我国流域环境司法协作的意蕴、发展与机制完善

吴 勇

2018年，习近平在长江经济带发展座谈会上指出:“长江保护法治进程滞后，生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性管理的要求。”2017年，最高人民法院在《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》中要求长江流域各司法、行政部门应“形成合力，共同维护长江经济带的生态安全”。流域环境司法协作是生态文明建设的重要组成部分，是实行流域可持续发展的重要保障。但我国目前流域环境司法协作整体上还处于地方探索的初级阶段，亟待廓清其价值理念、实践功能，把握其发展状况和制度要素、运行要求，以完善其体制机制。

一、流域环境司法协作的理论基石与实践功能

(一)理论基石

流域环境司法协作是指流域范围之内的司法机关之间、司法机关与行政机关之间就生态环境司法活动的公正高效进行而建立的协同合作机制。流域环境司法协作的核心理念是整体主义理念。

从生态学意义上来讲，流域环境是由各种自然要素组成的一个水文自然生态系统，不因行政区划的划分而产生生态功能的分割；从经济学、社会学意义上来讲，流域所涉区域又是一个联系紧密的特殊经济社会系统。总的来说，流域环境的时空整体性非常强，上下游之间、左右岸之间、各个生态要素之间相互联系、相互影响、相互制约。流域环境的这种整体性特征也传导到流域环境纠纷。一方面，流域环境纠纷的形成发展牵涉到多个主体的利益诉求，既包括公共利益，也包括私人利益，但都以流域环境作为载体；另一方面，流域环境纠纷的产生是多个区域、多个因素影响的结果。因此，“只见树木不见森林”的纠纷解决机制和生态治理机制明显是不合适的。

习近平指出：“山水林田湖草是一个生命共同体。”[1]“生命共同体”的理念实质上要求从整体主义出发对流域环境进行一体化保护和利用。从生态环境整体性的自然规律出发，尊重自然、顺应自然、保护自然，并将人的生产生活活动本身纳入自然生态环境整体性、系统性框架之中[2]。针对流域环境污染和生态破坏的现实，整体主义理念要求的是整体性治理。1997年，英国在政府管理上进行创新，以“协同性政府”模式取代“竞争性政府”模式，开启了整体性治理改革的序幕。整体性治理的具体措施包括：在政策制定方面，促进跨部门协作政策的实施；在回应公共服务方面，主张不同服务提供主体进行合作，推进整合服务；在信息时代政府建设方面，主张改善政府间的分裂状态，利用信息技术，促进部门合作[3]。它“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[4]。流域环境的整体性和保护的碎片性是流域生态治理面临的主要矛盾。司法作为流域生态治理系统的一部分，贯彻、体现整体主义理念，既是自然规律的要求，也是司法规律的要求。在流域环境司法过程中，各地司法部门与案件所涉相关部门应当走出部门主义的藩篱，实现司法保护效果的整体化和最大化。可以说，流域司法协作就是司法对流域环境整体性、环境纠纷解决整体性的制度性回应。

在整体主义理念指导下，流域环境司法协作的运行基石是协同论。协同论是20世纪70年代以来在多学科研究基础上形成和发展起来的一门新兴学科。其使命并不仅仅是发现自然界中的一般规律，而且还在无生命自然界与有生命自然界之间架起了一道桥梁。协同论告诉我们，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好。反之，如果一个管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。由于系统内部各子系统或组成部分之间同向合作、相互配合,从而减少或避免内耗，提高相关要素和相关系统在协同工作中的工作效能产生互补效应而使系统功能放大[5]。在协同论基石上进行的制度安排，既能产生赫尔曼·哈肯提出的“协同效应”，又能产生安德鲁·坎贝尔所预测的“协同效应之效应”即互补效应[6]，从而解决流域环境整体性与保护分割性之间的冲突。

协同论作为一种公共管理理论较早运用到行政管理领域，但长期以来由于强调司法的独立性和消极性，而在司法领域没有得到足够重视。流域环境问题的出现及其扩散化，使得流域环境司法协作具有必然性。要满足流域整体性保护或治理目标要求，协作应当是作为重要治理手段的司法之重要制度内容。流域环境司法协作机制就是在司法中按照协同论的基本要求，从系统整体性出发，对系统各要素的功能和作用进行协调，从而产生耦合效应。具体来讲，即对流域司法所涉及的审判机关、检察机关、行政机关和其他机构，根据不同案例类型，在司法过程各个环节确定协作要求和边界，实现各有分工、紧密联系、有机配合，共同应对流域环境司法中的具体问题，减少司法成本和社会成本，增加司法保护的互补效应，最终体现司法对于流域本身的保护、对流域所在区域居民合法权益的保护以及对流域社会经济的保障。

(二)实践功能

在中国法治建设和生态文明建设的大背景下，流域环境司法协作有着内在生成基础，也蕴含着流域社会经济可持续发展的要求。符合协同论要求的流域环境司法协作机制无疑具有丰厚的实践功能：

1.促进流域法治的形成，弥补环境司法规则供给的不足

流域法治是国家法治的有机组成部分。它是按照“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”来构建一个相互协调、内在统一的流域法律规范运行体系，形成一个强有力的流域环境法治保障体系。其中公正司法是流域法治的核心环节。我国水系发达，流域广阔，流域所涉区域的经济、社会和文化发展不平衡，而国家法只能提供抽象的原则和基本制度，并不能涵盖流域生态环境保护所面临的具体问题，这决定了各地存在制度创新的空间。由流域环境问题所引发的纠纷，往往要跨越几个行政区域，由此引发管辖难题、送达难题、调查难题、责任认定难题、审理难题、执行难题、生态修复难题等，从这个意义上讲，流域环境司法协作是建设流域法治的基本要求。目前我国既有的法律制度还仅仅体现在委托送达、委托执行这个狭义的协作层面，与流域法治所需要的协同效应还存在较大距离。这需要在流域司法协作方面进行制度创新和规范指引，在丰富司法协作规则的同时，推动国家法治的发展。

司法规则的渐进演变及其内生秩序的形成，有赖于多元主体之间协作性的保有和发展，这种协作便赋予了在价值和规则上协同行动的自发性和内生性。协作有利于防止在推进共同规则议题上的急躁冒进，通过规则形成协作自主权的赋予和巩固，给规则的实践探索预留空间和余地，使共同规则可能带来的问题接受足够的实际检验。基于多元制度主体需求的协作，还减缓了在大量非基准价值领域推行统一规则，造成地方非适应性的问题，给共同制度的发展创造了渐进演变的内生秩序[7]。流域生态环境法律关系异常复杂，主体多元、客体多样、利益诉求多元且纠葛，既有区域之间的关系，又有公主体和私主体的关系，还有私主体和私主体的关系。加之在环境保护领域，由于科学上的不确定性和各地社会经济发展的不平衡性，国家法律存在天然的滞后性和模糊性。这就需要司法领域在解决流域生态环境纠纷时，一定要保持协作的态度，才能在整体主义理念下，根据流域特性，推出相关区域共同接受的准则和纠纷解决机制。

2.促进流域环境协同治理，克服环境司法部门主义、地方主义

流域具有行政多元、生态一体和经济相互联系、相互影响的典型特征。由于不同地区地方政府对经济与环境的关系理解不一样，地方发展的目标不一样，从而导致对流域资源利用、流域环境保护出现了不一致的态度和方式，这也是造成流域环境问题层出不穷、很难解决的根本原因。而在司法领域，由于包括法院、检察院等在内的司法机关依然是在行政区域分治的基础上建立起来的，在经费保障、人员任免和交流等方面与地方政府存在实质性的依赖关系。这导致在流域司法层面，出现司法保护的地方主义，主要表现为滥用案件管辖权、滥用法院调查取证权、滥用财产保全措施维护本地当事人利益；枉法裁判，偏袒本地当事人；不作司法协助而使外地法院的判决在本地难以执行等[8]。而在跨省流域，因为污染而产生的跨省环境纠纷的解决尤其困难，这甚至导致当事人千方百计选择法院，避开本应进行管辖的法院。

传统环境司法的另一大弊端是部门主义。各司法主体在其权力领域内发挥作用，在环境案件的侦查、起诉、审判、执行等环节协作不够，彼此之间也没有形成有效的制约，这导致各自权力的不适当行使。而行政主体由于分工不明，权责不清，行政主体之间存在“九龙治水”的现象，传统的行政权与司法权的疏离也使行政主体与司法主体对于环境司法领域是否要协作，如何协作存在思想上和体制上的困难。

环境司法领域的地方主义、部门主义与流域环境的整体性治理要求是不相符的。只有通过建立司法协作机制，克服传统司法在环境保护领域的地方主义、部门主义，才能解决流域各地区碎片性治理的现状，为流域内提供公正、有效的司法保障。

3.促进流域环境司法尺度的统一，避免司法救济的不平衡和冲突

由于我国司法中地域管辖基本上与行政区划一致，流域环境司法会因为流域环境生态系统的整体性保护要求与被行政区划所分割的司法管辖而产生竞争和紧张关系。具体体现在：第一，流域不同地区的司法机关在处理环境案件时或者由于理念的差异，或者由于对规则把握的差异，会导致对于相类似或者相同问题在裁量、处理尺度上不一致，这就会出现不同的司法机关在面临相类似的案件时做出不同甚至相矛盾的结论，最终导致各地在生态保护方面的不平衡。如有学者从中国裁判文书网上搜索长江流域非法捕捞水产品罪刑事判决书，查询到湖北203篇，湖南110篇，江西52篇、安徽45篇，研究表明长江中游各行政区域间打击破坏长江生态环境犯罪行为尺度不一致、力度不平衡[9]。第二，流域内司法机关在处理环境案件时，因为地域管辖的限制，对于案件涉及其他行政区划的环境保护难以进行全面、系统地考量。第三，因为流域环境纠纷与各地都有一定的联系因素，流域不同地区的司法机关会因为利益的考量，出现争夺管辖权和放弃管辖权的情况。第四，基于流域本身保护的公益诉讼，由于各地司法人员水平的不一致、司法机构设置的不一致而出现差异化现象，从而导致流域保护的差异化。

因此，要实现对流域的整体性保护，需要通过完善的司法协作机制解决因为流域司法机关竞争或紧张关系而带来的冲突或者差异，保证环境司法尺度的一致，实现环境司法救济的平衡。

4.促进环境司法专门化的发展，解决分割性司法的弊端

环境司法专门化是流域环境司法发展的一个方向。在理论层面，“专门化”产生于因应生态系统整体性、生态环境问题的扩散性与交互性对司法组织和司法程序提出的整合要求；在现实层面，“专门化”是回应环境保护领域存在的地方保护主义与环境诉讼难的现状的改革要求。但我国目前的环境司法专门化的主要做法是成立专门的环境法庭，实行对环境案件的集中管辖。长江、巢湖等流域的环境法庭都是如此。这些流域环境法庭的实践表明，由于分割性司法的存在，环境司法专门化出现了一些困境：其一，跨行政区划管辖困难。目前的跨区域集中管辖是一种临时的制度安排，存在不确定性，还存在不方便当事人的弊端。其二，产生新的地方保护主义。当流域环境案件集中于某一地的司法机关时，基于理性经济人考量，法院所在地的当事人无疑具有非制度性优势。其三，环境诉讼与司法专门化之间难以协调，环境纠纷与环境司法专门化之间早已出现的断裂态势难以弥合，构建审判模式的实践出现了适法障碍，在专门化较高地区的环境司法中极少依据环境法律进行审理，裁判援引出现环境法缺位现象[6]。其四，司法机关之间的关系没有理顺。各流域的实践中，只是建立专门的审判机构，而并无相对应的检察机构、公安机关等，这就出现了专门的环境审判机构与传统审判机构、检察机构、公安机关如何分工配合问题。

因此，环境审判机构的专门化并不意味真正意义上的环境司法专门化，流域环境司法专门化的发展需要通过司法协作机制来解决流域环境司法合力不够、机制不畅、关系不顺、质量不高的问题。

二、我国流域环境司法协作的实践与问题

(一)我国区域司法协作发展的基本脉络

流域司法协作是区域司法协作的一种表现形式，对区域司法协作发展演进的考察有利于我们把握流域司法协作的基本规律。鉴于我国司法体制的“分工负责，相互配合”的基本原则和地方司法机构基本按照行政区划分级设置，区域司法协作在我国并不是一个新鲜事物。但随着法律现代化和法治文明的发展，我国的区域司法协作发展呈现出特点明显的两个阶段：

第一个阶段是以委托送达、调查取证、协助执行为主要表征的传统司法协作阶段。受制于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》三大诉讼法的规定，司法机关之间的协作主要在诉讼领域的送达、调查取证和执行中进行且以协助执行为主。这种司法协作基本上是在省级司法管辖区内进行，偶尔也会有地理相互毗邻的跨省的基层法院或检察院达成合作协议。如在1993年，环太湖地区的江、浙、沪两省一市41家基层法院，举行了环太湖法院司法协作主席团会议，制定了《环太湖法院司法协作协定书》，明确了委托送达、委托调查、委托执行等司法协助作事项，确定了执行工作会议以及主席团工作会议机制[10]。

第二个阶段是以多领域扩展为主要表征的新型司法协作阶段。随着我国司法改革的推进，地方的司法自主权加强，司法协作也不再局限于三大诉讼法的规定范围，而是根据司法目标和本地具体社会经济情况，开始了以自主协商确定司法协作内容的新阶段。近十年各地跨区域司法协作协议此起彼伏，非常活跃。如2015 年，北京平谷、天津蓟县、河北三河、兴隆四家法院联合签订《平谷、蓟县、三河、兴隆三省(市)四地法院沟通协作框架协议》，将司法协作范围涵盖立案、审理和执行全程，实现全程联动。2016年，湖北省黄冈、河南省信阳、安徽省安庆与六安四家中级人民法院签署《关于加强区域司法协作推进大别山革命老区振兴发展的框架协议》，提出建立四地法院网上统一立案、跨域诉讼服务、审判执行协作和信息化平台对接、统一法律适用等九项机制[11]。2016年，京津冀三地检察机关《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，构建京津冀检察机关协作机制，包括加强信息资源共享和司法办案工作通报、加强调查取证协作、加强职务犯罪协查，加强追逃追赃、未成年人检察工作、刑事执行监督、民事行政检察、知识产权司法保护、生态环境司法保护等司法协作[12]。

可以看出，司法协作在区域上从省内跨区为主发展到以省际跨区为主；在内容上从“执行独大”发展到“多点开花”，甚至从诉讼领域延伸到司法管理、司法文化建设，如在审判刊物、调研成果、指导性文件和有关业务资料、司法统计与审判质量效率评估数据等方面开展经常性交流和协作[13]；在目标上，从提高委托司法机关的效率发展到实现区域内司法资源共享，减少司法壁垒，统一裁量力度，形成司法合力。区域司法协作的发展方向无疑与流域整体性保护的司法要求相符，这为流域司法在新时代的纵深发展提供了思想共识和实践基础。

(二)我国流域环境司法协作的基本态势

在新时代生态文明建设、绿色发展的大背景下，流域所涉行政区司法机关把环境司法协作视为流域生态保护的重要抓手，开展了形态多样的探索，其主要特点体现为：

一是在主体上，法院、检察院的流域环境司法协作制度探索齐头并进。法院一直是司法协作的主要推动者，法院发起的流域环境司法协作近几年密集发展，从基层法院到高级法院都有体现。比如在长江流域，2017年浙闽赣皖四省九地人民法院共同签署了司法协作框架协议；2018年12个省、市高级人民法院签署了《长江经济带11 + 1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》；2019年5月上海市崇明区人民法院、上海铁路运输法院、江苏省江阴市人民法院、如皋市人民法院、东台市人民法院共同签署《长江口生态环境司法保护合作框架协议》；2019年7月，湖北省高级人民法院和湖南省高级人民法院签订了《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》；2019年11月，沪苏浙皖三省一市高级人民法院签署《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》。

检察机关也积极推进流域环境司法。以长江流域为例，2019年，最高人民检察院出台了《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》。2018年5月，沪苏浙皖三省一市检察机关签署《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》，并通过《沪苏浙皖检察机关加强环太湖流域生态环境保护检察协作三年行动方案》建立了环太湖流域生态环境保护司法协作机制。在长江流域19个省区市， 检察机关跨区域环境司法协作也越来越多：四川、重庆、贵州、云南、西藏、青海六地检察机关会签了《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》；湖北、湖南、江西三省检察院共同签署《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》[14]。

二是在范围上，流域环境司法协作还处于个别流域探索，未呈现出普遍化状态。从目前的流域环境司法协作的情况来看，全域性进行环境司法协作制度安排的主要是长江流域。这主要归结于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”战略的实施。在其他流域，没有出现系统的制度安排，而只是分散性的探索。如河北省、天津市、辽宁省、山东省检察院会签了《关于建立环渤海生态环境保护公益诉讼协作工作机制的意见》，携手共同保护环渤海生态环境[15]。上海金山法院与浙江平湖、嘉善、海盐法院共同签订《杭州湾北岸生态湾区生态环境保护司法协作工作协议》，共同守护杭州湾的生态环境[16]。广东汕头市检察院、揭阳市检察院联合签署《关于建立练江流域生态环境和资源保护司法协作的框架协议》，形成练江流域生态环境司法保护合力[17]。这种状况表明，流域环境司法协作还存在广阔的空间。

三是在内容上，流域环境司法协作趋向专业化和智能化。作为司法协作的一部分，各地流域环境司法协作内容首先要考虑建立联席会议、案件信息共享、统一证据标准和法律适用、异地调查取证协作、执行协作、研讨交流等机制。同时，这些司法协作也看到了流域环境司法对生态的整体性保护而产生了专业化的要求，从而进行了相应的机制探索。如《长江口生态环境司法保护合作框架协议》推动环境案件的集中管辖；湘鄂赣三省检察院的《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》将长江流域公益诉讼协作作为重要内容部署；沪苏浙皖三省一市《长三角地区人民法院环境资源司法协作框架协议》探索建立区域统一的环境资源司法鉴定机构、鉴定人名册及专家库；重庆等六省区市检察院的《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》探索检察公益诉讼与行政机关生态环境损害赔偿诉讼衔接配合机制。考虑到司法协作的效率，流域环境司法协作也注意到了协作的智能化建设，如《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》就规定探索建立长三角检察大数据平台。

(三)我国流域环境司法协作实践展现的基本问题

我国正在探索广泛的流域环境司法协作，但无论文本还是实践，都还存在较多问题：

1.立法支撑不足。在推进流域环境司法协作过程中，立法支撑是基础，尤其在司法协作突破既有制度安排领域的情况下，法律保障尤为重要。但我们看到，对于流域环境司法协作甚至对于司法协作并没有顶层设计的法律或者司法解释，这使得各流域的环境司法协作底气不足，其协作基础都是以“意见”“框架协议”“备忘录”等来体现。这些文件有着明显的政策性和宣传性，而效力性、制度性较弱。简而言之，流域环境司法协作建立在自主协商基础之上，法律约束力缺乏，执行力不足。即使有部分协议尝试进行制度创新，但这些制度创新也因为没有法律基础而出现运行困境。如对环境案件包括环境公益诉讼案件实行集中管辖，其出发点是避免地方主义，运用专业力量解决复杂的环境纠纷，但我国《民事诉讼法》《刑事诉讼法》未规定环境案件的跨区域集中管辖制度，只有《行政诉讼法》第18条第2款提及了环境案件跨区域集中管辖制度。目前的集中管辖是通过指定管辖来实现的。但指定管辖仅适用于特殊个案，一案一指定，因而流域跨区域集中管辖存在法律依据不足的问题，实践中也就运行不畅。

司法协作涉及的不仅仅是程序法问题，还涉及实体法问题。大多数流域环境司法协助，都提到了统一裁量标准，保证法律的统一适用。但在我国现行立法体制下，设区的市以上的立法机构在环境保护方面都有立法权，而流域所涉区域在立法过程中会考虑本地社会经济文化状况，从而出现各地环境保护标准存在一定差异性现象。这种差异不可避免会传导到执法和司法领域，从而为司法协作带来掣肘。

2.协作主体范围狭窄。目前的流域环境司法协作还主要局限于法院、检察院各自系统内，跨部门的很少，谈不上与行政机关、其他主体的协作。这样做的后果，就是司法协作主体不完整，只要涉及多领域的环境问题，就使流域环境司法协作不能有效展开。在环境公益诉讼中，起诉的适格主体包括一定的社会组织、政府机关和检察机关，跨区域的案件没有协作制度安排，就会出现混乱的诉讼竞争或推诿现象；而生态修复责任没有地方政府参与是不可能实现的。在生态损害赔偿诉讼中，以行政磋商为前提，检察机关也具有监督权，同样需要法院、检察院和行政机关配合。在环境刑事诉讼中，在案件实行集中管辖或专门管辖，而公安、检察机关的侦查、起诉等主管范围没有改变的情况下，案件的审理无疑是非常困难的。所以，真正有效的流域环境司法协作必须是多维度的，是涉及流域司法保护相关主体的统筹制度安排。

3.协作机制较多形式化。流域环境司法协作机制通常是在论坛、研讨会上签订协议建立的，具有很强的宣示意义，在很多地方并没有转化为流域环境案件处理的规范，协作机制也没有真正发挥效用。造成这种结果的重要原因是协作机制的形式化。这体现在几个方面：第一，协作机制往往启动规则不明确，缺乏专门的实施机构。对于“必须启动”“可以启动”“不能启动”司法协作的条件规定模糊导致很难启动。而缺乏一定实施机构，也就难以对司法协作进行推动和落实。第二，协作内容较为空泛。有些司法协作协议或意见把重心放在打击环境犯罪、保障环境公益诉讼上，有些甚至较多强调司法刊物、调研成果、司法论坛、司法文化的建设和交流，而对协作制度本身规定不多；或者即使有所规定，也是原则性规定而无可操作性内容，如调查取证手段不足等。第三，协作保障机制缺乏。目前的环境司法协作还依赖于各方自愿，缺乏制度上的保障和促进。司法协作未能进入到绩效考核层面，缺乏有约束力的制度保障。

4.生态属性的协作内容不够。流域环境司法协作是基于流域环境保护的特殊性和复杂性，为流域生态建设服务的。但目前的司法协作内容在流域生态保护特殊性方面还考虑得不够，使其适应性不强。流域环境司法发展的一个方向是专门化，在专门化前提下是否还要司法协作，如何实行司法协作，基本没有考虑。环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼难是流域司法所面临的主要问题，怎样在“科学性”“法律性”“公益性”之间进行一致的衡量和证明，也是需要司法协作来解决。还有流域生物多样性保护、生态补偿、生态修复等环境领域特有问题，也需要流域各方发挥司法职能，以司法手段保障生态利益的实现。

三、流域环境司法协作机制的完善

从我国流域司法协作的实践和问题来看，流域司法协作还有待进一步的机制完善，还需要在整体主义理念下，按照协同论的要求，根据不同流域环境司法保护的实践需求，做好顶层设计，充实制度内容，保证协作的公正性、权威性和有效性。

(一)流域环境司法协作机制完善的核心要求

1.立法支撑充分。要保证流域环境司法协作的规范性和有效性，就需要有足够的法律支撑，其具体体现在：一是通过对相关诉讼法的修改或者制定司法协作的法律，对传统的司法协作内容进行扩充，不再局限于委托送达、代为调查取证和协作执行三个范围，而是通过采用列举、概括和禁止相结合的立法方式，使司法协作既符合司法规律的要求，又体现一定的开放性，为区域流域开展司法协作提供制度创制的空间，提高区域流域司法协作的自主性和积极性。二是通过修改《刑事诉讼法》《民事诉讼法》把集中管辖确定为一种协定管辖方式；把环境案件管辖列入专属管辖范畴，从而解决流域环境司法中集中管辖、专属管辖法律依据不足的问题。三是通过司法解释，把流域环境司法协作实践中针对疑难案件处理、针对法律具体实施达成的共识性规则确定下来，从而真正意义上达到统一司法尺度的目的。四是创新环境立法方式，推进流域统一立法，实现流域上下游、左右岸环境保护标准的统一，为环境司法协作奠定实体法基础。即考虑到流域的整体性，在条件成熟的时候实行整条流域的中央立法或者省(自治区、直辖市)立法；在条件不成熟的时候，则引导、促进流域各地有立法权的人大或政府进行联合立法或协同立法，而不是目前的分割立法。

2.协作主体多元。在流域既有的司法机关内部协作的基础上，促进多主体协作机制的建立，包括两个方向。第一个方向是司法机关之间的协作。为解决法院、检察和公安机关三部门之间乃至不同层级办案机关之间沟通协调不畅的问题，各司法机关应在准确把握司法权边界的基础上，积极推动建立法院与检察机关、公安机关相互衔接、相互监督的协调联动机制，在证据的采集与固定、案件的协调与和解、判决的监督与执行等方面做好衔接配合，统筹推进环境公益诉讼和解决跨区域的环境纠纷。尤其是环境刑事案件往往需要公检法三机关相互配合，需要重点研究解决协同打击流域生态环境犯罪中的重大事项、司法协作衔接需求以及重大疑难法律适用等问题。第二个方向是司法机关与行政机关之间的协作。环境司法的衔接，统一于法治体系与治理体系的协同。在流域生态环境保护中，应发挥环境司法与生态执法的协同作用，解决司法机关和环境行政主管部门之间沟通不畅的问题。

3.协作实质化。流域环境司法协作的常态化、持续化还有待于协作机制的实质化，包括：一是建立协作的指导、决策机构和实施机构。指导、决策机构一般体现为协作各方组成的联席会议，承担流域司法保护中的重大事项的决策、司法协作需求范围的确定、重大疑难问题法律适用的指导、重大司法政策适用的指导、典型性案例的确认和发布、及时向上一级主管机关反馈司法保护中普遍性和重大性的问题和意见等职责，从而提升协作改革的系统性、整体性、协同性。流域环境司法协作的实施机构根据协作协定成立，作为常设性机构，负责日常的沟通、会商、协调和联动等工作。二是确定司法协作的程序和内容。目前的大多数司法协作意见和框架协定，较少程序性条款，从而使得协作呈现出临时性和应急性。因此，流域环境司法协作机制必须有完整的司法协作启动、运行、反馈和监督规则。同时，协作的内容应当围绕流域需要进行合作、协同的事项而展开，不应把各地可以独立开展与协作无关的事项纳入进来。从而使协作更具实质意义，避免形式化。三是确定考核、问责和奖励机制。要把司法协作纳入流域生态文明建设的考核机制中去，明确考核主体和考核体系，确定问责范围、问责主体和程序，并有相应奖励机制。

4.协作内容生态化。环境司法协作的重心应当放到环境保护本身上来。环境保护具有整体性、公益性和科学技术性。环境案件也具有涉及利益的多元性，其核心是环境利益的保护；环境案件具有广泛性，权利义务涉及人类社会和自然环境两大领域；环境案件的处理往往需要科学技术的运用；环境案件的当事人往往人数众多，涉及区域广泛；环境案件处理所依赖的法律具有一定的滞后性等特点。这决定了环境司法协作应当要注意流域环境案件的特殊性而进行相应的规则设置，应当为国家生态文明建设所构建的生态补偿、生态修复、生态红线、生物多样性保护等不同于传统行政管理制度的实施提供司法保障。

(二)流域环境司法协作机制完善的具体内容

流域环境司法协作是一个系统工程。首先要注意到我国在委托送达、委托调查取证和协作执行方面已有较为成熟的规则和成功的经验，流域环境司法协作需要在这些规则和经验的基础上，结合互联网、大数据和区块链技术的发展，实现电子化、网络化和互联互通。同时也要注意到流域环境司法协作的特殊性，探索流域环境司法协作中管辖协作、裁量协作、执行协作和司法专门化协作的特殊内容。

1.管辖协作。其一，对环境案件进行类型化管理，按照环境刑事案件、环境民事案件、环境行政案件、环境公益诉讼案件、生态损害赔偿案件的特点，流域相关司法机构应通过协作机制保证立案标准的一致，避免各地因执行标准不一从而导致司法保护不同的现象。其二，考虑到环境公益诉讼的原告主体的多样性，应当通过协作机制确立合并管辖的主体和条件。我国《环境保护法》《民事诉讼法》对于可以提起环境民事公益诉讼的社会组织并没有地域上的限制，这就导致一个环境公益诉讼案件具有较多的潜在原告主体，而流域环境的关联性，使得多个法院有管辖权。为了避免浪费司法资源，提高司法效率，不同原告在流域不同法院就同一环境污染和生态破坏事件提起环境公益诉讼的，应当按照协作机制确定由一个法院统一受理，并案审理。其三，通过信息共享平台，确立案件线索发现制度和案件移送制度。流域行政机关在执法过程中发现有环境刑事案件、环境公益诉讼案件线索应当移送相关司法机关进行处理；司法机关之间发现应当由其他司法机关管辖的应当及时移送，而不是通知当事人另行起诉或控告。其四，通过协作机制明确集中管辖的主体和案件范围。就主体而言，既要考虑到集中司法力量提供专业环境审理的需要，又要考虑到方便当事人进行司法活动的需要，所以集中管辖的司法主体不宜过多，也不宜过少。就案件范围而言，根据流域情况的不同，既可以根据环境刑事案件、环境民事案件、环境行政案件、环境执行案件的分类来确定，也可以根据普通环境案件和特殊环境案件(环境公益诉讼案件、生态损害赔偿案件)来确定，还可以根据跨区域案件和区域内案件来确定。其五，在条件允许的情况下，尽力促成专门管辖。通过协调流域相关司法机关的资源和人员，组建专门化司法机关，对环境案件进行专门管辖。

2.裁量协作。流域环境案件牵涉法律关系复杂性、利益多元性和科学技术性，存在较大的裁量空间，要达到法律适用的一致，环境保护效果的一致，需要有相应的裁量协作制度安排，包括但不限于：一是在遵循法律和司法解释的前提下，严格实施联席会议所确定的法律适用标准，保证裁量尺度的统一。对于在案件处理过程中发现需要明确裁量尺度的，应当及时通过联席会议机制明确。二是确立重大环境案件会商制度。对于牵涉主体较多，法律关系复杂的案件，相关司法机关应当进行会商，必要时邀请一定的行政机关、专家、社会组织参与，提高案件的处理质量。并通过司法协作促成典型案例的选取和发布，起到示范和借鉴的作用。三是明确环境案件裁量的程序规则，保证流域所涉司法机关、行政机关处理环境案件时在既定的轨道上运行，实现程序正义保障。在此基础上，促成法律文书的规范化和公开化，从而使得裁量空间具有可视性和可评价性。四是建立流域司法人员的统一培训和学习交流制度，推进流域各地司法人员任职交流制度，畅通环境司法人员的上升通道，促进环境司法能力的提升，提高环境司法的专业水准，从人员素质上保证司法适用的一致。

3.执行协作。一是环境公益诉讼裁判执行问题。由于在环境公益诉讼中，作为原告的社会组织并不是直接的利益归属者，他们关注的重心是诉讼请求获得法院支持，而没有足够的动力去关注裁判的执行。因此流域法院之间需加强司法协助，建立通畅的公益诉讼协作裁判执行协作机制，使有关流域环境污染和生态破坏的公益诉讼案件获得普遍执行力，提高执行的主动性和效果。建立检察机关对公益诉讼裁判执行的监督机制，防止执行遭到外部干扰和流于形式。二是行政机关的广泛参与问题。与其他诉讼不同，环境案件要获得环保效果和社会效果的统一，需要司法机关和行政机关的相互支持和配合。这种协作主要体现在：利用司法建议，将裁判执行过程中发现的环境行政主管部门、企业等环境责任主体在环境保护工作中存在的问题及时予以反馈，从而有效推进环境治理进程；法院与行政机关联动协作，加强环保非诉案件执行工作；在公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件中，对损害赔偿金的使用管理、对生态环境修复方案的编制以及修复方案的监督执行进行协调配合等。2011年浙江省高级人民法院、省环保厅分别制定出台了《关于进一步加强环保行政案件审理和执行工作保障生态文明建设的通知》和《关于进一步加强环保行政应诉工作和非诉行政案件强制执行工作的通知》，这两个文件以互为附件的形式下发，形成良性互动，构建了法院监督协调，环保部门具体组织实施的分工协作机制[18]。这个做法也值得流域环境司法协作借鉴。三是执行方式的创新问题。流域环境司法裁判执行的一个重要目的是保证流域生态平衡，恢复生态质量。因此环境司法裁判执行就不是简单的财产执行，需要进行执行方式的创新，包括“补种复绿”“增殖放流”“巡堤”“责令进行环保技术改造”等的执行，需要司法机关和行政机关理念的认同和广泛的配合。此外，执行协作还需要加大智能化建设，通过建立网络查控系统、视频会商系统等提高执行效率。

4.司法专门化协作。环境司法专门化对于统一环境案件裁量尺度，打破部门主义和地方主义屏障和行政区域分治的司法僵局具有根本意义，但这并不意味着减弱司法协作的重要性。反之，需要加强司法协作解决司法专门化中存在的一些问题，其协作维度包括：一是专门环境审判机构与普通法院的协作。内容主要是管辖协作、调查取证协作和执行协作，解决环境司法理念认识不足、案件不足和人手不足的问题。二是专门环境审判机构与公安机关、检察机关的协作。实行环境司法专门化的流域，大多没有相对应的环境公安机构、环境检察机构。这就需要新的制度安排解决环境刑事诉讼、环境公益诉讼中属地公安机关、检察机关与跨区域的环境审判机构的关系。三是专门环境司法机构与环保行政机关的协作。这主要体现在跨区域的环境司法机构的司法建议可针对流域内相关环保行政机关发出，而环境裁决的执行应当把环保行政机关视为当然实施主体，发挥他们的积极性，在生态修复、公益诉讼资金管理中发挥主体作用。