必然会导致、激发与产生各种各样社会矛盾与冲突，进而轻则影响乡村社会和谐关系的构建，重则影响社会发展大局与全局。在当前城乡融合加速、城乡人口流动加快的新阶段，一些民族地区出现了农村城镇化与反向城镇化并存的局面，乡村社会治理将更加复杂。因而在民族地区要落实中共中央提出的进一步健全完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村社会治理体制，就需要有政府、社会、市场等多元主体参与的乡村社会治理体制与机制的创新。民族地区乡村振兴战略的有效实施，不仅需要国家宏观层面的制度、政策和资源的供给与支撑，更需要民族地区微观层面乡村社会建设主体的主动配合与积极参与。因此，必须把乡村社会建设作为民族地区乡村振兴的关键任务来抓。此外，政府职能的转变，实现政府治理角色从管制转向服务、从全能转向有限、从人治转向法治、从“输血”转向“造血”上来，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，亦需要发挥各类乡村社会公益性组织的协同作用，构建政社之间的良性互动机制。因而，在今后相当长的一段时间内，积极发挥各类乡村社会公益性组织的协同作用，构建政府与社会之间的良性互动机制，建立以农民主体、党政主导、乡村社会公益性组织全面参与的多元化新型乡村社会治理体制，这是乡村振兴战略实现与否的关键所在，对民族地区乡村振兴战略的实现具有重要的意义。

党的十九大报告明确提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[9]党的十九届五中全会也指出；优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。这为民族地区乡村社会建设指明了方向。

三、民族地区乡村社会建设存在的问题

经过多年的发展与改革，我国民族地区乡村社会建设取得了巨大的成就——村庄基础设施建设得到极大完善，困难群众住房安全问题得到彻底解决，村民自我治理能力日益增强，乡村发展内生动力不断增加。但是，巨大社会转型的背景下现阶段民族地区乡村社会建设也面临新旧并存的问题及由此带来的新挑战。

1.农村空心化、空巢化趋势日益明显，农村精英大量外流

人往高处走，水往低处流，这是自然与社会发展规律。由于城乡二元体制的存在，城市与乡村之间和发达地区与落后地区之间在公共基础设施、就业、交通、医疗卫生等方面的巨大差距，使得农村的精英与乡贤大量流向城市，民族地区大多数农村剩下的只有缺失劳动能力的老人、在家上学的儿童和留守照看老幼的妇女，这些群体要么缺乏参与的资格，要么参与意愿与能力有限，往往使得村民参与村级公共事务的力量不足，乡村治理面临严重挑战。部分乡村的空心化、空巢化程度更是达到触目惊心的程度，连村两委换届选举都缺乏合适人选，班子成员老龄化日益严重。2020年8月，本研究课题组在广西河池市大化瑶族自治县雅龙乡红日村调研时发现，村里的青壮年大都外出务工或者在县城买房定居。课题组还到该村19个村民小组进行走访，发现全村近2 800名常住人口中，只有不到900人长住在村子里，而且长住居民中有90%是老人、中年妇女和小孩。在其他村庄的调查也发现大体一致的情况。迫于生计的青壮劳动力的大量外出，导致了空巢、空心的村庄的出现。一些村队的干部多是50岁以上的中老年人，老党员所占比重大、更新换代较慢，年轻干部队伍比较缺乏，基层党组织的作用弱化。劳动力的流失、劳动力结构的失衡、村民整体文化素质的偏低，严重影响乡村振兴战略的进一步推进。

2.公共基础设施建设滞后

近年来，随着“四好农村路”建设、村村通工程等项目在乡村的实施，广西河池市1 500个行政村都实现了覆盖，但仍有偏远的村只有到村到屯的硬化道路；有的村庄由于没有网络信号的全覆盖，其中居住比较分散的家庭形成了不少点状的信息孤岛；有的农田缺乏公共水利灌溉设施而长期抛荒；有部分行政村的学校、村两委办公室、村民活动场所的公共设施比较简陋，虽能勉强提供基本服务，却难以提供高质量的服务。有的农村实行撤点并校后后续保障措施跟不上，加重了儿童上学的困难。在城乡教育资源非均等化配置的大背景下，民族地区乡村教育资源显得尤其贫乏，优秀师资与生源流失严重，导致乡村学校教学水平普遍较低。在以上所提到的诸多问题中，交通方面最为突出，如课题组走访的罗城仫佬族自治县宝坛乡和黄金镇交界处的友洞村等行政村，通村公路年久失修，路面早已高低不平、坑坑洼洼，雨天一身泥晴天一身灰。有的屯没有硬化道路，屯里屯外的群众出行来往非常不便。这种交通不便的情况在民族地区乡村并不只是个案。交通落后仍然是民族地区发展的最大瓶颈。如作为典型民族地区的河池市目前仍没有通高铁，铁路设施不够发达，列车车次、路线等偏少，11个县(区)中还有3个县没有通高速公路。高速公路收费贵，物流成本高，境内高速公路桥隧比很高，货运通行费至少比其他一般路段每100公里多4.5元/吨。

3.党群理事会机制不全、责权不清

继第一个村委会之后，党群理事会也是河池人民的首创，是村民自治的新形式，目前，河池市屯级党群理事会覆盖率已达96.5%，虽然如此，但党群理事会在实际工作中，运行机制仍不健全。一是村民自治的范畴、职能等规范性文件欠缺，村民自治具体的配套政策保障缺乏，导致屯级党群理事会难以得到有效的推进与完善。二是理事会的责任权力不清晰。乡镇、村委、屯级党群理会三者间的关系和权限缺乏明确的法律或政策规定，往往导致上一级取代下一级行使本属于该级拥有与行使的事务决策权、行政管理权，行政方法简单粗暴，缺乏充分的协调与沟通。三是理事会能力薄弱。党群理事会是村屯中的群众自治性组织，具有典型的社会组织的志愿性、自治性、非政治性的特征。而某些地方政府存在的全能型政府观念造成的政府职能转变不到位，加上欠发达民族地区市场力量薄弱以及精英乡贤外流，都导致了党员、群众成员的老龄化现象严重，党群理事会面临发展与创新能力不足。四是受财政资金紧张及经济发展水平影响，理事会资金场所无保障。目前，因财政资金紧张及经济发展水平不高，相当一部分乡村只在村一级开展公共服务设施规范化建设，没有延伸到自然屯，一些自然屯暂时没有屯级活动场所，资金也有不足，理事会不能正常开展工作。

4.人才引进、培养难

民族地区乡村大多缺少专业性的科技人才，特别是缺乏高水平的专业技术人员，致使部分涉及专业技术的工作难以常态化开展。而乡镇基层单位超员、工作人员素质较低的情况在一些民族地区乡村又普遍存在，由于城乡差距的原因，乡村往往招不到急需的、优秀的人才，即使招到了，也留不住，呆不久。河池市每年有2万考生被高校录取，但每年前来或返回该市就业的高校毕业生却无法与之构成正相关性，是典型的人才流出地，这在其他民族地区乡村社会也是一个普遍甚至触目惊心的现象。受闭塞环境与传统文化中落后因素的影响，农民参加技术培训的机会不多，哪怕有，也是象征意义大于实际效用。针对民族地区乡村社会发展所需要的专业技术人才的职业教育大多起步晚、发展慢，难以与城镇特别是发达地区的职业教育展开竞争，难以发展壮大。如课题组走访了河池市宜州区的北牙乡、祥贝乡和环江毛南族自治县的龙岩乡、驯乐苗族乡等地的乡镇政府、中学、中心校等乡镇基层单位，发现乡村社会教育资源匮乏，人才流失严重，而接受过专门技术培训的人数也还不到从事务农工作人口的10%。高校毕业生特别是本科毕业生中返乡或来乡的人数稀少，除了招考进来的公务员，基本没有大学毕业生愿意到乡村就职或工作。

四、乡村振兴背景下推进民族地区乡村社会建设的对策建议

1.加快行政体制改革，建立健全现代乡村社会治理体制

进一步完善村民自治制度，促进社会治理重心向基层的下移。进一步探索与完善村屯党群理事会模式，构建多元主体参与乡村社会建设的基层治理组织——包括村民代表、返村乡贤、乡村经济合作组织和驻村社会组织——村庄理事会，形成政府主导、多主体参与的乡村公共治理新格局。加快政府职能转变，使政府主要职能真正转到市场监管、经济调节、社会管理和公共服务上来。目前我国社会正处于传统社会向现代社会转型的过程中，政府、市场、社会三者的关系仍没有得到很好的理顺，政府的越位、虚位、缺位等现象仍然有所存在，服务型政府、法制型政府、诚信型政府、高效型政府还没有完全建立起来，政府职能转变仍有很长的路要走。因此，需要做到：第一，按照党的十八大提出的要求，进一步发挥市场在资源配置中的基础性与决定性作用，这是经济基础的决定性作用规律的体现。第二，充分发挥政府主导的优势，通过政府的宏观调控，建立健全民族地区城乡统筹发展的体制机制与政策支持，推动民族地区城乡基本公共服务均等化发展，使资源配置进一步向乡村社会倾斜。第三，破除城乡分割的制度藩篱，建立城乡统一的人力、信息、社会保障等要素市场，进一步扩大各类要素在城乡之间的自由畅通流动，通过农村土地制度改革、供给侧制度改革、农业工业化、农村城镇化、农民工市民化等措施，进一步推动农村劳动力有效转移。第四，优化政府机构设置和职能配置，按照大部门制与整体性政府的要求改革与调整政府行政机构，深化简政放权，优化工作流程，明确政府权力下放清单，形成职责明确、依法行政的一站式行政、一条龙服务的政府治理体系。

2.健全党群理事会，激发村民自治活力

针对党群理事会存在的问题，第一，要明确与规范屯级党群理事会职责，要解决村屯基层自治“空置”的问题。推行自治组织履职清单和行政权力限制清单，划清政府行政权力和村两委、屯级党群理事会的自治权力界限。第二，要提高村屯理事会成员的履职能力，通过加强履职培训，通过集中培训、岗前培训、业务培训、能力培训等方式培训各村屯党群理事会的成员，提升他们的管理水平与能力。实行驻点联系制度，各级组织部门应遴选一批帮扶干部联系村屯级党群理事会，指导组织的科学决策与解决热点难点问题的能力。规范理事会例会制度，建议每个季度要召开1次以上的理事会议，既为理事会成员交流提供平台，也为村民交流提供平台。积极推进村屯组织活动场所建设，规定村屯组织要有固定的活动场所，以便村屯活动的常态化与顺利开展，对暂时没有屯级活动场所的，开放村级文化室给党群理事会使用。第三，要加强对村屯理事会运作过程各环节的监督管理，强化屯务公开。加强“屯账乡管”，对村屯公共建设所需资金较大的项目，应明确交由乡镇政府建立统一账户代管，通过监管好屯级财务来监管党群理事会及其成员，促使其自治权的合法合理运用。第四，以土地入股合作社、经营大户，提高土地产出值，进一步解放和发展农村生产力。

3.改革与完善社会组织管理体制，逐步建立社会组织的激励机制

第一，简化登记审批制度。探索按不同行业性质不同标准的分类登记审批制度，简化登记审批流程，适当调整进入条件的限制，降低准入门槛。第二，完善日常管理制度。以法律的形式明确界定社会组织业务指导部门与行政主管部门的职责与权力界限，健全社会组织内部治理结构，培育社会组织的自治理能力。第三，打破垄断局面，建立社会组织的良性竞争机制。政府应解除社会组织之间竞争的法规限制，由各自的业绩决定其生存与发展的命运，激发社会组织的生机与活力。第四，建立信用等级制度。由独立的第三方根据各社会组织对社会的贡献以及服务群体或受益方对各社会组织所作出的反馈与评价，就其开展的活动进行整体评估，据此作为各社会组织获取社会各方捐赠、政府税收减免等的重要依据，并依此决定各社会组织的合法性生存。第五，强化组织监管制度。加强对社会组织各项活动的全方位、多元化监督，增强组织的透明度，提高社会组织的公信力。第六，建立社会组织的激励机制，通过明确鼓励社会捐赠的税收政策，形成民众和社会捐赠公益和公共事业的价值导向；建立注册社会工作者制度，鼓励更多的公民参加社会服务；建立受益者社会服务回馈机制，对享受社会服务的公民造册登记，动员和组织其在适当时候参加公益活动。

4.多方面培育乡村各类技术人才

这是民族地区实施乡村社会建设的重要保障。人才的大量外流，导致民族地区乡村社会的空心化，这是民族地区实施乡村振兴的短板。民族地区乡村振兴战略的实施，必须要培育全方位服务三农的各类技术人才队伍。第一，要多关注走出去的乡贤能人，创造条件吸引他们回乡创业发展。这些乡贤能人，有农村生活的经历，熟悉民族地区农村情况，又有闯荡世界的背景，了解外面的世界与发展需求，是一批最容易融入乡村发展的农村人才，是一支可以为乡村振兴服务的“土专家”，通过人才认定、赋予相应社会地位或培训鼓励等方式，吸引这些乡贤能人的加入。第二，要制定科技人才下乡的相关政策，引导城市各类科技人才下乡支援乡村振兴建设。科学技术是农业转型与效益提升的关键，要出台科技人才下乡的扶持、吸引、鼓励政策，营造良性可持续的政策环境，引导科技人才下乡，把先进科技与理念带给农民，普及农民关心的种养技术，帮助农民增强致富技能，为三农提供发展的科技保障。第三，要分门别类，多途径培养符合现代社会发展需求的职业农民。职业化是社会发展的需求，社会分工越细致，越需要专业技术的保障。现代农业的产业化、机械化、集团化、规模化生产，需要有现代职业技能的农民。现代农民再也不是传统的农民，这是农民自身发展的诉求，更是现代化农业发展的要求。要通过制度的顶层设计，在农业技术、农民素质、农业管理等各方面采取针对性的培育措施，多途径培养符合现代社会发展需求的职业农民。