多中心治理：乡村环境治理的一个视角

董前程

（海南师范大学 马克思主义学院，海南 海口 571158；海南省生态文明研究中心，海南 海口 571158）

改革开放以来，我国城乡经济建设与社会发展取得了令人瞩目的成就，但不容忽视的是，这一切在某种程度上来说是以牺牲生态环境为代价所换取的，可以说，“白白净净小洋楼，生活污水四处流”是对当前我国乡村环境的真实反映。在中央提出实施乡村振兴的背景下，如何加快环境治理已成为许多乡村面临的压力与难题。

近年来，党中央和国务院十分重视乡村环境治理。2015 年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出要建立农村环境治理体制机制，逐步实行城乡环境治理统一机制，提出了乡村环境治理体制机制改革的思路［1］。在2018 年全国生态环境保护大会上，习近平总书记也指出要持续开展农村环境治理工作，推动美丽乡村建设，实现乡村振兴［2］。而且近十年来的中央“一号文件”也都提到了要加强乡村环境治理。可以说，加强乡村环境治理已经刻不容缓，已成为一项政治性任务。

一、 加强乡村环境治理的意义

在当前建设美丽中国和加强社会主义生态文明建设的征程中，加强乡村环境治理有着重要的意义。

第一，加强乡村环境治理是实现乡村振兴的重要内容和任务。从政策上来看，加强乡村生态环境建设一直都是乡村振兴的重要内容和目标。在党的十九大报告上，习近平总书记指出，要“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”，实施乡村振兴战略［3］。2018 年中央“一号文件”《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出，“到2035 年，乡村振兴取得决定性进展，农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现”，“乡村振兴，生态宜居是关键”，为此要“加强农村突出环境问题综合治理”，“实现百姓富、生态美的统一”［4］。2020 年是不平凡的一年，是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，中央“一号文件”指出，在确保如期实现全面小康的过程中，要对标扎实搞好农村人居环境整治，对农村生态环境突出问题进行治理，推进“美丽家园”建设，实现乡村振兴［5］。可以说，加快乡村环境治理可以改变乡村脏乱差的局面，为美丽乡村建设提供环境保障，还可以促进乡村生态资源的开发与保护，实现生态循环与修复，实现乡村的山青、水绿、天蓝、地净，让乡村不再一片荒芜，不再是记忆的故园，而是真实的美丽纯净的田园，重现“绿树村边合，青山郭外斜”的景象，实现乡村振兴。

第二，加强乡村环境治理是促进“三农”发展和乡镇经济发展的需要。“洪范八政，食为政首。”我国是一个农业大国，农业是百业之基，农业兴则百业兴。良好的生态环境是保障农业可持续稳定发展的关键。随着我国农业的发展，粮食产能不断加大，农业环境污染也越来越严重。比如为了提高粮食产能，化肥、农药、农膜等的使用量急剧增加，导致农业污染加剧，最终的结果就是导致土壤板结、土地肥力下降等。而且，根据近年来的调查显示，乡村地下水污染、空气污染等也越来越严重，严重影响了农业生产的可持续发展，不利于农业现代化进程，从而就会影响其他产业的发展，尤其会影响乡镇企业的发展。而乡镇企业是乡镇经济发展的主要来源。乡镇企业主要原料基地就在农村，而且乡镇企业的发展能为当地居民提供就业，促进居民和乡镇的经济发展。但是一旦乡村环境污染严重，农业就无法为乡镇企业提供原料，乡镇企业的发展就会放缓，影响居民就业，从而严重影响居民的收入水平，人心就不稳，居民就会逃离乡村，致使耕地荒废，不仅导致农业发展衰退，还会拉大城乡差距，甚至影响社会治安，走入恶性循环的怪圈。农业兴则农民富，农民富则农村稳，农村稳则社会安。因此，加强乡村环境治理可以促进生态农业、绿色农业的发展，提升农业产能，保障国家的粮食安全，还可以带动乡村经济的发展，缩小城乡之间的差距，“让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”［6］678。

第三，加强乡村环境治理是社会主义生态文明建设的必然要求。党的十八大报告指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”［7］，我们要把生态文明建设放在突出地位，可以说，生态文明建设已经成为中国特色社会主义建设事业的重要组成部分。而“中国要美，农村必须美”，必须建设美丽乡村，乡村的环境治理直接关系着我国整个生态文明建设的成败。因此，“生态文明建设的重点在农村，农村生态文明形势严峻已成为制约美丽乡村建设的瓶颈，因此必须实现乡村建设的生态变迁”［8］。以前，乡村居民关注的是“饿不饿”“有没有钱”的问题，但是随着乡村经济和社会整体经济的发展，居民更加关注的是“好不好”“美不美”的问题，因此，加强乡村环境治理不仅可以带来生产环境的整洁，还农业一方良田，而且可以使山更绿、水更清、天更蓝、地更净，还自然一片洁净，满足乡村居民对生活生产环境的需要，引导居民生产生活方式的改变，保障居民整体生活质量，实现乡村的可持续发展，同时也可以促进乡村生态环境的保护，使社会主义新农村建设更好地遵循自然的发展规律，在更高层次上全面实现生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐的社会主义新农村建设的发展目标，从而实现乡村经济效益与生态效益的统一，促进美丽中国建设，推进社会主义生态文明建设的整体发展。

二、当前乡村环境治理的困境

近年来，随着我国公民民主参与的意识增强、服务型政府的建设、社会民间组织的不断发展和企业自主经营权的扩大，乡村环境治理取得了一定的实效，比如政府通过实行“以奖促治”“以奖代补”等方式，建立了一些生态示范标准乡村，而且，政府通过实行农村改厕、农村沼气、清洁工程等环境综合整治项目，使一些乡村生态环境和人居环境得到了明显改善。但是从目前来看，在加强乡村环境治理过程中由于多元主体的博弈，导致乡村环境治理还缺乏有效性、长效性和普惠性，存在着一些困境。

第一，居民的环境意识与参与环境治理的内生性矛盾。环境作为一种公共物品，乡村居民是乡村环境的拥有者、使用者，也是乡村环境治理最直接的受益者，而且随着近年来经济、政治的发展，他们的民主参与意识逐年增强，可以说，他们本应是乡村环境治理的生力军。但是受我国传统政治、文化以及社会等因素以及居民自身的文化素质的影响，我国乡村居民一直沿袭传统的生活方式，缺乏环境保护意识，认为环境治理是政府的职责，与自身无关，参与环境治理的意识还不够高，而且由于种种原因，他们对环境权益的保护意识也不够，面对环境污染时不知道怎么处理，甚至是不知道怎么维权，对环境治理有较为明显的政府依赖意识。

第二，政府职能缺位且与其他主体缺乏合作。作为乡村环境治理最重要的主体，政府在当前乡村环境治理过程中存在严重缺位，而且缺乏与居民、企业、民间组织等其他主体之间的合作。首先，乡村缺乏相应的组织机构。在我国《中华人民共和国环境保护法（2014 修订）》中第一章总则第十条指出：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”［9］。可见，在县级以下的基层政府几乎没有专门的环保机构，这在一定程度上影响了乡村环境治理工作的缺位。从目前来看，乡村环境治理的工作主要由县级人民政府所属的环保局、建设局、农林局、发改局、水利局等多个部门共同进行，但在实际治理过程中，由于职能分散，互相不能集中资源进行合作，导致形成多头管理或者无人管理的局面。另一方面，我国目前实行的是各级地方政府对当地环境质量负责，环境保护部门统一监督管理、各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制，这种体制本身就容易导致地方保护主义，而乡村环境治理中又存在职能部门缺位和职责不清的现象，所以政府与政府之间、政府与企业之间、政府与居民之间、政府与民间组织之间缺乏合作，这也是乡村环境治理难的主要原因。这主要是由于乡村政府过分注重追求经济效益，在经济利益驱动下，环保部门难以与其他部门步调一致，而且环保部门缺乏相应的法律地位和行政手段，没有办法行使环保法赋予的职责与权力，只能孤军作战，甚至有时候成为政府与企业之间角力的阵地，导致乡村环境治理困难。而民间组织在乡村的发展毕竟有限，乡村政府也对民间组织存在一定的偏见，所以政府与民间组织在乡村环境治理中合作更是困难。在当下，虽然居民有一定的自治意识，但是乡村管理还是一种命令式管理，所以政府与居民之间的合作也难以形成。所以，在乡村环境治理过程中很容易出现“寻租”或者“搭便车”现象。

第三，民间环保组织的监督力量薄弱。实践证明，在乡村环境治理上，民间环保组织具有政府不可替代的作用。对于居民来说，在出现环境利益诉求时，个人的力量太单薄，难以形成声势，而民间环保组织可以改变居民的弱势地位，帮助居民解决环境问题。但是从当前来看，民间环保组织还比较稀少，而且人才队伍少，资金来源不足，难以参与到乡村环境治理过程中。在乡村环境治理中，民间环保组织力量薄弱，监督功能没有真正发挥，主要有几个方面的原因：首先，认识是行为的先导，政府对民间环保组织存在偏见。因为当前民间环保组织大部分是由政府发起成立的，所以一些部门认为民间环保组织是党政机关的内设机构或代管机构，甚至有些部门认为是安置闲散人员或者离退休人员的“养老院”，是社会的负担，所以在各方面的支持上不够，更不用说那些少数的草根民间环保组织。同时，按照当前民政部的规定，民间组织注册需要有一个挂靠单位，所以，一些草根环保组织很难找到一个“婆家”，这样就容易打击公众的环保积极性。此外，民间环保组织的经费主要靠会员交纳会费以及社会的各种捐赠，但是这些资金往往有限，所以，民间环保组织缺乏充足的资金来源，而乡村环境治理又相对城市环境治理来说比较复杂、专业性更强，需要更多的资金，这也制约了民间环保组织参与乡村环境治理的能力。

第四，乡镇企业追求利润与参与环境治理的矛盾。与政府、居民与民间环保组织不同，乡镇企业在乡村环境治理过程中是作为生产者的身份来考虑环境保护问题的。因此，乡镇企业在乡村环境治理中就表现出追求企业利润最大化与参与环境治理的矛盾。改革开放以来，随着乡镇企业的蓬勃发展，乡村的经济得到了快速发展，但是由于体制上的原因，乡镇企业大多是粗放型发展，而且都是一些高污染行业，比如造纸厂、化肥厂等，而且乡镇企业自身的环保意识比较弱，企业的经营管理水平也比较低，设备也比较陈旧。因此，为了追求利润最大化，只要政策和法律没有强制性的约束，企业不会主动对生态环境做出投入和努力，随意排放废水等，给当地环境造成了极大的破坏。乡镇企业是地方财政收入的主要来源，一旦上级加强了监管，乡镇政府加大了监督惩罚的力度，乡镇企业的环境成本就会增加，企业的利润就会下降，地方的财政收入就会下降。因此，政府对于乡镇企业的污染并不关心，睁一只眼闭一只眼，甚至放任自流，因此乡村环境管理就成了政府与企业博弈的角斗场。当然，随着近年来城市经济发展的加快，城市企业的经济成本越来越高，而政府对乡村也越来越重视。因此，一些企业逐渐向乡村转移，为了打开市场，他们也愿意积极主动地参与到环境治理中，以增加环保的投入来换取企业的知名度与认可度等，但是一旦“搭便车”现象增多，企业的成本难以负荷，一些企业就会放弃环境治理，造成“公地悲剧”。

三、多中心治理：破解乡村环境治理困境的有效途径

针对当前乡村环境治理过程中多元主体存在的困境，单一的自治治理已经没有办法解决好环境治理过程中的问题。因此，笔者认为，多中心治理是解决目前乡村环境治理的有效途径。

（一）多中心治理理论的逻辑路径

环境作为一种公共物品，政府是唯一的供给者，但是随着政府失灵的出现，人们开始探讨并寻找解决公共物品的供给结构和方式，但不管是依靠中央集权还是依靠市场都会出现失灵问题，要么是政府失灵，要么是市场失灵，都无法解决。在这其中，多中心治理理论是最具有代表性的。

多中心治理论是20 世纪90 年代以来在公共管理研究领域出现的一种新的治理理论。美国学者奥斯特罗姆针对传统的单一治理理论提出，在治理中如果只具有一个单一的、终极的权力中心，治理的成本较高而且效率不足，在现代社会需要根据公共物品的多元化供给结构，吸引多元竞争机制，各主体在供给公共物品的过程中各自发挥自己的优势共同参与公共事务的治理，并且共同承担责任，没有谁能置身事外，形成公共物品供给的多元化、公共物品管理的多元化，从而实现一种协商合作的管理模式，有效解决政府与市场、政府部门与私人组织之间的关系，实现有效治理。

在多中心治理理论中，多元治理是其中的核心思想，通过多元主体的治理既可以实现权力的集中，避免一家独大，又可以满足广大民众的需求，促进服务质量的提高和成本的降低。而自主治理是多中心治理理论的关键，在多中心治理中，强调各个主体围绕特定的公共事务自己组织起来制定一定的规则，通过协商进行集体行动，从而减少“搭便车”现象的发生，高效地解决公共事务。主体参与是多中心治理的保障，在多中心治理论中，各个主体都是自愿参与的。因此，必须强调政府、市场、企业、民间组织、个人等每一个主体的参与意识与主人翁意识，形成各个主体之间的协调联动，建立良好的互动关系，确保以最低的成本提供最好的公共服务。当然，多中心治理最重要的是制度规则的制定，在多元主体自主参与下，有效的良好的规则是实现治理的重要因素，需要通过各主体的协商，实现共识，从而确定大家都能接受的规则制度，能够确保公共事务有效治理的规则制度。

（二）多中心治理理论对乡村环境治理途径的借鉴

多中心治理理论在当前乡村环境治理中的最大意义就在于给我们提供了一种新的视角和制度安排。在这种理论下，政府不再是乡村环境治理的唯一供给者，市场、民间组织、公民等都是乡村环境治理的供给主体。因此，基于多中心治理理论，根据当前我国乡村环境治理中存在的问题，应该从以下几个方面建立有效的途径。

第一，政府要转变在乡村环境治理中的角色定位。一直以来，在乡村环境治理中，政府都在亲力亲为，承担了全部的责任。但事实是，乡村环境治理关乎着每一个公民的利益，政府的权力也不是无限的，政府应该转变自己的角色定位，从宏观上制定政策体系、做好规划等就可以，在乡村环境治理中应该起着主导性的作用。一方面，政府要重新制定乡村环境治理的政策体系。当前政府在制定相关政策时要结合乡村环境治理的实际情况，根据环境污染的程度、解决问题的难易程度等制定相关政策，优先解决一些问题，如2020 年“中央一号文件”就提出要针对乡村中畜禽污染资源化利用、农业面污染源治理、水土治理等突出环境问题开展治理。在制定优先治理乡村环境政策中，要改变过去那种命令控制型的政策，要增加使用更加柔性的经济手段，发挥两种手段的协同作用，对一些有利于乡村环境的农业、畜牧业企业给予一定的补贴，以便更好地促进乡村环境治理。而且当前在乡村环境治理中主要是针对个别的环节如水、土等进行治理，而没有考虑到其他环节，但是实际上乡村环境治理中每个环节、每种现象都是互相关联的。所以，一定要进行全过程管理，改善和完善与乡村环境治理有关的所有政策。另一方面，政府要发挥中国特色社会主义制度的治理优势，调动一切力量，对乡村环境进行全面的根本的治理。对乡村环境治理必然会损害一定的经济发展，乡村经济本身就具有脆弱性，为此要从长远的角度考虑，在保证乡村经济可持续发展的前提下，对其环境进行综合治理，而且要改变以GDP 为干部考核的机制，将对乡村环境治理的成绩与干部的政绩考核挂钩，而且应该加大比重，并严格执行。政府在乡村环境治理中应该起到积极的引导作用，从宏观上对相关问题进行把握，赋予相关部门监督环境治理的权力，并引导市场进入乡村环境治理，从而降低乡村环境治理的政府成本和提高治理的效率。

第二，积极发挥好市场在乡村环境治理中的支持作用。习近平总书记在2018 年的全国环境污染大会上指出：“要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程，撬动更多社会资本进入生态环境保护领域”［2］。在乡村环境治理中，最大的困境在于市场的缺失。作为乡村经济发展的支柱——乡镇企业是乡村环境污染的最主要来源，按照“谁受益谁负责”的原则，乡镇企业在乡村环境治理中理应承担最大的社会责任。但受制于乡镇企业的经营与管理模式的缺陷，乡镇企业在乡村环境治理中仍然处于被动的地位，企业的社会责任感不强。为此，必须引入市场机制，培养乡镇企业的社会责任感，从而减少政府单一治理乡村环境的成本。一方面要通过强制措施，由政府来制定相关的政策规范乡镇企业在从事生产与经营过程中的行为，不断提高他们对乡村环境治理的责任感，另一方面就是通过市场机制的引入，从企业产品的生产到销售等一系列环节规范企业对环境污染的治理，尤其是在废物回收与利用上，从而间接地促进乡镇企业树立起节能减排、废物利用、保护环境的责任感，将企业的利益与环境的利益相结合，促进对环境的治理。要想通过市场来引导企业的行为，就必须建立环境污染治理的市场机制，这就需要明确环境资源的产权，从长远的角度去推动环境资源产权的自由交易，使乡镇企业意识到对乡村环境的保护就是在不断增加自己的未来的产值。与此同时，因为乡镇企业的局限性，很难做到环境资源产权的明晰。所以，政府可以在明确乡村环境污染总排量的情况下，出售排污许可证，允许企业根据自己的产品性质和生产规模，评估自己的排污能力，据实购买排污许可证，超出的部分可以增加一定的额外费用，从而通过这种方式倒逼企业进行技术革新，提高乡村环境污染治理能力。而且，还可以通过奖励、补助等激励性的经济手段促进乡镇企业根据当地的资源和特色，发展绿色经济产业，从而减少对乡村环境的污染。

第三，完善民间环保组织在乡村环境治理中的作用。在乡村环境治理过程中，政府和市场都存在“失灵”的现象，但随着多中心治理理论的提出，民间环保组织通过与政府和市场的互动、互作，逐渐提供了一种更加高效的乡村环境治理的方法。作为维护社会弱势群体的民间环保组织，它相比政府与市场，具有更贴近乡村、更弹性运行、更灵活组织等优势。因此，民间环保组织在乡村环境治理中更有效。民间环保组织更能代表乡村不同利益群体的意见，并能通过对当地的实地考察以及数据统计对乡村的环境进行监督，而且一旦乡村出现环境污染，能够组织相关利益群体进行交涉，约束环境污染行为的发生。而且，民间环保组织相比政府在组织运行上更具有弹性和灵活性，所以能更好地吸引民间资本用于乡村环境治理，不仅可以缓解政府在治理乡村环境中的财政压力，还能带动民间的各种力量去关注乡村环境污染问题，引导民众去思考环境污染问题，而且能够更有效地与政府进行沟通，促进整个基层社会体系中环境治理的良性循环。

第四，强化公众对乡村环境治理的参与意识与能力。乡村环境治理是一个系统复杂的工程，需要人人参与其中，尤其需要村民的广泛参与，需要村民的共同努力。党的十八大以来，随着中央对生态文明建设的重视，尤其是对乡村生态环境的关注，村民们的环保意识也在不断提高，但是从当前来看，他们仍处于较低水平。加强村民的乡村环境治理意识和能力能保障他们的切身利益，还能减少政府在乡村环境治理中的成本，提高环境治理的质量。所以，政府要加强对村民参与环境治理的宣传与教育。要在财政上给予支持，落实相关配套措施，通过各种渠道向村民宣传环境保护及治理知识、绿色生产和生活知识、生态农业和工业知识等，并通过多元化的方式对村民进行技能培训，将乡村环境治理与他们的生产生活相结合，提高他们的生态环境保护意识，引导他们积极参与环境治理的意识和能力。但是另一方面，村民有了良好的环境治理意识和能力还需要有顺畅的参与渠道，否则也没有办法提高乡村环境治理。因此，要通过各种渠道充分地去了解村民们对乡村环境以及环境治理的想法、建议等，最好是能建立官方与民间相结合的乡村民意调查制度，从而提高调查的准确性和真实性。另外，要继续加强乡村政务公开制度尤其是与环境相关的信息，通过网络、电话等形式进行公开，保障村民对乡村环境的知情权，并不断拓宽他们在环境信息获取渠道上的权威性，从而使他们能够公开地表达自己的意见与建议，政府才能更及时地了解村民的想法，并在此基础上针对一些突出的环境问题和行为召开村民听证会，使村民发挥主人翁的精神，行使自己的监督、反馈等权利，确保在维护村民的切身利益的同时，实现乡村环境治理的有效性。

总之，乡村环境治理决定着农民健康、农业发展、农村稳定，是国家治理能力的最直接体现，但由于它涉及多个主体、多个群体的利益，因此，我们应当最大效度地整合各方资源，动员各个主体参与到乡村环境治理中，实现由治理单一化向多主体转变，实行协商联动的方式发挥合力，从而有效地促进乡村环境治理，建设美丽乡村，实现乡村振兴。