终结本次执行程序异化问题分析

孙明媚

(中共石狮市委党校，福建 泉州 362700)

截止至2018年底，全国法院执行案件数量已办结2 420 021件，新收案件数量3 996 073件。其中，福建已结案数量75 408件，新收案件数量149 688件。由这两组数据可以看到，新收案件数量均比已办结案件数量多将近一倍，这意味着待执行案件数量不断增长，而执行案件增多与执行法官队伍数量不足形成鲜明对比。司法强制执行阶段有一项制度——终结本次执行程序，它解决了如何把有限的司法资源用在刀刃上的问题。终结本次执行程序有利于提高执行案件的执结率，有利于把法官从积案中解放出来，把执行力量放在那些可能可以执行到财产的案件中是科学合理的。然而，我们不可忽视终结本次执行程序在司法实践中正在被“异化”。

一、终结本次执行程序及其异化表现

终结本次执行程序是强制执行中的常规制度，属于执行实施类的非正常结案方式，它解决了连续执行无意义的难题。在无个人破产制度下，被执行人债务不得豁免，对司法判决书所确立的债务承担永久的清偿义务。被执行人暂无财产可执行或暂不能执行，如果未来其拥有一部分或全部清偿能力则仍继续清偿，即终结本次执行程序申请执行人的债权未完全实现，且存在恢复执行的可能性。根据《执行立结案规定》第16条，终结本次执行程序主要适用于法院穷尽财产调查措施未发现被执行人有可供执行财产的情形。在结案之后，终结本次执行程序案件仍需要在一定时间内继续查控，进行动态管理。

终结本次执行程序事由是法定的，法院穷尽财产调查措施适用是正当、合法的，但实践中不少法院的做法却是在有执行难度时动之以情晓之以理，说服申请执行人同意适用终结本次执行程序，以完成结案任务。这种做法正在践踏司法权威和正义防线。为了结案而结案，在不符合无财产可执行的情况下，要求申请人同意终结本次执行程序，容易给当事人留下法律判决“打白条”的印象，丧失司法底线和尊严。

实践中，当事人申请恢复执行往往也遭遇困难，执行难，恢复执行更难。通常情况，申请人往往被告知找先前的执行法官递交申请资料，申请恢复执行之后，申请人也没有收到正式函件显示已经重新审理。后台如果没有启动恢复执行，案件也就停止在结案阶段，没有审结期限也没有审结压力，强制执行“不着急”，更容易遭遇消极执行。例如，个案中不乏在有财产的情况下，部分法官“做工作”让当事人终结本次执行程序，却不依职权恢复执行，待当事人申请恢复执行时，又以无责一身轻逃避作为。吉林省委常委、政法委书记胡家福表示，生效判决的执行，是将胜诉权变成真金白银的最后保障。值得庆幸的是，有一些法院采用立案庭重新立案方式接收恢复执行案件，使得恢复执行案件有了正规申请渠道。

二、终结本次执行程序异化的原因及影响

司法是保障权利的最后一道防线，要努力实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。习近平总书记要求所有司法机关应围绕该目标改进工作，攻克影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。终结本次执行程序异化的弊端就在于破坏法治秩序，其本质是一种司法不作为，严重侵害债权人的合法权益，伤害人民群众对司法公正的信念，影响司法机关在人民群众中的公信力。究其根源，有三：

1.法官职业信仰被漠视

在法官队伍中，不乏勤勉克制的优秀法官，但也有部分法官缺乏职业道德，无法做到在其位谋其事。执行法官与审判法官在不同的诉讼程序各司其职保护当事人的合法权益，都代表着司法的公平正义。有效的判决如果得不到落实，将沦为一纸空书。部分执行法官没有将法律作为红线，将正义作为行为判断的准则，只看到一己私利必然无法为民司法，在执行工作中表现为没有责任心，推托抗拒申请执行人等。

2.法官绩效考核制度不合理

在现有的法官绩效考核制度中，结案率依然是重要指标，这就导致部分法官重数量轻质量和效率，为了结案而终结本次执行程序，不考虑是否有可执行财产或者在有财产可以执行的情况下如何执行到位。在这种绩效考核制度下，一个案件执行法官花费大量人力、物力、时间、精力执行到位只是当事人受益，法官却很少受益。因而，不合理的法官绩效考核制度，造就“速食执行”的产生——能执行就执行，不好执行就终结本次执行程序。

3.制度设计有瑕疵

制度设计方面，缺乏责任追究设计。最高院《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》对终结本次执行程序后的执行法院与法官责任规定不明晰，强制执行过程中，前后责任认定无统一标准，恢复执行的效率和质量无严谨的责任划分。同时，对执行庭和执行法官责任分配也不合理，对其不作为行为判定、归责不清晰。失灵的责任追究制度演变成多做多错，少做少错的尴尬处境。

恢复执行审结期限规定缺失也是造成终结本次执行程序异化的重要原因。人民法院执行案件一般应该在立案之日起六个月内结案，但是终结本次执行程序后就不受期限限制，只是列明“发现被执行人有可供执行财产的，可以申请恢复执行”。最终申请执行人承担执行不到位的后果，对终结本次执行程序感到不安甚至仇恨。

三、终结本次执行程序异化的应对

1.坚守法官职业信仰

正确认知执行难。2018年3月，在十二届全国人大四次会议上最高院院长周强提出，要用两至三年基本解决执行难，对于有财产可执行的案件不应拘泥于六个月审限。最高人民法院审委会专职委员、执行局局长刘贵祥表示：有财产可执行而得不到执行的情况才属于执行难，无财产可执行或被执行人无履行能力属于商业风险、法律风险，不应属于执行难。在终结本次执行案件中，被执行人可能采取转移或隐匿财产、逃避债务、甚至直接抗拒等方式规避执行，这类案件具有隐蔽性、危害性、不易察觉，即使发现也不易处理。例如，厂房拍卖、共有产权查封拍卖、离婚躲避债务、被申请人玩失踪等。此类案件的危害性在于有财产却不配合执行，带有对抗性，是对现有司法制度的挑战。应该树立司法为民的职业观、人生观、价值观，努力在经办的每一个执行案件中让人民群众感受到公平正义。执行法官应该将营造公平、公正、公开的司法环境作为己任，不畏强权和非议，以法律作为准绳；执行法官应该有温度，个人力量虽小，但正义不会不来。

2.健全法官战略性绩效管理体系

司法并不是数学题，是伦理题、法制题、社会题、文明题。战略性绩效管理常常出现一种怪象：部门绩效成绩突出，但是单位战略目标却没有实现。这一现象的根本原因就在于没有将战略目标、战略的制定和执行纳入绩效管理，从而导致战略目标和绩效管理脱节，最终未能形成一体化的战略性绩效管理体系。健全法官战略性绩效管理体系，至少要做到以下三点：

第一，以司法为民重塑绩效管理体系。终结本次执行程序合理性标准是公平正义和司法为民。如果被执行人确无财产可执行，终结本次执行程序有助于集中更多的精力、物力、财力、时间在其他尚有财产可执行的案件上，同时也保留现有的执行状态，如限制高消费、定期查询账户、查封房子(唯一生活住房)，也有助于稳定秩序，让申请人和被申请人有余力去恢复正常生活。

第二，法官绩效考核制度不应该以数量为主要依据。不少地区法院开始重视定性指标考核，但还没有合理的绩效比例，定性指标尚未成为关键指标。合理的法官绩效考核制度，应该鼓励执行法官啃难啃的骨头，要有精神奖励，也要有物质奖励(如将执行费用抽出一定比例作为专项资金奖励)，使执行法官能从中受益。无财产执行和被申请人无履行能力的案件不应作为法官绩效考核的范围。

第三，绩效管理应该是一个动态的过程，对执行庭和法官进行绩效考评时，也要对绩效管理的制度进行评价，跟踪绩效管理循环周期并定期审核作出评估结论。运用战略性绩效管理体系，才能把司法目标、核心价值观传递给执行庭以及执行法官，才能真正地提高执行法官的执行素养。

3.明确终结期限

终结本次执行程序制度设计之初就存在一个缺陷：没有启动期限，这就很容易成为制度漏洞，也为责任追究的落实留下隐患。这一点不妨参考税务征管制度定期定额征税中“停业复业登记”制度，该项制度规定在申请的时候明确停业期限，一般不超过1年，如果到期不申请复业也不申请延长停业的视为已经复业。在执行终结本次执行程序的时候，应该明确终结的期限，超过期限应该继续执行，如果想要延长终结执行情况，应该重新评估是否符合继续终结情形。

4.重塑责任追究机制

终结本次执行程序制度异化问题本质是司法不作为，根本原因还在于缺乏对执行不作为、慢作为、乱作为的责任追究制度。执行法官不作为导致申请执行人损失的，应承担赔偿责任。要统一责任认定口径，制定合理标准判定恢复执行的效率和质量。值得注意的是，责任追究机制有助于对执行庭和执行法官的行为进行管理，但是不可轻易启动。责任追究机制更多应该起到一个警示教育的作用，而不是要控制，使执行法官产生不安，那样会导致更多的不作为，不利于司法程序的推行和司法价值的实现。