职业院校混合所有制改革探究——基于产权与治理的视角

袁岳驷， 周新军

(湖南科技学院 经济与管理学院， 湖南 永州 425100)

加快发展现代职业教育，是党中央、国务院做出的重大战略部署，对于深入实施创新驱动发展战略，创造更大人才红利，加快转方式、调结构、促升级具有十分重要的意义。新时代职业教育既有着良好的发展机遇，同时也面临着巨大的挑战。就挑战而言，职业院校不仅要培养高素质的应用型技术人才，而且要培养一支数量庞大的技术大军。2019年5月，国务院常务会议明确提出，高职院校将扩招100万。历史的重任责无旁贷地落在了职业院校的肩上，同时也倒逼着职业院校加快发展改革的步伐。混合所有制作为职业院校改革和发展的一条重要路径，已在一些地方进行了积极的尝试，并取得了一定成效。与此同时，改革中也暴露出了不少问题，制约了职业院校的进一步发展。因而，如何理顺职业院校的混合所有制改革，将是未来职业院校深化改革、加快发展的一个重要课题，值得理论界认真思考和深入研究。

一、文献综述

理论界对职业院校混合所有制改革的研究给予了一定程度的关注。通过中国知网的检索发现，截至2019年8月，近十年来学者们共发表了52篇研究论文，他们从不同的视角对职业院校所有制改革进行了不同程度的研究。综合起来看，主要集中在以下几个方面：

一是混合所有制职业院校的办学模式。职业院校的混合所有制改革，首先是要确定目标在哪里，也就是说要办成一个什么样的院校，即办学模式问题。可以说，办学模式也就是改革的目标模式。对此，学术界的认识还不够统一。比较有代表性的一种观点认为，混合所有制院校在办学模式上可以采取多样化尝试和试点。比如，可以采用股份制新建模式和股份制改造模式，前者如苏州工业园区职业技术学院，后者如中山火炬职业技术学院；还可以探索职业院校混合所有制二级学院模式、职业院校委托管理模式、PPP模式和员工持股计划(ESOP)模式等[1]。

二是关于混合所有制改革所面临的问题。胡亚学等人认为，由于我国现行法律法规中对混合所有制院校的法律地位、办学登记、产权确认等没有明确的规定，地方职业院校的混合所有制改革存在6个方面的主要问题：找混改“对象”难、统一思想难、利益调和难、办学登记难、产权流通难和治理改革难[2]。王俊杰则认为，目前面临着力解决产权归属、权益分配、治理结构三大问题，需要进一步明确法人身份，构建“党委领导、董事会决策、校长负责、专家治学”的治理结构[3]。对面临的问题，学者们归纳的要点大致相同，区别在于强调的部分不同。有的学者强调微观运作层面的困难，有的学者则强调宏观设计层面的问题等。

三是混合所有制改革的对策。孟源北等人认为，首先，要从教育分类着手，做好发展混合所有制职业院校的顶层设计，包括明确混合所有制学校的概念与性质，合理确定混合所有制改革的范围，以及明确混合所有制学校的基本制度和基本原则等；其次，修订相关法律，为发展混合所有制职业院校提供保障；最后，完善学校产权制度，建立教育产权交易市场[4]。

四是完善法人治理结构。时海涛认为，重点是明确投资者、决策者、管理者和监督者的权利和义务。万卫则认为，优化学校治理结构，就是要对混合所有制职业院校治理主体之间的关系做出适当的制度安排[5]。高文杰对混合所有制院校的治理结构与治理机制进行了比较详细的研究，提出了总体架构和内部机构，以及包括激励约束机制等在内的多种治理机制[6]。俞林等人提出以深层资本关系为纽带，从办学理念、专业与课程建设、师资建设、校企合作及资源共享等方面构建职业教育混合所有制“发展共同体”，保证职业院校混合所有制办学的质量和效率[7]。

综合上述文献可以看出，目前学术界对职业院校混合所有制改革的探讨和研究已形成一定的基础，所提出的问题和解决的思路具有广泛性和多样性的特点，为进一步深化研究提供了参考和借鉴。与此同时，现有的研究还存在一些不足，需要在今后的研究中继续深化。其主要问题是缺乏深度和集中度，许多研究比较宽泛，集中研究某个问题的文献比较少。笔者认为，制约职业院校混合所有制改革的主要问题可以归结为“一个问题、两个方面”。“一个问题”就是制度层面的问题，“两个方面”即产权安排和治理结构。产权制度改革是基础，但更主要的是治理结构的规范。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中明确指出，“需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构”，也是将产权问题与公司治理结构紧密地连在一起。因此，研究职业院校的混合所有制改革，应聚焦于产权安排和治理结构。现有的研究虽然有的也涉及这两个问题，也不乏专题阐述的，但从深度来看，尚需要进一步挖掘。比如，产权安排与治理结构的关系、治理结构中外部治理与内部治理的关系、内部治理结构中“新三会”与“旧三会”的关系，以及治理机制如何发挥作用等问题论述还不够深入，等等。本文围绕这些关键问题，具体研究职业院校混合所有制改革的路径及实现改革目标的支撑措施。

二、混合所有制职业院校的产权安排

尽管目前对混合所有制职业院校的认识还不够统一，但产权问题始终是大家关注的核心问题。从经济学的角度看，产权(实际上是所有权)决定了分配权，产权的结构安排决定了分配模式，同时还决定了话语权，进而决定了产权主体在公司中所能够拥有的权益。因此，产权安排是投资人最为关注的核心问题。

混合所有制改革最早源于国有企业改革设计，是20世纪90年代提出的改革方案，其初衷是寻找公有制同市场经济相结合的形式和途径，并通过引入民间资本促进生产力发展。党的十八大以后，混合所有制改革进程逐步加快，已成为新一轮国资国企改革的重头戏。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“积极发展混合所有制经济”的决定。为此，2014年《政府工作报告》进一步提出了“加快发展混合所有制经济”。将这两份重要文献结合起来理解，在产权安排上，有两点需要明确：一是混合所有制以公有产权为主，非公有产权为辅，既不是纯国有制，更不是非公有制；二是混合所有制产权变动的终极结构是公有资本的控股或支配下的股份制结构。这是将混合所有制改革思想从国有企业引入到其他领域改革的逻辑起点。也就是说，虽然其他领域的改革可以赋予创新的含义，但基本原则必须遵循国家关于混合所有制改革的中心思想。

显然，职业院校混合所有制改革的初衷，也是想通过产权的多元化，一方面通过市场化融资途径办学，解决学校发展面临的资金短缺问题；另一个方面借助外部新元素的引入，加快学校内部体制机制的改革，建立起现代大学治理秩序。根据目前国家已经出台的相关政策，混合所有制职业院校的产权安排需要解决以下几个方面的问题：

1. 产权的主体结构

产权主体结构，也就是产权的投资者构成结构。混合所有制职业院校的产权主体包括国有单位的出资者、集体组织的出资者、民营企业、外资机构及个人出资者等。产权结构由过去的一元化转变为多元化。按照各主体出资份额的不同，形成不同类型的产权主体结构。从目前的状况来看，主要是以公有产权为主的产权结构。2014 年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)在提及“引导支持社会力量兴办职业教育”时，将民办职业教育与股份制、混合所有制院校分列，意味着混合所有制院校区别于以独资、合资、合作等多种形式举办的民营职业院校，也不等同于股份制院校。当然，今后也不排除混合所有制院校中形成部分以私有产权为主的产权结构。比如，如果公有制单位参与民营职业院校的发展，在这种情况下，一般是以私有产权为主，至少是在初期，国有资本还不大可能大规模进入。多种产权如何能够更好地融合在一起，一方面需要明晰产权，即产权边界是清晰的；另一方面，能实现利益共享。如果任何一方的利益得不到保障，就可能使其退出产权结构。作为产权的控制方，既有责任做到保证产权的稳定性，同时也有义务让各产权主体利益实现最大化。

2. 产权的股份结构

目前已经进行的职业院校混合所有制改革的最大问题，就是产权边界不清。这一问题产生的根本原因是产权没有实现股份化。虽然《决定》中将“股份制”与“混合所有制”两个概念并列，但并没有排除其内在的联系。股份制并不等于混合所有制，但混合所有制必然要求以股份制的形式来表现，才能明晰产权结构。从混合所有制的产权形式来看，不仅包括资本，同时也包括知识、技术、管理等要素。资本形式的产权容易评估，比较难评估的是知识、技术、管理等要素。对这些要素评估有两条路径可选择：一是比较容易达成共识的，通过双方谈判解决；二是比较难以达成共识的，或者说各方分歧比较大的，需要聘请第三方专业评估机构，对这些非资本的要素进行资产评估，以评估价作为产权界定的基础。当各种要素统一转化成资本值后，就可以将产权进行量化，从而确定各产权主体所拥有的资本投入量。在此基础上，对职业院校的整体资产进行股份化，明确各产权主体所拥有的资产价值，实现同股同权、同股同益，形成牢固的利益共同体。因此，产权的股份结构优化是切实保护混合所有制职业院校各类出资人的产权权益的基础和前提。

3. 产权契约

产权明晰之后，就需要各产权方签订产权协议。目前，虽然国家从法律上还没有制定混合所有制院校产权保护的相关条文，更没有专门性的法律规定，但是产权和契约一直都是受法律保护的。如果各投资方签订了产权协议，实际上也就等于从形式上得到了法律的承认和保护。因此，混合所有制职业院校改革中的一个核心问题并不是产权保护，而是产权契约的签订。如果没有契约关系，产权关系就失去了法律基础，只能理解为是一种私下的约定，具有随机性、可变性和高风险的特点。这样的产权结构始终是松散的，还会因内部的“内讧”而难以形成一个有效的整体。市场经济国家既重视法律，也十分重视经济活动中各行为主体之间的契约关系。在发达的市场经济国家中，契约是受到法律严格保护的。从国外的经验来看，如果法律没有专门规定的事项，就会通过契约来实现。因为任何完善的法律，也不可能做到全覆盖。相反，只要相关方同意，契约就能随时随地均可以签订。尤其是在国家政策允许条件下形成的契约关系，更能得到国家法律的保护。这样，通过产权契约，就形成了混合所有制职业院校投资主体之间法律意义上的责权利关系。

三、混合所有制职业院校的治理结构

如果说将混合所有制改革的思路引入职业院校，是职业院校所有制改革的一种创新，那么将公司治理引入职业院校，则可看成是职业院校体制机制改革的一种创新。职业院校的产权安排事实上已形成了一种委托代理关系。由于众多出资人不可能亲自去经营职业院校，于是就需要委托给一个专业的经营团队，由此便产生了职业院校所有权和经营权的两权分离。而要使经营者遵循所有人的利益而不背离其初衷，就需要在职业院校建立一种公司治理结构。“公司治理”这一概念最早出现在1937年伯利(Berle)和米恩斯(Means)合著的《现代公司与私有财产》一书中，但从思想渊源来看，最早可以追溯到两百多年前亚当·斯密(Adam Smith)在《国富论》中的有关论述。公司治理所要解决的核心问题就是代理问题。虽然它是从私有产权发展而来，但随着社会的进步，尤其是进入到现代社会后，人们发现，不仅私有产权规模化后会产生委托代理关系，公有产权同样也会产生委托代理关系。而为了解决好这一关系，在公有产权基础上建立公司治理结构则被认为是最好的一种有效的制度安排。

公司治理这一理念被引入高校经营管理在国外早有实践。国外大学的治理结构模式主要分为三种类型：以美国为代表的学术权力与行政权力相互独立的模式、以法国为代表的行政权力为主导的模式，以及以英德为代表的学术权力为主导的模式。从这三种类型来看，学术权力与行政权力基本上处于对等状态。中国大学还没有建立起规范的治理结构。公办高校目前还是以党委领导下的校长负责制为主，民办高校虽然部分建立了治理结构，但还不完善，有些只是停留在形式上。从未来发展角度看，建立治理结构的要求仍然主要是针对民办高校，以及正在改革中的混合所有制职业院校。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，完善中国特色现代大学制度，其中包括完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，其他高校要探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。从这里可以看出，中国的高校与国外的高校还是存在着较大的区别，并不能完全照搬国外的模式，但国外有些经验是值得借鉴的，比如教授治学，充分发挥他们在教学、学术研究和学校管理中的作用，等等。

我国的混合所有制院校治理结构可以分为相互平行的两个大类，即外部治理结构和内部治理结构。两者的关系是相互制约和相互促进的，并在一定的条件下产生良性互动关系。目前混合所有制职业院校在公司治理领域存在的一个误区，就是忽视了外部治理结构的改善，从而影响到内部治理结构的完善。

1. 外部治理结构

混合所有制职业院校外部治理结构是指由来自院校之外的组织联合组成的治理结构。这种结构尽管是松散的，但由于所指目标的相同性和归一性，往往容易形成一种合力，从而对职业院校的内部治理结构产生较大的影响。职业院校的外部治理结构主要由政府部门(教育主管单位、组织部门、纪检监察部门、税务部门、审计部门等)、社会评估机构、媒体、用人单位及学生家长等相关利益者组成。

为适应混合所有制职业院校发展的需要，外部治理结构需要进行改造和提升。首先，政府部门需要转变职能，加快“放管服”领域的改革，提升工作质量和效率；其次，社会评估机构则需要保持第三方的独立性，以保证评估结果的客观公正性；再次，媒体要发挥传统媒体和新媒体对职业院校的舆论监督作用，及时曝光其发展中出现的问题和偏差；最后，用人单位的人才标准要能对职业院校学生的培养方向提供一种参考标准。而学生家长的认可度则是对职业院校办学质量的倾向性表达，对职业院校生源的选择上形成一定的压力。可以说，由用人单位和学生家长构成的利益相关者在某种程度上构成了职业院校的市场发展空间。

2. 内部治理结构

与现代企业类似，混合所有制职业院校内部治理结构也包括“新三会”和“旧三会”。这是两个相对的概念，前者针对的是现代企业组织的顶层设计，后者针对的是传统企业组织的顶层设计。由于前者出现的时间比较晚，被称为“新三会”；后者比较早，称为“旧三会”。由于中国传统企业在转变为现代企业时，保留了“旧三会”，因而形成了“新旧三会”共存的现象。这是由中国特色社会主义所固有的特点决定的。“新三会”是指股东大会、董事会和监事会。具体就混合所有制职业院校而言，其成员主要来自投资单位，包括学校、行业、企业、社区、基金组织及个人等。股东大会选举产生董事会，董事会中内部董事人数按照出资人所拥有的股份比例决定；外部董事一般由教育和管理领域的著名专家组成，其人数及提名一般由出资人或者内部董事商量决定。董事会下面还可以设立各种专业委员会，比如教工薪酬委员会、职称评定委员会、学术委员会等。“旧三会”包括党委、职代会和工会，主要是混改前的职业院校的党工系统转移过来的部门。完善内部治理结构的终极目标是要在“新三会”实现一种权力的制衡，同时要在“新旧三会”之间实现良性互动。“新旧三会”成员在一定的范围可以交叉任职，比如党委书记可以兼任董事长，工会主席可以进入监事会，董事会中也可以有一名职工代表等。

明确混合所有制职业院校的治理结构是发挥其治理机制的关键所在。如果治理结构不健全，则很难实现应有的治理绩效。

四、混合所有制院校的治理机制

治理结构是否完善或者说治理结构是否“实至名归”，最主要的是考察它是否产生了治理机制。这里有一个关键性的理论问题需要界定清楚，否则就会走入“误区”。目前理论界和实际工作中对治理和管理的概念认识不清，界限模糊。实际上，两者既相互联系，又相互区别，但主要是区别。就功能而言，治理是要解决公司顶层结构之间的关系问题，而管理则是要解决治理层之下的管理问题[8]。也就是说，顶层结构中各组成部分之间存在的问题需要治理来解决，部门之间或内部的关系需要管理来理顺。混淆两者的关系产生的结果就是公司建立了治理结构，但仍然采用管理的手段，治理结构就成为徒有虚名的形式，结构之下运行的仍是老一套的行政管理，“换汤不换药”，没有任何实际意义。现实生活中，人们看到的许多现象包括挂名董事长、外部董事等，无外乎均成了“空壳”和“花瓶”，原因即在于此。本文强调治理有别于管理，实际是要强调治理结构必须要有相应的治理机制来支撑，其才能真正发挥作用。

对应于治理结构，混合所有制职业院校的治理机制也包括外部治理机制和内部治理机制两大组成部分。

1. 外部治理机制

混合所有制职业院校的外部治理机制包括来自政府部门的行政治理、社会评估机构的评估机制、媒体的监督机制、用人单位的人才招聘机制及家长的认可满意度等。

(1)政府部门行政治理机制

前述治理结构中的政府部门与职业院校的关系可用行政性治理来描述，因为两者之间联系经常是通过行政隶属关系来进行的。这种机制也可以理解为国家管制机制[9]，比如，教育部门对职业院校的管控。职业院校混合所有制改革后，政府部门需要完成职能转变，由注重“办”职业教育向“治理与服务”过渡。政府主要负责职业院校的规划战略、制定政策、依法依规监管。同时，建立相应的评估和咨询机构，包括职业教育培训评价组织、职业教育质量评价和督导评估，组建国家职业教育指导咨询委员会等。

(2)社会评价机制

相对于政府的评估而言，由社会中间组织建立的评估机构，形成对职业院校发展质量的评价，代表了一定范围的社会性。目前社会上出现的职业院校排名等，虽然评价体系还不健全，但仍然对社会产生了一定的影响，比如对用人单位招聘和学生择校产生一定的引导作用。随着评价体系的完善，这种机制对混合所有制职业院校发展的影响也会逐步增大。这种“倒逼”机制使得职业院校为提升高素质技术技能人才的培养质量，需构建一种有利于产教融合、校企协同创新的职业院校实践教学体系[10]。

(3)媒体的监督机制

在公司治理机制中，媒体监督机制发挥着重要作用[11]。特别是新媒体产生后，媒体监督的及时性大大强化，覆盖面大大拓展，甚至拓展到全球领域，新闻事件往往顷刻间就能全球知晓，影响巨大。媒体对职业院校现状的报道，对规范职业院校的办学方式、强化内部管理，产生着重要影响。

(4)用人单位的人才招聘机制

职业院校区别于普通院校的一个重要特征是，职业院校是培养应用型人才，并能直接为企业所用的人才。因此，用人单位的择人标准也成为职业院校混改后人才培养方向的一个重要参考尺度。

(5)家长的满意度

职业院校创办的一个初衷是在实现教学目标的前提下，取得比较好的经济效益，以保证学校的可持续发展。职业院校虽然不同于企业，但却具有企业的一般属性。比如，职业院校也需要生产产品，并需要得到社会的认可，才能实现经济效益，进而实现可持续发展。只不过，它与企业生产产品的形式不同而已。职业院校生产的产品是“学生”，这种特殊“产品”获得收益的渠道表面上看是用人单位，但由于用人单位在招聘录用时并不需要支付职业院校的培养费用，因而实际上并不构成职业院校的收入来源。显然，这笔培养费用来自学生家长的已付学费，因此，家长对职业院校的满意度对职业院校的办学产生外在的影响。学校是凭着学生就业率的高低，从而形成对社会招生的某种影响，并由此取得相应的收入。

2. 内部治理机制

混合所有制职业院校的内部治理机制主要包括激励机制、监督机制和决策机制。相对于外部治理机制，内部治理机制是关键。

(1)激励机制

按照公司治理理论，激励机制是关于委托人与代理人如何分享经营成果的契约。公司治理的理论与实践表明，有效的激励机制可以调动代理人的主观能动性，防止偷懒和机会主义的道德风险，降低代理成本。这里的关键是如何通过制度设计调动董事会办好混合所有制职业院校的积极性。在公司治理中必须认识到董事会的统治地位，并绝对相信它能够“做正确的事”[12]。同时，董事会如何给予校长充分的激励，也是做好内部治理机制的关键环节。一方面，在相关规则(经过股东大会讨论通过的相关规则)下董事会对校长进行充分授权，并给予其充分的信任；另一方面，董事会对校长实行充分的激励，比如实行年薪制等。董事会对校长实行充分的激励机制是加快职业教育供给侧改革，激发活力、优化结构、完善体系、提高质量的重要前提[13]。

(2)监督机制

监督机制与激励机制是相对的一个概念，充分的激励必然要求有到位的监督机制。这是从内部保证职业院校出资人利益的一种重要手段，也是决定混合所有制改革能否成功的关键环节。因为只有出资人的利益得到了保障，才能为进一步融资创造条件，吸引更多的投资人参与办学。混合所有制职业院校的监督机制包括来自纵向和横向两个方面的监督。一方面是股东(股东大会)、董事会对校长实行的纵向监督；另一方面是监事会、独立董事对董事会、校长实施的横向监督。同时，党委、职代会和工会对校长还有监督权利。董事会对校长的监督主要通过制定院校的长期发展计划，审议院校发展计划和投资方案，制定和完善学校的治理准则等，行使对校长的聘用与解雇权力。党委的职责区别于董事会。党委首先要对董事会确定的办学方向行使监督，比如课程设计、教材使用等，以保证其沿着社会主义大学办学的政治方向发展。这里的关键是处理好在校长选聘与撤换问题上的市场与行政的关系。党委只负责审查校长的办学方向、学校意识形态、对党忠诚度及职业操守方面的问题。纪检委负责审查校长是否存在廉洁问题。近年来高校腐败现象频发，高校校长也成了一个高危职业，那么纪委在职业院校公司治理的重要性也在逐步提高。除此之外，校长的办学能力、勤勉态度和业绩水平等应交由市场来认定，这主要是通过股东的“用手投票”和“用脚投票”两种方式来实现对校长的监督。“用手投票”方式可以通过集中行使股东的投票权来更换校长，并替换不称职的董事会成员。“用脚投票”方式则是当混合所有制职业院校经营不善时，股东可以通过内部股票的转让及时抛售股票，以维护自己的利益。

(3)决策机制

决策机制体现混合所有制职业院校在制定重大决策时的决策形成机制和兑现程序。这些重大决策包括职业院校的办学方向、融资方式、股权认定办法、投资人分配制度、学校扩招计划、科研奖励政策及职称评定办法等重大事项。原则上，设计混合所有制职业院校市场经营与行政管理方面的决策应由董事会决策，涉及科研、学术等领域的决策应由教授组成的各专业委员会来决策，最后经董事会讨论通过。在此过程中，应充分利用院校所拥有的信息平台，包括院刊、院网、APP等对有关决策信息进行披露，征求各方意见，形成共识。

五、结束语

理顺混合所有制职业院校产权关系，建立规范的公司治理结构，并发挥公司治理机制的作用，是加快职业院校混合所有制改革的重中之重，目前还有很多工作要做。虽然近年来国家层面出台的有关指导性文件中多次提及职业院校混合所有制改革中的产权和治理问题，并给予了指导，但这些指导均是原则性的和框架性的，我们还需要进一步具体化。比如，关于治理结构中“新三会”与“旧三会”的关系，以及各组成部分的具体职责是什么，边界如何界定，如何保持各组成部分之间的协同又避免互相掣肘的问题；混合所有制职业院校校长选聘，如何坚持市场选择与党管干部原则的统一，等等。这些问题本文均做了比较深入的分析，但显然只是学术性的探讨而已。深化职业院校体制机制改革，更重要的是需要由国家层面出台一个《混合所有制职业院校董事会章程》及《混合所有制职业院校治理准则》，对上述问题进行明确，这样才能加快职业院校混合所有制改革的进程。同时，这两个文件的出台也为各混合所有制职业院校制定本校的章程和治理模式提供准确指导和建设性的参考。