特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障

余 俊

(安徽师范大学 法学院/教育科学学院，安徽 芜湖 241002)

近年来，社会上出现一些未成年人因缺乏家庭管教而犯罪，以及一系列留守、流动和事实无人抚养儿童等特殊困境未成年人遭遇性侵、校园欺凌、拐卖、杀害等社会问题，这引发人们对特殊困境未成年人家庭教育的思考。重庆、江苏等地已出台家庭教育地方法规，对特殊困境未成年人提供家庭教育指导服务，安徽等地也正在起草家庭教育地方性法规。如何看待各地家庭教育的地方立法情况，还需要从法学和教育学等理论角度进行认真思考。

一、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法保障问题

家庭教育是健全未成年人人格修养的起点，影响着孩子的一生。一般认为，家庭教育有广义和狭义之分。广义的家庭教育是指家庭成员之间相互实施的一种教育和影响；而狭义的家庭教育则是指父母或者其他监护人对未成年人进行的教育[1]。重视家庭教育是中华文化的优秀传统，但引起国家立法重视并成立专门机构负责此项工作则是改革开放以后。1981年，中共中央书记处19号文件规定，由妇联牵头做好抚育、培养和教育儿童与少年的工作，帮助家长加强和改进对子女的教育。1991年，《未成年人保护法》第二章“家庭保护”规定了父母或者其他监护人对未成年人进行教育的义务与职责。“家庭教育”概念作为一个法律术语，则是在1995年制定的《教育法》第49条中正式确定的。从立法内容来看，我国家庭教育是从狭义上来定义家庭教育概念的，从而将家庭教育与学校教育、社会教育并列，并将学校对家庭教育进行指导纳入教育法调整的范围。

然而，随着我国经济和社会快速发展，家庭教育出现了与经济、社会发展不协调的一些新问题。如，孙子因沉溺网络而拿刀怒怼爷爷[2]；一些贫困家庭的孩子因失“教”而走向流浪；更有一些农村留守儿童、事实无人抚养儿童遭遇性侵、欺凌等问题[3]。国家教育体系是由家庭教育、学校教育、社会教育构成的，正因为家庭教育在孩子的成长中发挥着不可替代的作用，现阶段特殊困境家庭教育暴露出来的问题亟需引起有关部门的高度重视。2016年，民政部在全国共摸底排查出农村留守儿童902万人，其中江西、四川、贵州、安徽、河南、湖南和湖北等省的农村留守儿童数量都在70万以上[4]。2018年8月底，摸底排查出农村留守儿童仍然还有697万人[5]。

为调研安徽省家庭教育实施的情况，2019年安徽省妇联委托安徽师范大学教育科学学院《安徽省家庭教育促进条例》起草小组在全省调查了家庭教育实施的相关情况。此次调研最终调查了55 758名父母，其中与未成年孩子在一起生活的有44 793人，占80.33%；经常在一起生活的有3 056人，占5.48%；偶尔在一起生活的有5 501人，占9.87%；不在一起生活的有2 408人，占4.32%。此次调查了2 951名儿童的家庭结构，其中留守儿童821名，占27.78%。在留守儿童的户口分布中，农业户口占79.06%，非农业户口占20.94%。调研不与父母一起居住的原因，包括因为父母都外出打工而不与父母一起居住的有430人，占2.38%；因为父母均无监护能力的有7人，占0.85%；因为没有父母的有4人，占0.49%；因为上学的有49人，占5.97%；因为其他原因的有331人，占40.32%。

特殊困境未成年人家庭教育的严重缺失导致未成年人在学习、生活、性格、道德行为，以及人身安全等方面容易出现问题，严重者甚至发展到犯罪或被伤害的地步，这就需要国家和地方立法保障家庭教育的顺利实施。在国家立法层面，我国没有单行的家庭教育法，涉及家庭教育的法律主要有《教育法》《未成年人保护法》等。在全国人大“十二五”期间，全国人大常委会制定了“六修五立”的教育立法计划，包括制定单行的《家庭教育法》[6]。2016年，妇联、教育部等九部门颁布的《关于指导和推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)》将“加快家庭教育事业的法制化”作为总体目标，提出在全国层面形成立法草案，鼓励有条件的地方出台地方性法规[7]。2018年8月，家庭教育立法也正式纳入十三届全国人大常委会五年立法规划第三类立法项目[8]。2019年，在全国人民代表大会上，“家庭教育”再一次成为立法热词[9]。在家庭教育法制化具体建设方面，其中，有针对性地开展对孤儿、农村留守儿童等特殊困境未成年人的家庭教育指导是人大代表迫切呼吁家庭教育立法目的之一。

在国家法律缺位的情况下，为了解决特殊困境家庭在保障小孩健康成长中的实际困难，对特殊困境家庭的未成年人进行有针对性的家庭教育指导，地方需要创制性地进行家庭教育立法，先行制定家庭教育的地方性法规。2016年5月，重庆市通过了我国大陆第一部家庭教育地方性法规《重庆市家庭教育促进条例》[10]。此后，贵州、山西、江西、江苏等省份相继出台了家庭教育相关条例。

通过对已颁布和征求意见的地方家庭教育立法的文本进行分析，我们可以发现，各地立足于本地实际，在制度层面加强政府及相关部门对家庭教育的宏观指导和管理，以法规形式明确了政府、家长、学校等相关主体的责任和义务，基本涵盖了家庭实施、政府服务、学校指导、社会参与、法律责任等，具有一定的创新性和可操作性。如，针对留守儿童的教育，《重庆市家庭教育促进条例》第十三条①、 《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第十二条②、《江西省家庭教育促进条例》第十五条③、《山西省家庭教育促进条例》第十一条④、《江苏省家庭教育促进条例》第十三条⑤都有规定。这些地方性法规都强调父母应当与未成年子女共同生活，依法履行监护教育职责；若父母未与未成年子女共同生活的，应当委托有监护能力的其他成年人或者机构教育未成年子女，通过各种方式与未成年子女及其他监护人和学校联系交流，了解掌握未成年子女的生活、学习和心理状况，定期与未成年子女团聚等。

各地在对特殊困境未成年人家庭教育立法时也颇具地方特色。例如，《重庆市家庭教育促进条例》第三十四条提出，政府优先提供家庭教育救助和指导服务的对象是“孤残、留守、流动、遗弃、流浪、单亲”的儿童；或者是“父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭和贫困地区、少数民族地区家庭”⑥。《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第三十三条规定，“各级人民政府应当建立特殊困境未成年人关爱救助机制”。这是第一次用地方性法规明确了特殊困境未成年人的概念，但没有明晰地列出特殊困境未成年人的类型⑦。《山西省家庭教育促进条例》第十六条规定，应当提供家庭教育指导服务的对象是“留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童的家庭”。这里列明的是特殊困境儿童的类别，而不是特殊困境家庭类别⑧。《江西省家庭教育促进条例》第二十七条规定，各级人民政府应当优先向孤残、遗弃、流浪、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭，重点向父母未与未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的帮助和指导。但其没有提及特殊困境家庭概念，留守儿童是否属于特困家庭也就不明确⑨。《江苏省家庭教育促进条例》第二十条第一款规定，对“流浪乞讨或者离家出走的未成年人”在家庭教育方面有针对性地提供必要帮助；第二款规定的是留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童优先给予家庭教育指导服务，将流浪儿童单列在特殊困境儿童之外⑩。

地方虽然进行了家庭教育地方立法的探索，取得了一些成效，但对特殊困境未成年人家庭教育的范围界定还存在分歧。如，有的地方农村留守儿童家庭经济情况并不差，只是由于父母长期外出打工，无暇顾及对子女的思想道德与文化知识的教育，就没有将留守儿童纳入特殊困境家庭；有的地方将孩子教育处于流动状态的农民工家庭，也纳入特殊困境家庭；有的地方不分城市乡村，城里家庭的留守儿童也定为特殊困境家庭。所以，各地地方立法对特殊困境家庭的界定存在分歧。还有一些地方家庭教育立法较早，没有体现中央新出台的有关家庭教育立法的精神，对特殊困境家庭保护范围不充分。如，民政部联合教育部、全国妇联等十二个单位于2019年6月18日制定的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》指出，事实无人抚养儿童是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童；或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。对于事实无人抚养儿童的家庭教育，重庆、江西等地方立法所提及的特困家庭范围没有全部涵盖。

二、特殊困境未成年人家庭教育的地方立法难点

纵观各地家庭教育工作实践，推进解决特殊困境家庭教育问题离不开立法保障。考虑城乡及各地方不同家庭的个体差异性，如何通过立法促进事实无人抚养儿童、留守儿童、流动儿童等特殊群体享受优质公平的家庭教育资源成为地方立法的难点。

1. 特殊困境家庭承担直接责任的难点

在家庭教育中，家庭应该承担什么责任，以及父母亲与其他监护人的责任如何区分，这是对特殊困境未成年人家庭教育立法的难点之一。从已制定的地方家庭教育立法来看，规定并不一致。如，《重庆市家庭教育促进条例》第五条规定，“父母或者其他监护人是家庭教育的直接责任主体”；《贵州省未成年人家庭教育促进条例》规定父母是直接责任人，父母死亡或者无监护能力的，其他监护人是直接责任人；《江苏省家庭教育促进条例》第九条规定，“父母或者其他监护人是实施家庭教育的主体和直接责任人”。

主体责任和直接责任并不相同。主体责任是相对于共同责任而言，含有“自己的”责任含义，但与其他主体的责任承担没有顺序之分；直接责任则是就责任追究的顺序而言，与间接连带责任相对。从上位法的依据看，《宪法》第四十九条规定了“父母有抚养教育未成年子女的义务”，只是将父母对未成年人的教育作为《宪法》上的义务对待。《中华人民共和国民法总则》(2017)第二十六条、第二十七条规定，父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务，是未成年子女的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由祖父母(外祖父母)、兄(姐)等按顺序担任监护人。这也只是说明了父母是未成年子女家庭教育的责任主体，而对其他监护人是否具有直接教育责任并没有明确规定。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》在家庭教育第十条规定了未成年人的父母或者其他监护人对未成年人的法制教育负有直接责任，但父母或者其他监护人在预防未成年人犯罪家庭教育方面是直接责任主体，并不意味着其他内容的家庭教育也由其他监护人承担直接责任。如，根据《预防未成年人犯罪法》第三十五条规定，对严重不良行为的未成年人的矫正教育，家长只能是协助作用。而且，非父母的其他监护人承担家庭教育的直接责任并没有上位法律依据。贵州省就只规定父母是家庭教育的直接责任人，没有规定其他监护人的直接责任。当然，地方立法规定父母是未成年人成长的直接责任人，有利于呼吁父母角色的回归，强化父母履行法定监护教育责任的意识，可是将其他监护人列为直接责任人则缺乏上位法依据。而且，特殊困境家庭一般指父母死亡或者无监护能力的；贫困家庭的父母确因外出务工或者其他原因无法与未成年子女共同生活等。对于这样的家庭，地方立法规定父母或其他监护人承担直接责任存在不可实施性。

2.政府为特殊困境家庭购买家庭教育指导服务的困境

在家庭教育中，政府应发挥主导作用还是仅仅是替补作用，也存在争议。根据我国《宪法》第四十六条规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这说明，特殊困境未成年人的受教育权是《宪法》赋予的一种积极权利[11]。《宪法》第四十九条还规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”这意味着家庭不仅作为一个整体其生存和幸福需要国家保护，母亲和儿童的权益更要特别保障。对于特殊困境家庭的家庭教育，需要政府帮扶。

我国《未成年人保护法》第七条规定，中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作，相关经费纳入本级政府预算。可具体到购买家庭教育指导服务的职责分工上，将资助资金纳入县级以上政府财政预算和公共服务体系的上位法依据还没有建立。对于孩子处于义务教育阶段的特困家庭，我国《教育法》《义务教育法》只是明确规定了重点扶持边远贫困地区、保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育的制度。那么，对于特困家庭未成年人家庭教育指导的经费来源，各级政府如何纳入公共服务体系和给予财政保障缺乏明确的法律规定。

各地家庭教育地方性法规虽然大多规定将家庭教育纳入公共服务体系，强调了政府在家庭教育中的主导作用，但没有规定政府在不能为特困家庭提供家庭教育指导服务资助资金的法律责任。毕竟，作为一种行政给付行为，又无上位法的依据，地方立法可以回避。如，《江苏省家庭教育促进条例(草案)》第五条规定：“促进家庭教育健康发展是家庭、政府、学校和社会的共同责任。国家机关、人民团体、企业事业单位、社会组织、村(居)民委员会应当为家庭教育提供支持。”可是，在法规正式颁布时却删掉了该条款。《浙江省家庭教育促进条例(草案)》第三条虽然也规定促进家庭教育健康发展是政府、学校和社会的共同责任，但在正式颁布时也删掉了。这说明地方立法明确规定政府在家庭教育中承担共同责任有难度，毕竟政府保证特困家庭未成年人享有家庭教育指导这种积极权利的责任界限难以界定。而且在政府主导的家庭教育职责分工方面，如何处理教育行政部门、妇联等单位在家庭教育中的职责也有难处。

3.学校为特殊困境家庭进行家庭教育指导的难处

家庭教育需要学校指导，但学校指导不是家教。目前，我国虽然也有《关于进一步加强家长学校工作的指导意见》《中国儿童发展纲要》《全国家庭教育指导大纲(修订)》等文件对家庭教育工作做出了安排，但这些政策性文件没有强制性，没有明确执行主体的落实机制，对于一些特殊困境家庭的家庭教育指导服务不够。在地方立法中，家长们有一个理解误区，认为所谓的家庭教育指导就是家教或是学校推卸义务教育责任。2019年新颁布的《中共中央国务院关于深化教育教学改革 全面提高义务教育质量的意见》虽然要求将重视家庭教育、加快家庭教育立法纳入全面提高义务教育质量的举措，但并没有明确规定学校的家庭教育属于义务教育的范围。那么，学校对于特殊困境家庭的未成年人家庭教育指导是否属于义务教育的范围，还有待立法确定。

中国现在家庭教育存在的危险之一是家庭教育学校化、模式化、形式化，将家长作业转化为家庭作业。因此，地方立法需要明确，学校家庭教育指导是学校对家长进行家庭教育理念、方法等的科学指导，而不是对学生进行知识补习。可是，地方立法如何界定家长和学校在家庭教育中的功能，避免学校将家庭教育指导这种公益行为异化为给家长布置家庭作业，有针对性地解决未成年人，尤其是特殊困境家庭的未成年人成长的家庭教育指导问题，还存在难处。特殊困境家庭教育指导的服务对象主要是对农村贫困留守儿童、进城打工贫困家庭流动儿童、事实无人抚养未成年人、残疾等未成年人的家庭教育关爱问题。如果学校过多地将知识教育转移到家庭教育，这必然会带来特殊困境家庭的小孩无人管，家境优越的家庭追着老师搞补习培训的怪现象，造成新的教育不公平。在义务教育阶段，优质公平教育资源的均衡配置需要一定的物质财力保障。如何让学生不受父母的社会地位的影响，能够接受适合自身发展的教育，以及如何推动缺乏家庭教育关爱的困境家庭学生树立正确的价值观，是学校在家庭教育指导中面临的巨大挑战。客观而言，在现在高考制度背景下，一些家庭条件好的学生家长寒暑假追着老师搞家教，特困家庭父母对未成年人的家庭教育却无暇顾及，而学校围绕学生成绩而不是家庭教育指导配置教育资源，也就会得到广泛认可，这就造成家长学校处于无资金、无师资的情况。如何通过地方立法保障特殊困境家庭科学有效地得到家长学校的家庭教育指导，地方立法解决起来也较困难。

4. 社会参与的难处

从教育学的规律上讲，家庭教育、学校教育与社会教育是相互衔接而互补的，未成年人在家庭、学校和社会学习的内容不同。家庭教育应注重孩子习惯养成和品行教育，学校教育重视的是知识传授，而社会教育则是通过社区、单位等提供阅览室、儿童活动中心等公共设施而开展的。可是从立法角度而言，社会组织参与家庭教育的法理依据又是什么？毕竟社区和父母工作单位等组织与未成年人没有直接的法律关系。

在我国，《宪法》第四十五条明确规定，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”，对于特殊学校的困境家庭的家庭教育指导需要社会参与。可是，对于其他特殊困境家庭，社会组织是否应该，以及如何参与家庭教育？如农村留守的主要是老人和小孩，传统村落的捉迷藏等集体玩伴生活基本消失，农村社区提供不了儿童家庭教育的设施；在城市社区，邻里之间来往较少，亲子教育活动开展也不多。而且，需要社会参与家庭教育的主体成分更为复杂，包括学前教育、义务教育和高中、职中等各年龄阶段的未成年人，涉及社区、医院、媒体等各类组织，地方立法进行明确规定还存在难度。

全国妇联、教育部等九部门联合发布的《全国家庭教育指导大纲(修订)》适用于各级各类家庭教育指导机构、相关职能部门、社会团体、宣传媒体和家庭教育指导者，包括对新婚夫妇、孕妇、18岁以下未成年人的家长开展的家庭教育指导服务行为，从而将家庭教育覆盖到学校教育之外的社会教育领域。可是，社会参与公共服务体系的构建，其激励机制是什么？经费来源如何保障？在社区家长学校中，多由妇联负责特困家庭未成年人的家庭教育指导服务工作，可妇联属于群团组织，实际上并无行政权力，难以调动优质家庭教育资源。因此，如何在新形势下激励社会组织参与家庭教育存在很大难处。

5. 倡导性立法中法律责任的强制性问题

家庭教育是重在引导促进还是强化法律责任，对于怠于履行监护教育职责的家长，是否可以撤销其监护权或责令其接受家庭教育指导也存在争议。虽然《民法总则》第三十六条规定了监护人怠于履行监护的法律责任，可监护毕竟不同于教育，家长不履行监护教育职责是否可以被撤销监护资格也存在争议。有人认为，撤销监护资格是因为监护人不履行职责给被监护人带来利益损害，家庭教育不属于监护范围，不履行家庭教育职责也不一定给未成年人带来直接的利益损失，因此地方家庭教育立法不能依据《民法总则》中的监护条款设置法律责任，更不能设置责令家长必须接受家庭教育指导。

反对的人则认为，监护应该包括监护教育责任在内。例如，《预防未成年人犯罪法》规定，公安机关对有不良行为或者严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人予以训诫，责令其严加管教，这也应该包含责令家长接受家庭教育指导，所以家庭教育立法可以督促不履行监护教育职责的家长履行法律义务。而且，根据《未成年人保护法》，未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权，这说明承担家庭教育法律责任的主体不仅是家庭和家长，国家、社会、学校也要承担共同责任。当然，考虑我国特殊困境家庭教育的特点，家庭教育立法重点应该在于促进而不是惩罚。因此，地方立法虽然应该规定父母或者其他监护人在不履行家庭教育时的法律责任，但对于特殊困境家庭不履行家庭教育职责是否追责，或父母教育是否一定优位于隔代监护或者近亲监护的教育，国家如何帮扶特殊困境家庭的家庭教育等问题，还需要深入研究。

三、维护特殊困境未成年人家庭教育权益的地方立法构想

由此可见，特殊困境未成年人家庭教育问题是地方立法需要解决的关键问题。地方立法应该将特殊困境未成年人纳入家庭教育资助范围，从家庭尽责、政府推进、学校指导和社会参与等方面落实家庭教育优先资助政策体系和教育帮扶体系，为制定全国性的家庭教育法律法规积累立法经验。笔者认为，家庭教育地方立法应该规定如下几种制度：

1. 明确规定家庭主体责任原则的制度

家庭主体责任原则意味着家长是家庭教育的实施主体，具有监护教育未成年人的权利能力和责任能力。与直接责任原则不同，家庭主体责任原则并不排斥政府的共同责任。在家长无监护教育未成年人的权利能力和责任能力时，国家应该保障特殊困境家庭的未成年人也能享有家庭关爱受教育权。

现在，各国宪法和一些世界人权公约规定了保障未成年人受教育权、儿童利益最大化原则等条款，家庭教育作为“私法”的观念更是受到冲击。因此，家庭教育法作为现代教育法律体系的重要组成部分，应当充分发挥其应有的规范父母行为的作用。依据《教育法》《未成年人保护法》等国家层面的法律法规，全国妇联、教育部等九部门发布的《全国家庭教育指导大纲(修订)》，对家庭教育指导原则进行了完善，明确提出了“家长主体原则”“尊重和保护儿童权利是家庭教育的基础”等内容，这为家庭教育立法提供了参照依据。2019年6月23日，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》更是提出了加快家庭教育立法建议，强化了监护人的家庭教育主体责任。因此，地方立法可以明确规定家长担当家庭教育的主体责任原则。

在安徽省司法厅公布的《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》中，规定了家长承担家庭教育的主体责任。未成年人的父母双方或一方有监护教育能力的，就应该依法承担主体责任和直接责任。但是对于特殊困境家庭而言，由于父母双亡或事实无抚养能力，家庭教育主体责任的实现就需要由其他共同生活的家庭成员作为监护人来替补，而且其他家庭成员是通过父母委托或依据法律规定承担替补责任。与重庆、江苏等规定的“父母或者其他监护人是实施家庭教育的主体和直接责任人”相比较，《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》只规定了家长主体责任原则而没有规定直接责任原则，并将事实无人抚养儿童纳入特殊困境家庭未成年人家庭教育资助的范围，这就将父母的直接家庭教育主体责任与其他监护人的间接家庭教育主体责任区分开来，可以体现政府、学校和社会组织为特殊困境家庭帮扶、共同承担孤儿或事实无人抚养儿童等特殊家庭教育责任的价值导向。对于孤儿或者事实无人抚养儿童等特殊困境家庭，政府也可以直接予以协助而不是将家庭教育指导责任直接赋予祖父母、外祖父母或者兄、姐等近亲属。

2.规定政府必须建构为特殊困境未成年人提供家庭教育关爱机制的制度

规定了家庭主体责任原则，并没有排斥政府的共同责任，而是更需要明晰政府帮扶家庭教育尽责不能或不足的特困家庭范围。目前，从一些部委规章等规定来看，特殊困境家庭的范围是比较广泛的，包括了孤儿或事实无人抚养儿童，留守儿童、流动儿童、流浪儿童等经济贫困家庭。如，民政部、教育部、全国妇联等十部门制定的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》规定，儿童社会福利机构应当履行监护人职责，做好本机构收养儿童的家庭教育工作，并对寄养、助养孤儿的家庭提供家庭教育指导服务。未成年人救助保护机构应当对流浪乞讨或者离家出走的未成年人进行临时照料，为其提供心理疏导、情感抚慰等服务。以上这些部委规章虽然还不是全国人大和常委会制定的法律，但可以在地方立法中为特殊困境家庭的范围界定提供重要的参考。

依据宪法和法律，对于没有监护教育权利能力或行为能力的特困家庭，政府应该履行直接监护教育责任。对于限制性权利能力或行为能力的特困家庭，则由地方根据实际情况分阶段实施帮扶。从民政部等部委规章的规定来看，特困家庭未成年人是以有无父母或父母有无监护教育能力为标准来认定的，孤儿或事实无人抚养儿童属于特困家庭教育资助对象，留守、流动儿童的家庭需要根据具体经济情况来认定。对于家风好、经济条件比较宽裕的隔代监护或者近亲监护的留守儿童教育，可以不纳入特殊困境家庭资助的范围，但也应该从精神关爱上做好这些留守儿童的家庭教育指导工作。现在很多家长不是不想教育好孩子，而是经济能力不够或缺乏科学教育方法。不同家庭的经济状况和教育能力就构成了家庭教育立法需要考虑的一个变量。如何重点针对我国经济发展和社会转型过程中出现的留守儿童、流动儿童、流浪儿童家庭教育问题，以及残疾儿童、经济困难儿童家庭教育问题做出有针对性的回应，需要通过地方立法将国家关于家庭教育的一些规划、规章落实为政府责任，推进家庭教育的科学实施[12]。

从各省出台的家庭教育地方立法来看，其都规定了县级以上人民政府应当将家庭教育事业发展列入国民经济和社会发展规划，以及将为特殊困境家庭提供家庭教育指导的经费纳入本级财政预算和公共服务体系的制度，这说明政府承担特殊困境未成年人家庭教育的共同责任是一种发展趋势。虽然在特殊困境家庭的认定方面，各地立法有不同的标准和范围，但从民政部等十二个单位出台的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》来看，需要将事实无人抚养儿童纳入政府家庭教育公共服务体系之中。为了解决特殊困境家庭的教育资助问题，地方各级人民政府都应该建立孤儿、事实无人抚养儿童，留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人关爱救助机制。当然，在特殊困境家庭的未成年人教育推进工作中，不同行政部门行使的职责和提供的服务是不同的。如，教育行政部门主要是督促学校建立家长学校和家长委员会等组织；妇联主要是协调社会组织的参与，为特殊困境家庭提供针对性的家庭教育指导服务；民政部门则主要承担孤残、遗弃、流浪儿童的暂时监护教育职责，并通过寄养的方式让这些困境儿童体验家庭温暖；而对留守、流动儿童一般由当地基层政府解决。

3.规定学校为特殊困境未成年人家庭教育提供义务指导服务制度

根据《义务教育法》的规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。在义务教育阶段，家长应该接受学校家庭教育的指导，掌握科学的家庭教育方法，这是义务教育质量提升的重要保障，应该构成各地家庭教育立法的重要组成部分。因此，地方立法可以规定教育行政部门督导义务教育阶段的中小学建立家长学校的制度。对于特殊困境家庭的未成年人的家庭教育，地方立法还应规定学校的家庭教育义务指导服务制度，强化对特殊困境未成年人家庭教育的帮扶机制。

对于留守、流动、残疾、事实无人抚养儿童等特殊困境家庭，地方立法可以规定学校应为其提供送教上门家庭指导服务制度，对有特殊需求的特困家庭进行针对性的家庭教育指导服务。有条件的地方可以通过地方立法对特殊困境家庭的家长，给予包括学前教育、高中职中阶段教育在内的持续家庭教育指导服务。即便对在义务教育阶段有罪错的特殊困境未成年人，学校也要公平对待，积极协助司法部门开展义务性的家庭教育指导，让有罪错的特殊困境未成年人感受到家庭温暖，回归学校和社会的正常生活中来。

地方立法还要鼓励建立学校和家庭之间的家校共育的沟通网络平台，以及建立家长学校微信公众号等交流机制，让家庭教育由封闭的方式走向开放的方式，从而便利学校家庭教育指导老师与留守、流动等特殊困境家庭的家长保持经常联系。对于家长不能履行直接监护教育责任，又怠于参加家长学校学习或参与家庭教育网络交流而恶意弃养的，可申请法院或民政等有关机构进行失信惩戒。在民政部等部门颁布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中已有对恶意弃养小孩的家长进行失信惩戒的规定，地方立法可以将其转化为家庭教育地方性法规的法律责任形式。

4.明确规定特困家庭教育指导服务的社会参与志愿制度

社会参与家庭教育原则应贯穿于未成年人教育的全过程。针对特困家庭教育指导服务缺失的现状，妇女联合会可以会同教育部门在师范类大学开设特困家庭教育服务指导课程；鼓励有条件的单位、社区开设家长学校，开展规范化的家庭教育指导服务活动。各级妇联组织可以组织或者委托从事家庭教育服务的机构对特困家庭开展家庭教育志愿指导服务活动，针对特困家庭提供专业化的家庭教育指导。

随着教育市场化的不断发展和家长的家庭教育指导需求增加，各种私人家庭教育机构兴起。由于目前我国家庭教育机构市场准入规则不明确，政府对家庭教育市场监管方面的制度不健全，妇女联合会在组织、招募、使用家庭教育志愿者的过程中，也会面临诸多法律风险。例如，一些志愿者因过失泄露未成年人及其家庭成员的隐私等。这就需要通过地方立法来规范家庭教育指导培训市场运行的秩序，明确规定家庭教育指导机构的持证上岗制度和志愿服务制度。对于学校的在职教师，地方立法应规定不得从事家庭教育指导营利服务。而对于社会中以家庭教育为名进行家教的培训机构和老师，妇联可以就有关情况向教育行政部门反映。教育部印发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》中，查处的校外培训机构不仅包括学生补习的校外培训机构，也应包括中小学在编教师参与的家庭教育指导培训机构，这样才能规范家庭教育指导机构的运行，针对特困家庭教育指导服务的社会参与志愿制度才能建立起来。

5.明确规定不同家庭教育实施主体在特困家庭未成年人教育中的法律责任

地方家庭教育立法虽然主要是倡导性的法规条款，但为了保障法规的实施，也需要明确规定一些法律责任条款。地方家庭教育立法应对应不同的家庭教育主体的违法行为，规定不同法律责任。从各地家庭教育地方立法来看，针对留守儿童的父母或其他监护人家庭教育失职违法的行为，一般都规定了相应的法律责任。如，《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》在此基础上，明晰了外出打工的农村父母的监管职责，增加了对监护人责令接受家庭教育指导、进行失信惩戒、撤销监护权等责任类型。可是，对于特殊困境未成年人的家庭教育法律责任，仅仅直接追究父母或其他监护人的法律责任是不能解决问题的，还需要明晰政府、学校和社会的责任。

对孤儿和事实无人抚养儿童等特困家庭教育指导服务，政府、学校和社会都应该帮助承担相应的教育责任，但政府责任是必须的。政府责任包括积极意义上的职责或消极意义上的法律责任。如，《安徽省家庭教育促进条例(征求意见稿)》规定，县级以上地方人民政府应该将家庭教育指导服务列入政府购买服务目录，通过政府采购的方式，选择相关社会组织提供家庭教育指导服务，优先向孤残、遗弃、留守、流动、贫困、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭提供家庭教育的救助和指导服务，这是积极意义上的职责。对于在提供家庭教育救助和指导服务中有贪腐等渎职行为的工作人员，依法追究法律责任，这是消极意义上的法律责任。积极意义上的责任政府意味着政府职责是为人民服务；消极意义上的责任政府意味着政府工作人员违法就会被追究法律责任。地方家庭教育立法中涉及的政府法律责任，是一种违法的不利后果。地方立法可以规定政府工作人员在特困家庭教育指导服务中渎职违法的法律责任制度。因为，根据《立法法》《行政处罚法》等规定，地方立法可以结合本地情况，根据法律、行政法规，对行政处罚的规定予以具体化，但涉及犯罪和刑罚的必须依据《刑法》并由专门司法机关定罪量刑。例如，虽然国家现有的法律和司法解释并没有将家庭教育财政资金作为专门的特定款物，但由于政府对特殊困境家庭教育的指导服务资金归属于扶贫财政的范围，因此地方立法可以规定对政府工作人员在特困家庭教育指导服务中挪用家庭教育指导资金的渎职行为加重进行行政处罚的条款。当然，情节严重需要依据刑法追究刑事责任的，则不在地方立法的权限范围之内。

注 释：

① 2016年5月27日，重庆市第四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《重庆市家庭教育促进条例》第十三条规定：“父母应当与未成年子女共同生活，依法履行监护职责。父母未与未成年子女共同生活的，应当履行以下义务：(一)委托有监护能力的其他成年人或者机构教育未成年子女；(二)……”

② 2017年8月3日，贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第十二条规定：“父母应当与未成年人共同生活。父母因外出务工或者其他原因不能与未成年人共同生活的，应当委托有监护能力的其他成年人或者组织机构教育未成年人；通过多种方式与未成年人团聚和交流沟通，了解未成年人的学习、生活和身心状况。”

③ 2018年9月30日，江西省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《江西省家庭教育促进条例》第十五条规定：“父母应当依法履行监护责任；未与未成年人共同生活的，还应当履行以下义务：(一)委托有能力的其他监护人监护和教育未成年人；(二)……”

④ 2018年5月31日，山西省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《山西省家庭教育促进条例》第十一条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能与未成年子女共同生活的，还应当履行下列义务：(一)委托有能力的其他成年人教育未成年子女，并与被委托人保持联系，了解未成年子女的学习、生活情况；(二)……”

⑤ 2019年3月29日，江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《江苏省家庭教育促进条例》第十三条规定：“父母应当与未成年子女共同生活，实施家庭教育。父母确因外出务工或者其他原因无法与未成年子女共同生活，不能履行监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护，委托时应当听取未成年人的意见并做好心理疏导。代为监护的人应当按照委托要求抚养教育未成年人。委托他人代为监护的，父母还应当履行下列义务……”

⑥ 《重庆市家庭教育促进条例》第三十四条规定：“市、区县(自治县)人民政府应当为未成年人及其家庭提供家庭教育指导，并优先向孤残、留守、流动、遗弃、流浪、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭和贫困地区、少数民族地区家庭，提供家庭教育救助和指导服务。”

⑦ 《贵州省未成年人家庭教育促进条例》第三十三条规定：“各级人民政府应当建立特殊困境未成年人关爱救助机制，建立家庭教育指导服务综合信息平台，掌握特殊困境未成年人家庭教育情况，开展常态化、专业化家庭教育支持服务。”

⑧ 《山西省家庭教育促进条例》第十六条规定：“留守、流动、贫困、重病、重度残疾等特殊困境儿童的父母或者其他监护人履行家庭教育义务确有困难的，县级以上人民政府教育行政、民政等部门以及妇联应当提供家庭教育指导服务。”

⑨ 《江西家庭教育促进条例》第二十七条规定：“各级人民政府应当优先向孤残、遗弃、流浪、单亲或者父母服刑、强制戒毒等未成年人家庭，提供家庭教育的救助和指导服务。各级人民政府及相关部门应当重点向父母未与未成年子女共同生活的家庭提供家庭教育的帮助和指导，为未与父母共同生活的未成年人开展心理辅导和关爱保护等活动。”

⑩ 《江苏省家庭教育促进条例》第二十条规定：“地方各级人民政府应当根据闲散未成年人、流浪乞讨或者离家出走的未成年人、有不良行为的未成年人、服刑或者强制隔离戒毒人员的未成年子女等群体的特点和需要，在家庭教育方面有针对性地提供必要帮助。地方各级人民政府应当建立留守、流动、贫困、重病、重残等特殊困境未成年人关爱救助机制，根据特殊困境未成年人的家庭教育实施情况，组织开展关爱教育、心理辅导等活动，以及常态化、专业化的家庭教育指导和帮助。”