论教育法体系化是法典化的前提基础

任海涛

(华东师范大学 法学院，上海 200241)

一、法典化是教育法体系发展的最高目标

教育法的法典化对推动教育法律规范的科学化及依法治教事业的开展至关重要，而教育法的体系化则是教育法法典化的前提，从体系化到法典化是教育法体系发达完善的必然过程。

1.教育法法典化的理论与实践动因

我国教育法法典化具备现实的理论与实践动因，这决定了未来教育法的法典化是学界与实务界共同努力的一致方向。

一方面，从理论的层面上来看，法典化始终是成文法系国家部门法发展的终极目标。当下，《中华人民共和国民法典》已经出台，知识产权法典化、诉讼法法典化、行政程序法法典化、环境法法典化等也都处于理论研究的进程中。因此，为了规范教育事业的发展，教育法的法典化也势在必行。

法典化的优势在于：首先，法典化有利于避免重复立法，节约立法资源。在尚未实现法典化的领域，立法机关往往通过制定不同的单行法来进行管理规制，这难免会造成重复立法，降低了立法质量。其次，不同的单行法之间也有可能出现矛盾与冲突，立法的冲突绝非法治的应然面貌，这亦需要法律规范的法典化予以克服。再次，在尚未实现法典化的领域，任何立法修改都可能涉及若干部单行法的修订，但在法典化领域则仅需进行单处修改即可；教育法法典化将有利于切实解决当前立法资源紧张与教育立法需求之间的矛盾，完善我国的教育法律体系[1]。最后，同其他形式相比，法典化“最能体现法律规范的特点，即普遍性、稳定性和明确性，并给人们一个实实在在的和看得见摸得着的法律文本，这有利于树立法的权威和克服法律的神秘性；……法典为政治权力的使用者确立了一套明确的规则，因而就增强了权力使用的效率与权威性，减小了其使用的风险”[2]。

另一方面，从实践的层面上而言，法典化也是我国教育立法的重要目标。其一，教育部政策法规司专门负责教育立法的领导同志曾经多次在学术会议上谈到“教育法法典化”的实践需求，即当下我国教育立法体系已经初具规模且正在不断完善，但是各个单行法之间仍存在立法重复、立法矛盾等问题，如果我们能够实现“教育法法典化”就可以避免这些问题，从而节约立法资源。其二，近年来，随着我国教育法律法规制定、修改进程的不断加快，立法交叉、立法重复、内容矛盾等现象日益突出。例如，有关“教师法律地位”问题在《教育法》第33—36条，《教师法》第2、3条，《义务教育法》第28—33条，《高等教育法》第45—52条，《民办教育促进法》第28—32条中皆有规定，但是这些规定大都内容重复，往往是对同一内容的反复阐释，严重浪费了立法资源。

2.教育法体系化是教育法法典化的必经阶段

如前所述，教育法法典化兼具理论必要性与实践可行性，是我国教育法治发展的必然走向。但教育法的法典化不可能一蹴而就，尤其是在我国教育立法较为分散的当下更是如此。正如学者所指出的那样，当前我国的教育法法典化的时机尚不成熟，需要采取分步推进的立法策略；其中，在最初的筹备阶段，应当首先针对教育法典的基本理论、基本框架、基本制度进行有针对性的研究[1]。而教育法体系化便是教育法法典化必不可少的重要理论前提。只有先对教育法体系化展开充分的正当性与合理性论证，通过教育法学的深化研究为教育立法提供有效的理论指引，才能切实开展下一步的法典起草编纂工作。换言之，要实现教育法的法典化，必须率先推进教育法的体系化，以体系化逐步推动法典化的实现。

“体系化的方法是法学的重要方法之一”[3]，“特别是在大陆法系国家，体系化不仅被认为是法学学科理性和科学的象征，还被认为是维护法秩序的安定和正义的关键所在”[4]。无论是法学学科理论的建构，抑或是立法的完善，都需要借助于法律的体系化。教育法体系化对于教育法学的发展及教育法法典化的实现无疑具有至关重要的推动作用。通过教育法的体系化，人们看到的不再是零散的、抽象的教育法，而是体系化、实在化的具有内在逻辑一致性的规范集合体。一方面，教育主体，尤其是学生可以较为完整、透彻地知悉自身的权利义务；另一方面，这也可以为相关矛盾的解决提供细致的规范依据，促进教育制度法治化的发展步伐。更重要的是，唯有当教育法呈现出体系化，即系统性、明确性及前后一致性等特质时，立法人员在进行梳理、汇总中可能遇到的障碍才得以锐减，教育法的法典化因此才能较为顺利地实现。

总之，体系化的最大作用在于可以提升法律规范的系统性、稳定性、一致性与持续性，即体系化是法律实践实现形式法治的重要手段。我国教育法法典化固然是教育立法建设的最高目标，但是从可行性上来讲，我们应当率先实现教育法体系化，之后再进一步实现法典化，这个发展过程是不可跳跃的。因此，本文将集中研究教育法的体系化及其实现路径问题。

二、法律体系化与教育法体系化的内涵

教育法体系化是法律体系化的下位概念，教育法体系化的规范内涵需要以明确法律体系化的概念为前提。

1.法律体系化的规范内涵

根据《现代汉语词典》的解释，所谓体系，就是指“若干事物或某些意识相互联系而构成的整体”[5]。简言之，体系就是由众多逻辑组成因素构成的整体。据此，法律体系也就是由法律必备要素所构成的整体。

在法律体系中，法律要素是最为基础性的内容，是法律体系的躯干与血液。学术界关于法律要素存在着不同的观点，如：英国分析法学派代表人物哈特提出的“法律规则”理论将法律归结为规则的集合；美国新自然法学派代表人物德沃金认为，法律要素包括“规则”“原则”“政策”；美国法律社会学派代表人物庞德将法律总结为“律令”、“技术”与“理想”；我国法理学界通说认为，法律的要素可以分为“法律原则、法律规则和法律概念”[6]。实际上，将法律概念与法律原则、法律规则予以并列的做法在逻辑上存有重大缺陷。在逻辑的层面上，划分事物所依据的标准是统一的，根据这种标准所划分出来的要素必然处于同一层次，要素之间不能具备包含与被包含的关系，各要素的外延相互排斥且各要素组合在一起将构成事物的完整形态。显然，法律概念与法律原则、法律规则并不是处于同一层面的事物。法律概念构成了法律原则与法律规则，法律原则与法律规则作为法律要素又再次构成了法律规范，法律规范则进一步构成了法律体系。所以，将法律概念与法律原则、法律规则并称为法律要素并不符合逻辑。法律概念本身并不具备规范的传统构造，难以作为单独的法律规范。

综上，法律体系的最为基础性的要素就是法律规则与法律原则。因此，法律体系化就是指，根据法律体系的特定要求，通过立法或法律解释的手段，使相关法律规则与法律原则成为具有内在逻辑一致性与价值融贯性的有机整体的过程[7]。

2.教育法体系化的规范内涵

根据上述论断，所谓教育法体系化，就是指根据一定的标准对现行法律法规中涉及教育内容的法律规则及法律原则进行分类归纳，使之成为一个结构完整、层次分明、统一协调的规范体系。

在教育法律体系中，主体与客体是两项非常重要的内容。其中，主体是法律权利、义务及责任的依托。这主要包括了教育行政部门、学校、教师及学生四类主体。客体则是教育法律规范所要调整的具体行为。教育法体系化的重点就在于明晰这类行为，并归纳或构建具体的规制路径。这些行为主要包括：首先，教育行政管理行为。这是指以教育行政部门为代表的政府部门所作出的关于教育的管理行为，或发布关于教育的各类决定、命令等抽象行政行为。其次，学校管理行为，主要包括学生的招录，校内工作人员的任免、晋升、调动，学生及其他人员的奖惩等。再次，学校治理行为。这是指学校为了维持其运行而采取的相关行为，例如校内的表决、选举、创设或撤销机构、制定校内章程的行为等。最后，学术评价行为。这是具有高度专业性与学术性的行为，也是教育法领域中最具特色的行为。它是指教师或其他专业人员对学生的知识、技能、思想及学习成果展开全方位的专业性评价，从而衡量学生在校期间的学习效果。教育法律关系主体与客体相关规定的系统化、统一化，是教育法体系化的重要内容，对于教育法学的发展也具有重要意义。

当然，当下进行教育法体系化还存在着部分实践困难。一方面，教育法体系化最大的障碍在于，当下我国关于教育的内容分散在各个不同的部门法之中，既有专门的教育类立法，也有行政类立法，其内容较为零散，这必然导致对这些内容进行详细梳理并归纳出完整的教育法体系存在着极大的困难。另一方面，目前学术界关于教育法本身是否为一门独立的学科仍然存有巨大争议。部分学者主张教育法并不是独立的学科，学术界无法就教育法的独立性达成共识，这亦为教育法体系化的工作带来实际困难。

三、我国教育法体系化的必要性与可能性

前已述及，我国教育法的体系化面临重重阻碍，完全实现绝非易事。那么，进一步要回答的便是，我们尝试努力推进这样一个颇具难度的命题，是否有意义，以及有何种意义？换言之，在中国当前的法治语境下，“教育法体系化”究竟是一个有实际价值的“真问题”，还是教育法学者盲目跟风传统部门法而矫揉造作提出的一个“伪命题”？对此，我们需进行的思考，具体而言应包含两方面内容，即我国教育法体系化是否必要，以及是否可能。

1.我国教育法体系化的必要性

(1)教育法治建设的时代需求

新中国成立70年来，在理论与实践的相互影响与推动下，我国的教育领域经历了从教育法制向教育法治的转变过程[8]。在全面推进依法治国的新背景下，教育法治越来越彰显出不可替代的时代价值，其不仅为教育体制改革提供必要的规范保障，同时也是创新教育治理体系的强力助推器。而教育法的体系化正是教育法治建设的题中应有之义。具体而言，教育法治作为一种动态的法律运行机制，在逻辑构造上应当同时涵盖教育立法、教育行政、教育司法等基本内容，而“教育法体系化”本质上就是“教育立法”的高阶发展层次。但其与狭义的“立法”概念所指向的“制定法律”有所不同。换言之，我国教育法体系化的推进工程，并非仅仅具有确立内容全面的教育法律制度之形式价值，其实质乃是试图通过立、改、废等多种形式的立法实践与融贯性的制度整合，努力塑造并展现出一种兼具系统性、协调性、正当性、实效性的教育法治理念与实践[9]，从而在立法层面上最大程度地满足教育法治建设的时代需求。

(2)教育现代化的发展需求

“教育现代化”是中国教育改革发展的一贯主题和鲜明旗帜。早在1983年，邓小平便提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”；2010年7月8日，中共中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出了“到2020年，基本实现教育现代化”的战略目标；2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》(以下简称《实施方案》)，进一步提出“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列”的发展目标。其中，《中国教育现代化2035》作为我国第一个以教育现代化为主题的中长期战略规划，其出台意义尤为重大，被认为标志着我国教育现代化新征程的全面开启[10]。显然，改革开放以来，教育现代化越来越受到党和政府的高度重视。时至今日，其俨然构成了我国教育事业发展的根本方针。而教育法体系化则是保障教育现代化有序推进的重要战略措施。

《中国教育现代化2035》明确将“坚持依法治教”作为推进教育现代化的基本理念之一，并进一步将“提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系”视为面向教育现代化的重要战略任务。《实施方案》亦强调指出，“全面推进依法治教，加快完善教育法律制度体系”是推进教育现代化所不可或缺的保障措施。其中，无论是“构建完备的教育法律法规体系”，还是“加快完善教育法律制度体系”的表述，均与教育法体系化的基础内涵相一致。换言之，教育法体系化对于实现教育现代化的重要价值，已然为“新时代推进教育现代化、建设教育强国的纲领性文件”所明确认可。总而言之，正如教育部负责人所强调的那样，“教育现代化是教育高水平的发展状态，是对传统教育的超越，是教育发展理念、发展方式、体系制度等全方位的转变”[11]，而教育法体系化作为“教育体系制度之转变”的重要环节，毫无疑问具有进一步推进实施的必要性。

(3)法律适用的统一性与稳定性需求

近年来，不少学者指出，当前的教育立法质量欠佳，难以有效适应社会的发展需求①。不过，若将此种现象简单归咎于立法者，则明显不妥。事实上，由于教育活动的多元性特征，一方面，教育法往往涉及民事、行政、刑事等多重规范，相关规范性文件的出台往往需要多个部门加以协调，不同主体之间的利益博弈往往严重阻碍立法的有效推进；另一方面，各个部门独立出台的文件可能会针对同一规制对象存在冲突、交叉、错位等情况，即同一层级的法律规范各行其是，这不仅会导致实践中法律适用的混乱无序,减损法的统一性价值，同时也会因此而进一步降低教育法的稳定性与社会遵从度[12]。基于此，显然颇有必要进一步加强不同教育法律法规之间的融贯与整合，通过体系化的做法使得具有内在逻辑一致性的法规范形成稳定的集合体，从而为教育执法者提供清晰明确的执法依据、为教育行政诉讼领域中的司法者提供统一的裁判尺度、为教育教学活动的各个参与主体提供守法的基本依凭，以此来有效保障我国教育法的稳定性与统一性价值。

2.我国教育法体系化的可能性

以上是对我国教育法体系化之必要性的论述，指向的是“应然性”的考量。除此之外，尚须立足一定的“实然性”基础加以反思，即教育法体系化究竟是一个具有切实可行性的制度方案，还是仅仅为一种理想式的空谈？本文认为，我国教育法的体系化具有现实可能性，并主要体现在以下几个方面。

(1)多层次教育立法体系初具规模

虽然当前的教育立法在“质”和“量”上均难言完善，但毋庸置疑的是，从纵向的历史跨度来看，无论是我国教育立法的技术水平还是体系规模，总体上均呈现出持续进步的良好趋势。可以说，经过70年教育立法的发展，我国已基本形成了一套以《宪法》教育相关条款为基础、以《教育法》为核心、以8部教育法律为统领，同时涵盖多部教育行政法规、部门规章，以及地方性教育法规和规章的教育法体系，从而“基本实现了我国教育事业各个领域的有法可依”[13]。而此种立法体系的初步形成，无疑为实现教育法的进一步系统化、体系化奠定了必要的制度根基。

(2)教育立法的理论研究及学术互动逐渐深入

在全面推进依法治国的背景下，法律早已不是立法者的一家之言，而是全民真正参与、共同建设而成的具有普遍约束力的规范体系。其中，教育法学理论研究的深度，与教育立法的进步程度密不可分。近年来，我国的教育法学科飞速发展，一大批高质量的学术队伍及研究成果呈现出井喷之势。与此同时，更值得欣喜的是，一方面，学术研究不再孤立化、自我化，教育法学界内部的学者之间形成了积极交流、切磋深入的良性互动；另一方面，学术研究不再保守化、停滞化，而是紧跟社会发展潮流，尤其是立法动态，学者在相关教育法律法规的立法修法期间，大力建言献策，为法规范的进一步完善提出了许多卓有成效的可行性方案。譬如，在2019 年《教师法》修改被提上国家立法机关议程之际，孙绵涛、杨颖秀、余雅风、张维平、陈鹏、程雁雷、湛中乐、谭晓玉等众多著名教育法学者齐聚一堂，对《教师法》修改的时代背景、政策依据、重点修改内容、修改意义和修改目标等问题进行细致讨论[14]。此种理论与立法的紧密结合、良性互动，无疑会对《教师法》的修改提供诸多有益参酌。就更为宏观的层面而言，教育立法的理论研究与学术互动，是教育法体系化必不可少的智识条件与基础。

(3)体系化方法在教育法研究领域中不断推进

“体系化一直以来都被视为大陆法系法学科建构的标志。”[15]对于民法、刑法、行政法等传统部门法而言，体系化方法已然成为许多学者在进行法学研究时一以贯之的思维路径。教育法虽然是一门新兴交叉学科，但近年来，体系化的研究方法在该领域中也已出现并逐步推进，具体而言主要体现在两个层面。第一，教育法学的理论体系建构。譬如，湛中乐立足于教育法领域中特殊的权利义务关系，强调应当“以受教育权与国家义务、学术自由与办学自主、人本目标与思想尊严、契约属性与双重义务为理论基础，以教育法律关系与教育行为为理论框架，以特殊优位关系、学校治理行为及专业评价行为为特色，形成相对独立的教育法学理论体系”[16]。第二，教育法领域中具体制度的体系建构。譬如，有学者尝试以《教育法》为基础，加强对我国终身教育制度的体系构建[17]；另有学者基于教育惩戒在理论与实践中面临的一系列争议问题，提出应当构建符合国情的、以《教育法》《教师法》为中心的教育惩戒法律制度体系[18]。固然，以上两种类型的体系化建构，与本文所称的立法层面上的“教育法体系化”均有所差异。但一般意义上的体系化思路在教育法领域中的频繁运用，实质上反映出此种方法明显有进一步深入推进实施、扩大适用范围的广阔空间。质言之，教育法体系化在方法论层面上亦具有操作之可能。

四、教育法体系化的内容

教育法作为法律体系的下位部门法或领域法，具备法律体系的重要特征，即分为内部体系与外部体系。外部体系是指法律的编制体例，即相关法条的编、章、节、条、款、项、目的安排设计等。内部体系则是指法律的内在秩序、原则与价值判断等[19]。一方面，内外体系的划分同法律实践及法学学术发展密切相关。在成文法出现之后，尤其是法典化运动以来，法律汇编形式存在的问题或弊端逐渐显现，内在价值的冲突及体例安排的随意性，使得法典呈现出混乱的状态。相反，按照逻辑化的方法及内在价值融贯的方法设计的法典，不仅使法典的概念术语统一、逻辑体系严密，如相较于《优士丁尼法典》，《盖尤斯法学阶梯》《优士丁尼法学阶梯》更符合逻辑化的要求；《德国民法典》较于《法国民法典》更符合逻辑化的要求[20]，还能够更好地促进主体“减轻了法律适用的负担，降低了法律适用的难度”[15]。另一方面，无论是只强调法律规范的条文设计安排，还是只强调法律规范的内在价值与原则内涵，都不足以支撑法典的稳固运转。更为重要的是，将法律规范限缩在条文化的规则，切断了法律规范同法律价值乃至外在价值之间的联系，可能导致法律的彻底工具化、功利化。这不仅是法律规范的规范性、价值性本体及法律实践发展的现实经验要求立法者力图规避的现象，同时也为教育法的自身特点所不容。即教育法、教育内在蕴含的价值构成教育法体系的合法性、正当性前提，使得教育法同其他部门法、教育法内部、教育法与教育实践，以及教育法与社会之间能够实现融贯。总体而言，教育法体系化的内容包含以下两个方面：

1.教育法内部体系

欲析清教育法内部体系，需要首先厘清教育法实际以及应该蕴含的价值，同时，基于价值之间可能存在的紧张关系，教育法还需要对不同价值进行统合、协调与融会贯通。但无论如何，教育法作为具体法律部门必须统合于《宪法》之下，在《宪法》基本设定之下构造内在价值体系。

首先，以《宪法》为终极价值来源，是教育法内部体系的价值根基。根据我国《宪法》规定，教育法的目标是培育社会主义合格公民。《教育法》第1条明确规定：“根据宪法，制定本法。”这意味着《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《教师法》等法律法规都必须符合《宪法》的设定与要求。作为我国的根本法，《宪法》的核心内容是保障公民基本权利(和义务)与规范国家机关权力。本质而言，二者乃一体两面，即出于保障公民基本权利的要求规范国家机关的权力，或规范国家机关权力的目的在于保障公民基本权利。两者最核心的内容落脚于公民，无论是开展初等教育、高等教育，还是职业教育，培育专业、职业技能都不能因其生活必要性、工具性否定公民教育的目标。即《宪法》第23条规定，社会主义现代化建设既需要有专业技能的人才，也需要结合第24条进行理想、道德、文化、纪律和法制教育，在教育中以立德树人为出发点，培育德智体美劳等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。这也是《教育法》第5、6、7条的规范性要求。相反，教育实践中可能存在如下问题：将教育仅仅定位于应试教育培训或职业技能培训机构，教育内容往往集中限缩于语文、数学等基础性应试科目[21]。而教育作为微缩版的社会与社会的预备阶段，最终需要将教育受众转化为社会中的成员，而社会成员最明显的法律身份便是公民。因此，以《宪法》为终极价值来源，是教育法内部体系的价值根基。

其次，以《教育法》为核心的法律法规价值体系安排，是教育法内部体系的主干部分。除《教育法》等8部法律、国务院制定的《残疾人教育条例》《社会力量办学条例》等行政法规外，我国还存在大量的部门规章、地方性法规、地方政府规章等。以近来学界热议的教育惩戒权问题为例，2019年11月22日，教育部发布了《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》，若该文件通过，则属于部门规章。根据《立法法》规定，部门规章应依照宪法、法律、行政法规制定，不得违背宪法、法律、行政法规；若违背上位法规定，则存在合法性的问题，可由国务院进行撤销或更改。同样，早在2016年12月20日，青岛市政府公布了《青岛市中小学管理办法》，在性质定位上该文件属于地方政府规章，其内容不得违背宪法、法律、行政法规、山东省人大及其常委会制定的地方性法规、山东省政府制定的地方政府规章，以及青岛市人大及其常委会制定的地方性法规。但该文件甫一出台便引发争议。除内容规定外，有学者便指出，该文件“并无上位法律依据”[22]。因为青岛市政府作为行政机关，根据公法领域“法无授权即禁止”的要求，若法律没有明确规定行政机关拥有何种权力，行政机关不得自我创设权力或减损公民权利。因此，作为法律的教育法不得违背法律的基本价值与内在精神。同理，作为行政机关的教育部，在尚未获得上位法授权的情形下，不得创设惩戒权。换言之，该问题更适合交由全国人大或其常委会制定法律，或者由全国人大或其常委会授权国务院制定行政法规。再者，若从正向角度分析，《青岛市中小学管理办法》或未来可能获得通过的《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》应在教育法价值层面与上位法融贯，如我国《义务教育法》第29条规定了禁止体罚、变相体罚或侮辱人格尊严。该条体现了教育实践中人格尊严价值，为教育惩戒设定了限度。相应的《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》第13条规定了禁止惩戒的情形，不仅符合了上位法的要求，从本质上也延续了上位法中体现的教育法价值。因此，不同的规范性文件不仅在位阶上存在上下区别，更在位阶之间通过教育法价值融贯为整体的法律价值体系。

再次，实质教育价值在内容上为教育法主体提供规范纽带。人并非孤独、孤立地存在于社会之中，相反，人身处于不同社会关系之中，依据不同社会角色分配不同社会义务与责任，行使不同社会权利。诚如马克思所言，人的本质“是一切社会关系的总和”[23]。而作为社会关系的一环，除血缘外，还需要其他纽带将社会关系联结在一起。因为作为个体的人进入社会时，需要实施大量的行为，尤其在行为越出一定界限时，会对其他个体产生影响。如果将个体绝对原子化，则会导致个体自绝于其他主体与社会。相反，个体并非完全独立于社会,以及规制社会活动的规范之外，这可能导致个体与规范之间的冲突。若要消解人们对规范与社会的抵触，就需要在个体与作为社会行为规范的法律、道德、宗教教条、纪律等规范之间达成规范一致性。能够实现这一目标最恰当、整体成本最低的方式便是教育。教育实现这一目标的方式便是提供价值纽带作为联结点。一方面，教育实践中由教师传授的尊重生命、人格尊严、公平正义、宽容以待等社会价值，被学生认识、认可到内化，不断转化为学生的价值观。最终，社会价值与经由教育获得的个人价值观在内容中实现共同面向或能够协调发展，形成个体与社会之间的规范纽带。另一方面，教育法也将相应的价值作为自身的精神内涵，确保教育法体系的正当性；同时，还促使教育法作为教育实践的外在制度为社会与个体形成规范纽带提供保障。这一过程是经由长期的教育实践及教育立法经验实现的，即长期的教育实践与教育立法实践总结了大量的核心价值，能起到统合的作用。教育实践者、教育立法者进行经验总结，进而将之法定化，通过规范文件的形式确定下来，并保证体现教育价值的个体、社会实然行动上升为应然法律规范，实现应然与实然的统一。因此，教育价值不仅在教育实践中提供基本社会价值，保证个体与社会的规范纽带，还提炼具有统合作用的教育价值，上升为法律规范，捏合实然与应然的缝隙，提供符合合理需求的应然规范指导。

最后，教育法价值需要保持必要的开放性。体系化的最大作用在于其可以提升法律规范的稳定性、持续性、可预期性，即体系化是法律实践实现形式法治的重要手段。法律作为行为规范，对人们的行为提供指引，但法律并非唯一的规范指引方式，法律与其他规范指引方式的重大不同在于，法律更强调稳定性，能够给人们提供更具预期性的行为规范，这是形式法治的重要特征。实现这一目标最为有效的方式便是体系化的制度安排。但过于强调法律体系的稳定性可能导致法律规范的僵化。因为社会生活处于不断的流动发展之中，而法律体系的封闭性可能无法应对社会的开放发展，因此法律也需要保持必要的开放性。但后文论证的教育法外部体系因立法技术、规则稳定等要求，不能随意变化。相反，具有更强的可解释与发展空间的教育法内部体系更适合承担必要开放的功能。同时，内部体系因其价值性，在内容上更适合同教育价值，以及更广义上的社会价值联结在一起，通过内部体系发挥中介式的外部价值法律化。同时，内部体系还可以借助价值作为中介，将外部体系的规范要求，以可接受的方式传递到行为主体。因此，教育法内部体系更适合作为教育法规范相对开放的切口。

2.教育法外部体系

教育法外部体系即前文所指的法律规范体系，包含原则与规则两块主要内容。但当前的教育法外部体系可能存在一个核心困境(或者称为“急需解决的问题”)与三个重要体系协调需求。一个核心困境是指教育法是否足以作为独立部门法存在，这涉及外部体系的核心范畴。三个重要体系协调需求分别指：其一，教育法外部体系如何同其他法律体系之间协调融贯的问题；其二，教育法外部体系内在的协调融贯问题；其三，教育法规则与原则的协调融贯问题。

首先，构建教育法外部体系需要教育法能够独立作为部门法存在。与民法、刑法、行政法等成熟部门法不同，教育法缺乏“较为成熟的理论体系，其研究或者处于问题的拼接状态，或者借用其他学科体系”[16]。教育法与环境法等部门法类似，是否能够独立成为部门法存在多方面的争议，其中最关键的问题在于其缺乏一个核心范畴。如民法的核心范畴是私法自治，宪法的核心范畴是保护公民基本权利与规范国家机关权力。具备核心范畴的部门法可以以核心范畴为中心展开体系建构。本文认为，教育最核心的目标是培育健全的个体，即在德、智、体、美、劳等方面全面发展的个体。但此处强调的个体并非完全独立的个体，而同样是具备具体意识、社会认同的个体，能够借助前文所述的价值纽带嵌套于整个社会之中。而且，作为社会动物的一种，人本身就具备“集体意向性的能力”[24]。作为教育与法律的交叉结合点，教育法的核心目标是培育人格健全的合格公民，其核心范畴则应当是教育行为。教育行为既是引导受教育者形成正确人生观、价值观的必由之路，也是容易滋生教育纠纷的关键环节。因此，教育法需要对教育行为进行重点规制，教育法体系之构建需要围绕教育行为加以展开。教育行为是一个颇为宽泛的概念范畴，并不局限于常规的学校教育或专业教育。换言之，培育人格健全的合格公民需要多方主体(家庭、学校、社会等)在多个阶段(学前教育、初等教育、中等教育、高等教育或职业教育等)、多个方面(专业技能、职业道德、社会公德等)进行多层次、循环互补式的教育。并且，教育法从规范层面提供引导与保障。基于培育人格健全的合格公民这一目标，宪法规定的受教育权与国家义务、学术自由与办学自主权、人本目标与思想尊严，以及契约属性与双重义务等基础问题[16]都可以链接于核心范畴下，作为教育法外部体系构造的出发点与最终检验标准。

其次，教育法外部体系同其他部门法外部体系之间的协调问题。与其他新兴部门法或领域法类似，教育法涉及宪法、行政法、民商法、诉讼法、财税法等多个领域的问题，需要综合运用行政法、民法，乃至刑法等规制手段。这不仅导致教育法在是否能够成为独立部门法的问题上存在争议，而且即使教育法能够独立作为部门法存在，也需要协调教育法与其他部门法之间的关系。因此，从新兴部门法的角度来看，与民法、刑法、行政法相比，教育法确实缺乏充足的部门法独立性。但其问题域、问题重要性，以及研究方法又无法为其他已有的法律部门所解决。其一，教育法涉及受教育权、学术自由、教学管理、教育费用等多方面问题，无法为任何一个已有法律部门所能涵括，须采用较为统一的方式予以解决；其二，教育实践领域存在诸多具体问题，如学术权力与行政权力的区分、同行评价的规范性等问题，是教育领域的重要问题，却未得到有效处理；其三，教育法涉及法学与教育学的交叉，尚未形成相对独立的方法，无法充分运用成熟部门法的法教义学方法，前期更适合采取类似社科法学的外部视角予以处理，尤其需要注意教育领域的问题范围、基础问题，及其对教育法的影响。因此，尽管其他部门法可以为教育法提供手段、方法，但是其他部门法却不能完成教育法所承载的使命。而教育法作为一个领域法可以对其研究对象进行整合，即使其短期内上升为部门法可能存在困难，但可以借助领域法的概念，“以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，融经济学、政治学和社会学等多种研究范式”进行“交叉性、开发性、应用性和整合性”研究[25]。这也是本文提倡体系化的原因。领域作为研究范式可以用作统筹，将不同研究方法应用于特定领域，在尚不足以作为部门法存在的情况下，进行交叉、开放、应用研究。但零散的研究无助于问题的整体解决，甚至可能“按下葫芦浮起瓢”，导致问题的领域转移。因此，需要以体系化的方式进行领域内整合，使教育法最终基于核心范畴发展为部门法，进而实现以法教义学的方法解决教育法问题。由此，在构造教育法体系的领域发展阶段及部门法形成之后，教育法需要协调其与其他部门法之间的关系。

再次，教育法外部体系的内在协调问题。教育法的体系协调问题不仅在体系与体系之间，还存在于体系内部。前文论证的教育部《中小学教师实施教育惩戒规则(征求意见稿)》或《青岛市中小学管理办法》与《教育法》属于典型的例证。即教育法外部体系由不同位阶的规范性文件构成。并且，不同位阶的规范性文件可能存在不协调，甚至冲突的问题。该问题是法律体系的规范性文件冲突在教育法内部的体现。该问题的处理既需要借助既有方案，还需要进行创新性发展。一方面，面对规范性文件之间的冲突可以利用上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法等既定冲突解决方案化解冲突。并且还可以借助合宪性审查的方式，对违背上位法的“下位规定”进行合宪性审查，这也是2018年《宪法》修改的重大举措之一，重申原有合宪性审查权的同时，“也对合宪性审查权充分行使提出了要求”[26]。另一方面，因为教育法综合了各部门法的不同规范，需要在不同部门法之间确定优先顺位的问题。存在不同部门法对同一问题进行不同规定的，首先判断规范性文件的位阶，上位法优于下位法，法律另有规定的除外。规范性位阶相同的，可以依据不同问题的性质划定归属，分别交由不同部门法规范予以处理。在界限模糊之处，可以设定民事>行政>刑事，或其他经过详细论证的优先顺序模式。但这不意味着存在绝对的优先位阶，相反，可以根据特定需要(法律另有规定)进行优化处理。总而言之，无论采取何种具体路径，不同规范性文件之间优位问题的核心均指向的是教育法外部体系的内在协调，构造逻辑融贯的位阶体系。

最后，教育法规则与教育法原则之间的协调问题。落脚到教育法规则与原则意味着教育法外部体系推演到形式理论的基础位置，即教育法所需要借助的最基础要素形式：规则与原则。规则不同于原则，规则往往具有更明确的内容，尽管也具有程度不同的价值倾向性，但却区别于原则。原则往往并不规定行为模式或裁判模式，更多的是表述特定规范性文件的基础性价值。因此，原则有时也被理解为价值，进而被归入内部体系。但原则并非完全内部体系化的。尤其是在成文法国家，规则与原则往往以条文化的形式表达出来，部分原则还可能采用规则化的表述方式，如《民法典》第8条规定的公序良俗原则。原则往往是权衡性的，而非“决断性的”[27]，在特定部门法或领域法中可以起到内外部体系的协调传递作用。因此，教育法规则与教育法原则之间的协调问题，本质上是教育法内部体系的外部化与外部体系的内部化互动问题：内部体系通过联系上位法供给外部体系以合法性，通过联系教育法价值供给外部体系以正当性；外部体系通过联系内部体系形成价值融贯与相对开放性。故此，教育法规则与原则协调最终要解决教育法一体两面的统一、教育法与教育实践的有效联结问题。

五、教育法体系化路径初探

教育法发展到当前阶段，单行教育法律法规已无力解决教育领域的系统性问题，教育法体系化的必要性不断增强，且教育法体系化的条件也逐渐成熟，使得教育法体系化具备可行性。因此，在明确教育法内部体系与外部体系基本内容的基础上，在此进行教育法体系化构建的初步探讨，为详细展开教育法体系论证提供可资参考的方向性指导。

1.以教育法核心范畴构建教育法内外体系

成熟的部门法都有其核心范畴，如民法中的私法自治、行政法中的行政行为。教育法体系化当前最主要的困境是缺乏可以作为教育法内、外体系中心点的核心范畴。同理，前文已述，教育法的目标是培育社会主义合格公民，其核心范畴是教育行为。而教育法体系化需要围绕核心范畴进行构建。笔者认为教育法体系化构建有如下三条内化路径：

其一，社会价值→教育价值→教育法价值(内部体系)→规范体系(外部体系)。作为社会子系统之一，教育系统必然受到社会系统的影响。相应的，社会价值公众认知构成教育价值公众认知的整体背景或环境，在这一理路下，社会价值会借助不同渠道、不同方式对教育价值产生影响。而教育法价值作为教育价值的法律化形式，是“外在道德”转化为“内在道德”，体现了法律的道德性、正当性。经由社会价值逐步形成的教育价值也不断固化，形成相对稳定的范畴，进而经由法律化的方式形成教育法价值。

其二，宪法/基本价值→教育法/教育法价值(内部体系)→教育法规范(外部体系)。宪法作为根本大法，是一个国家政治、经济、文化和社会生活各方面的根本指南，教育法也概莫能外。宪法的基本价值对教育法价值形成指导，形成不同位阶的规范价值。尤其在宪法价值与教育法价值可能存在冲突时，应以宪法价值作为上位价值，引导教育法价值。而作为中介，教育法价值作为教育法的精神内核将宪法的教育规定具体化，最终转化为教育法规范。

其三，其他部门法规范→教育法规范。在中国特色社会主义法制体系的系统视角下，不同部门或领域法律体系存在交叉重叠、冲突，但融贯性是体系的第一要义，同一法律体系内部存在部门或领域冲突，则很难说该法律体系成立。面对体系内部的冲突、重叠，需要采取立法上的“立改废释”、司法上的法律竞合选择等方案进行处置。因此，其他部门法规范与教育法规范不可避免地存在冲突，需要进行协调安排。而且，作为发展尚不成熟的教育法，尤其是领域分散的原因，教育法需要借助不同部门法的调整或规制手段，不可避免地存在交叉重叠，如何在其他部门法规范与教育法规范进行融贯化的设计则是教育法体系化的另一重要问题。

因此，教育法的价值作为中介负责沟通教育实践与教育法、宪法与教育法、其他部门法与教育法，以及社会与教育实践。其中，教育法的核心价值与核心范畴具有本质上的一致性，即通过教育行为培育人格健全的合格公民。由此，“教育行为”这一核心范畴便将教育法的内外体系，以及教育法体系与社会生活联结在一起。

2.以位阶为核心构建教育法外部体系

从社会价值到教育价值，再从教育价值到教育法价值，教育法体系化都停留在抽象的规范认知层面。但与其他规范的重要区别在于，法律往往通过机构化实践的方式予以成文化，尤其是要通过立法的方式予以规则化安排。因为法律作为行为规范，需要规定具有明确性的规则方案，而具体的规则方案构成法律体系的基本要素。但不同的教育法律法规可能存在冲突，这也是进行教育法体系化的重要原因之一。因此，解决内生建构体系，即外部体系的冲突问题，需主要以位阶为核心来构建。

第一，以核心范畴为中心的内部体系作为精神内核，构建外部体系。当前教育法存在的问题之一是单行教育法律法规缺乏系统性，即一事一法。针对教育实践发展过程中出现的问题，以对策性方式制定相关文件，政策性强，但稳定性、融贯性弱。相反，应以内部体系为依规，统筹教育立法工作，防止教育立法部门化、利益化倾向。

第二，立法时以位阶化方法构造教育法律—行政法规—地方性法规—部门规章—地方政府规章体系。针对已有的教育法规范文件，以上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的元规则处理规范性文件冲突。尚未立法或意欲进行教育法“立改废释”工作的，应以位阶为核心设计教育法体系。对于立法时下位法违背上位法的，则可以依据前文指出的合宪性审查展开体系化的监督工作，即立法前、立法中、立法后，教育法外部体系的体系化都应以位阶为核心展开构建工作。

3.以逻辑与价值融贯性为标准确保体系严谨

教育法不仅要在规范设计的形式上，还要在规范内容上具有体系化的特征。教育法内容的体系化主要依靠逻辑与价值融贯性为标准进行。所谓逻辑融贯性是指，在教育法立法中，教育法规范之间要符合逻辑要求。尽管霍姆斯认为，“法律与其说是逻辑的，不如说是经验的”[28]，但霍姆斯并不反对法律的逻辑性要求，而是指出，法律不能仅按照逻辑展开。并且，对于法律不符合逻辑的评价，也难说是一种好的评价。因此，教育法体系化需要符合逻辑要求。在具体条文设计上，如上位法律规范与下位法律规范，上位法规范要能够包含下位法规范等。

教育法的价值融贯性则是指，一方面，教育法的外部体系需要符合内部体系之要求，不能出现教育法外部体系与内部体系不一致，呈现出教育法体系两张皮的现象；另一方面，教育法规范是宪法规范的下位规范，教育法规则是教育法律的下位规范。在具体法律规范的意义上，每一条法律规范背后都有教育法价值予以支撑。因此，在法理的意义上，教育法规范符合上位法规范的价值推演，教育法规符合教育法律的价值推演。在教育立法过程中，教育法律规范的设计不能不符合教育法价值。因为教育法价值作为精神内核统合不同教育法规范，能够最大限度地保证每一条教育法规范相互协调。

4.以总分模式构建教育法的体系框架

有学者指出：“总分结构是我国教育法法典化的基本框架。”[1]与之同理，我国教育法的体系化构建，同样应当遵循“总—分”的框架模式。具体而言，首先，需运用“提取公因式”的思路，提炼出学前教育、义务教育、高中教育、高等教育等各个教育阶段，以及公立教育、民办教育等不同办学形式所共同适用的一般性法理构造，通过抽象的理论概括，为未来法典化的“教育法总则”提供指引。其次，在“教育法分则”体系中，要针对不同教育类型的具体特点展开具体分析。学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、终身教育、职业教育等各具特色，需要对其进行不同的法律规制。其中，有些教育类型，如义务教育、高等教育等已有相应的单行法律，故对此的理论研究须立足于现行法展开，以法教义学的解释论视角对相关制度体系进行反思，尤其要注重将目的解释作为解释结论的筛选标准[29]；另有一些教育类型，如学前教育、终身教育等尚未出台相应的单行法，故对此的理论研究须立足于教育法理及教育实践，从立法论的视角对该制度体系的构建认真思考。只有在理论层面上构建起教育法的总分体系框架，才能够在立法实践层面上有效地推进总分结构的教育法法典化进程。

综上所述，教育法治发展的最高目标是实现“教育法法典化”，但是该目标的实现以教育法的体系化为前提和基础。本文对于教育法体系化的历史必然性与可行性、内涵、实现路径等进行了深入分析，为教育法法典化的理论与实践探索提供了研究基础。

注 释：

① 参见：管 华.教育法治四十年：回顾与展望[J].法学评论,2018(4):30-39；孙绵涛，郭 玲.新时代教育法治建设的新探索[J].复旦教育论坛,2018(1):28-34.