旅游用地取得过程中地方政府与旅游投资企业博弈分析

滕汉书

（桂林理工大学 地球科学学院，广西 桂林 541004）

引 言

旅游业对经济发展带动性强，效果明显，地方政府加快本地区旅游产业发展导致旅游用地需求和规模迅速扩张。旅游用地供不应求的市场效应，一方面可能导致旅游资源开发过程中扩大用地范围，土地资源滥占滥用甚至占用大量农用地和部分耕地，直接影响农民切身利益；另一方面各利益方因利益冲突存在，可能导致具有旅游开发价值的资源因为土地使用用途变更受限等问题无法发展旅游业，土地资源没有最大化被利用，造成一定程度的浪费。旅游用地紧张问题一直以来是政府和旅游企业共同关注的焦点问题，而该问题的解决涉及多方利益相关者，处理不当可能引发社会矛盾和影响地区经济发展。旅游用地获取阶段是土地用途改变为旅游用地，并体现旅游用地综合特征的关键时期。如果在征地或租用过程中存在利益的不公，必将为旅游项目的开发利用留下隐患。因此，如何在旅游用地获取阶段化解矛盾，实现收益共享，保障各方合理利益诉求的实现是解决问题的关键。

利益冲突是社会关系的本质特征，只要有利益相关者就会有利益的冲突及寻求利益均衡的过程。博弈论是一种以数学为基础，借助数学方法研究对抗冲突中博弈均衡出现规律的科学［1］35。博弈过程是利益冲突的决策主体在相互对抗或合作过程中相互依存的系列策略和行动过程的集合。均衡就是所有行为主体无论愿意与否必须接受而又不可能更好的且能够维持的结果。旅游用地在获取过程中，所涉及的每个利益主体都期望自身利益最大化，且彼此的决策和行动相互制约和影响，借助于博弈分析方法对不同利益相关者的行为和决策进行分析，有利于发现关键性和主要的问题，便于针对性地提出解决对策和方法。基于农民权益保障的角度出发，针对旅游用地获取所涉及的直接利益相关者地方政府、旅游投资企业进行博弈分析，探讨实现三方利益共赢的旅游用地获取策略或建议。

一、旅游用地利益相关者

（一）旅游用地概念

旅游用地相关研究国外始于20 世纪30 年代的旅游用地规划。国内最初出现在20 世纪70 年代末期的城市规划、风景名胜区规划及森林公园总体规划中［2］86-90。目前旅游用地定义、分类尚未形成统一，管理部门和学术界尚存在模糊认识［3］54-61。同时相关法律法规对旅游用地也没有给出清晰的定义［4］87-88。学者们在各自研究背景下从不同角度对旅游用地概念进行了界定。如刘书楷［5］122、梁栋栋［6］462-464、吴郭泉［7］226-231、毕宝德［8］10等从功能性方面给出了广义的旅游用地概念：认为提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的旅游业用地即为旅游用地。欧明豪［9］300、朱德举［10］125、王万茂［11］200等给出了狭义的旅游用地概念，提出旅游用地是县级以上人民政府批准确定，旅游地内从事旅游活动的场所，风景名胜区内的全部土地。从中可以发现，旅游用地的用途是用于旅游开发利用发展旅游业，其中既包含建设用地用以基础设施建设，同时也包含不改变用途地提供旅游活动的林地、农用地等土地。

（二）旅游用地利益相关者

1984 年Freeman 发表了《战略管理：利益相关者方法》，给出了目前最具代表性且广为接受的概念是利益相关者定义，即利益相关者是能够影响组织目标实现或者能为组织目标实现所影响的人或集团。目前，在中国期刊网文献中没有发现旅游用地利益相关者的界定和分类，因此其概念的界定目前尚未明确，借助于利益相关者相关理论和旅游用地的相关研究，认为凡是能够影响旅游用地获取和开发利用并受其影响的企业、个人、政府、社会团体及组织等均认定为旅游用地利益相关者。同时，我国土地所有权只有国有和集体所有两种形式，旅游用地的取得主要是通过征用和租用两种方式。旅游用地利益相关者众多，在旅游用地获取和开发利用过程中政府、旅游企业和农民是发挥着至关重要的作用同时并受其影响最大。

二、 核心利益相关者利益诉求

（一）地方政府利益诉求

地方政府是一个经济人、政治人、道德人的集合体［12］17-18，发展经济、保护环境、维护社会安稳是其追求的目标也是工作的核心。在现行的土地制度、产业效益和凸显政绩多重因素影响下，旅游业的关联性和对地方经济发展的强带动性吸引地方政府招商引资旅游项目，积极推进旅游用地土地征收的实现。同时，在土地征收过程中又经常出现违规操作获得土地财政收益。同时，随着现代信息传播技术的发展和大众受教育水平的提高，不良事件曝光所引发社会的关注以及违规操作被揭穿风险的存在等会影响地方政府的政绩考核。因此，地方政府扮演着双重角色，既希望低成本征地和相对高价拍卖土地成功又期望征地过程没有阻碍，地方政府诉求经济和社会综合效益最大化。

（二）旅游企业利益诉求

旅游投资企业作为理性经济人追求低成本投入和最大化的投资回报率，土地获取时间和当地社区居民态度直接影响其投入成本和营业收入。一方面，土地取得时间过长可能导致旅游企业丧失最佳投资时机或增加投资风险；另一方面，旅游业不同于其他行业企业可以“关门”生产和销售产品，社区居民的支持和良好的社会氛围对其客源市场具有重要影响。如果土地征收过程中农民的不配合情绪转嫁到旅游企业，当地社区居民可以相对容易地通过多种方式影响游客进入和消费，而且旅游地不良事件会影响游客选择。同时，土地招拍挂过程中旅游投资企业间也面临着价格竞争。因此，旅游投资企业更希望政府能够公正采取措施实现土地征收，避免农民转嫁不良情绪。旅游企业诉求在获得农民支持情况下尽快取得土地使用和经营权。

（三）涉地农民利益诉求

虽然目前农村主要依靠年轻人外出务工或开展其他经营活动提高家庭收入和改善生活，但千百年来，土地都被认为是最基本的生活经济来源，更是农民对自己养老保障的寄托，拥有土地心理安全感更强，因此无论从情感还是经济来源，土地都是农民的根本。尤其年龄较大、受教育程度低的和其他劳动技能普遍偏低的农民对土地的依恋更重。旅游开发对当地经济的促进作用以成为广泛共识，农民普遍欢迎旅游项目落户，希望通过发展旅游获取更多收益。但对于土地农民更倾向于被租用而不是征收，租用意味着土地还是农民的，土地如果必须被征收，征收的补偿款对未来的保障作用太小，农民希望获取高额土地征收补偿和参股其中获得持续的经济收入。

三、博弈模型构建及分析

我国土地所有权分为国有和集体所有两种形式，旅游用地获取渠道必须通过政府的“招拍挂”形式取得。土地征收主体为地方政府，具有一定的强制性。土地租用可以在政府相关部门批准土地使用性质变更基础上企业与农民进行协商，但旅游投资商对单个农民进行土地使用补偿议价时成本过高且很难达成一致意见。政府作为公共利益的代表者，扮演着农民利益和投资商利益“调理人”角色，因此土地租赁也必须借助于政府部门。在旅游用地获取阶段，政府作为土地市场唯一的供给者，旅游投资企业作为需求方，是旅游用地取得过程中的发挥决定性作用的利益主体，二者的决策选择直接关系到各方利益诉求能否均衡。

（一）博弈基本要素

针对旅游用地取得过程中土地征收这一情况，选取地方政府和旅游投资企业作为博弈参与人。二者均为追求一定利益的理性经济人在面临给定的约束条件下能最大化自己的偏好，当某种策略的期望收益较高时趋向于改变策略，追求最大化的利益，独立计算成本和收益。

目前土地征收是政府强制性行为，地方政府具有明显实现地方经济发展的独立性利益诉求，中央政府没有直接参与决策而是更多发挥监督作用。地方政府容易与旅游开发商形成利益联盟，但双方的利益合谋随着被征地农民反抗措施和规模的变化而变化。地方政府可能采取两种策略，一是通过税收优惠、政策扶持或相关基础设施建设等方式换利，与企业合谋尽可能降低征地补偿标准；二是地方政府在综合考虑社会影响和经济效益等情况下，严格按照国家相关政策法规，采取相对公正措施，地方政府策略为违规或公正。旅游投资企业也有两种策略，如果地方政府与企业合谋，企业将选择合作并进行投资；如果政府采取公正态度，提高土地招拍价格，旅游投资商将会和地方政府进行谈判议价争取优惠政策或旅游项目相关配套设施建设并进行成本收益核算决定是否投资，旅游投资企业的策略为合作或谈判。

双方博弈是反复进行的长期过程，土地征收过程充满不确定性因素。地方政府与旅游投资企业的双方博弈是反复进行的长期过程。在讨价还价的变化过程中，地方政府和旅游投资企业将不断改良自己的策略以相互应对。地方政府和旅游投资企业随着上级监管部门考核情况以及农民应对征地策略和行为的变化不断调整策略，合谋逐渐打破，地方政府和旅游投资企业进行利益调整让渡部分土地增值收益给农民，农民在利益争取过程中逐渐实现心理预期且同时知晓反抗要有一定限度，在一个博弈各方均比较满意的利益均衡点达成一致，土地征收实现后，旅游企业通过招拍挂获得旅游用地。博弈双方的成本收益。地方政府和旅游投资企业能独立计算成本和收益。

（二）博弈参数确定

假设地方政府如果与旅游企业达成合谋则地方政府将获取收益为B，如果采用公正措施，地方政府必须让渡部分合谋收益为C，旅游企业在政府违规操作过程中采取合作因补偿标准低而获取收益假设为U；如果政府采取公正态度则企业让渡的收益为 T，其中与政府谈判成本为 aT（a＞0），如果农民抵抗，政府强制执行成本F，同时，如果政府采取公正策略，旅游企业与农民均采取合作态度，旅游企业可以获得一定的如缩短征地时间、良好工作氛围等社会效益设为R，同时，政府获得社会正效益，如果强制执行则获得社会负效益，假设两种效益的绝对值相等，统一记为W，并假设该收益由政府代表。假定旅游企业选择合作态度并进行投资的概率为X，选择谈判并确定是否投资的概率为1-X，地方政府选择公正策略的概率为Y，合谋的概率为1-Y。

（三）静态博弈模型构建及分析

根据上述假设，假设地方政府和旅游企业是完全理性的且拥有完全对等信息并同时做出决策，符合完全信息静态博弈特征时，得出地方政府和旅游企业的静态博弈模型。基于上述条件和假设，构建博弈模型如下表1。

表1 地方政府与旅游投资企业静态博弈模型

计算过程如下：给定X，地方政府部门采取公正立场Y=1 和违规合谋措施Y=0 的期望收益分别为：

Q（1，X）=X（B-C+W）+（1-X）（B-C）；Q（0，X）=XB+（1-X）（B—F—W）

令 Q（1，X）=Q（0，X）解得 X′=1-C/F。

给定Y，旅游企业选择合作X=1 和进行谈判X=0 的期望收益分别为：

Q（1，Y）=Y（U+R-T）+ （1-Y）U；Q（0，Y）=Y（U—aT）+（1-Y）（U—T—aT）

令Q（1，Y）=Q（0，Y）解得Y′=（T+aT）/（2T-R）。从上述分析计算结果得到纳什均衡为：（X′，Y′）=｛（1-C/F，（T+aT）/（2T-R）｝

对上述均衡结果进行分析，假定其他因素不变的前提下，分析某一因素的变化对旅游投资企业和当地政府在选择（合作，公正）策略时的态度和行为影响，得出以下结论：对于当地政府：当T 值越大，也就是旅游投资商可以让渡更多的利益或者支付更多的资金参加招拍挂时，地方政府更倾向于公正策略，同时，随着二者之间进行谈判的成本增加，旅游投资商和地方政府选择合作和公正策略的概率增加；对于旅游企业，当F 值越大即政府强制执行的成本增加时，以及政府让渡的收益变大时，旅游企业更希望政府采取公正策略。

（四）进化博弈模型构建

目前，我国政府相关政策信息传递渠道不是特别畅通，土地征用相关信息不能完全有效地传达给旅游用地企业，地方政府占有信息优势，旅游投资企业处于相对劣势，现实中不符合完全信息静态博弈模型的假设条件，但通过分析该模型可以探讨地方政府和旅游投资企业的关注点及策略变化主要影响因素。二者博弈过程是动态变化的，在有限理性非完全信息假设条件下，采用 Taylor 和 Jonker（1978）使用的复制动态方程构建二者动态博弈模型。对前述博弈模型进行修改得到进化博弈模型如下：

表2 地方政府与旅游投资企业动态博弈模型

（五）进化博弈模型分析

进化博弈模型的关键是计算复制动态方程，由方程得到均衡解后，基于演化稳定性策略ESS 分析均衡解的性质，对动态系统的进化机制做出判断。在前述分析基础上，假设旅游投资企业和当地政府的平均收益分别为L 和G，则

L=XQ（1，Y）+（1-X）Q（0，Y）

G=YQ（1，X）+（1-Y）Q（0，X）

旅游投资企业和地方政府部门合作和公正策略的二维动态系统方程如下：

F（X）=dx/dt =X［Q（1，Y）-L］=X（1-X）（T+aT+YR-2TY）

F（Y）=dy/dt =Y［Q（1，X）-G］=Y（1-Y）（W+FC-XF）

通过令 F（X）=0，F（Y）=0 求解得到五个均衡点：（0，0）（1，1）（0，1）（1，0）（X′，Y′），其中前四点为纯策略均衡，（X′，Y′）为一个混合策略均衡点。在均衡点博弈方采用策略的比例达到该水平后保持不变，但对于动态变化过程会趋于哪个均衡点并不确定，因此借助动态微分方程的稳定性定理求解渐进稳定ESS 均衡点，探寻稳定策略，即：

F′（X）=（1-2X）（T+aT+YR-2TY）

F′（Y）=（1-2Y）（W+F-C-XF）

X′和Y′是分界点。在基于地方政府部门和旅游投资企业的动态方程分析的基础上，绘制动态演化路径图（图1）。

图1 地方政府与旅游投资企业进化博弈动态关系图

当X=X′，Y= Y′时博弈方随机选择策略点，当大于该点时地方政府选择公正策略，企业选择合作方式，当小于该点时则政府选择与企业合谋，企业选择与政府讨价还价进行谈判。A 区收敛于均衡点（1，1），策略为（合作，公正），该区域面积的缩小将使得X′=1-C/F，Y′=（T+aT）/（2T-R）值减少趋向于原点0。因此，从旅游投资企业的角度分析：地方政府让渡给农民的收益提高和强制执行征地成本的降低将会促进旅游投资企业选择合作方式；从地方政府角度分析：强制执行征地并不是政府初衷，地方政府希望征地过程中农民与旅游投资企业合作，随着旅游投资企业让渡收益的提高将促进地方政府采用公正策略。

四、结 论

通过博弈分析发现，F、T、aT 和 R 值的变动和调整是影响地方政府和旅游投资企业策略选择的主要因素，而（公正，合作）策略是符合经济和社会综合效益最大化的期望选择，两者在博弈中都在寻求利益的均衡点，博弈的基本趋势是由讨价还价走向合作［13］121-128。基于此在保障农民权益基础上，从旅游投资企业和地方政府角度提出如下建议。

（一）搭建三方有效合作平台，增加沟通和互信

土地征收必然涉及征地农民。征地补偿问题也是地方政府与旅游投资企业博弈的根源所在，因此，征地农民不可避免出现在二者的博弈过程中。农民、投资企业和政府三方沟通渠道和合作平台的缺乏导致农民对企业和政府的合谋具有确定性判断，地方政府和企业不能确切了解征地农民真实的想法和需求，彼此缺乏信任并相互猜度，针对土地收益分享的冲突一触即发。旅游业有别于其他行业，一方面需要大量服务人员且进入门槛较低，另一方面因旅游业经济效益的正外部性，农民可以通过销售土特产品、农家餐饮和住宿等多种方式获得收益，同时，随着旅游项目的进入，地区基础设施相应会得到改善和加强。

地方政府组织三方人员共同参与搭建有效合作平台，通过该平台解释政府征地工作政策、流程和标准，了解农民真实需求和从业实际能力，充分发挥旅游企业自身优势，为失地农民提供旅游企业就业机会和开展其他经营的指导和扶持服务，解决农民后顾之忧，降低因失地对未来的焦虑。地方政府充分发挥中间人和公共人角色，开展工作技能培训从而降低企业运营成本和提高农民谋生能力，同时监督企业优先为征地农民提供就业和其他土地增值收益分享措施付诸实际。三方通过该平台实现积极有效沟通，加强互信并提高了政府公信力，借助就业和谋生技能提高等多种形式和渠道代替一次性补偿现金发放，降低失地补偿金敏感度，实现征地农民可持续生存能力获取和未来生活保障，从而可以适当降低征地补偿标准，既为政府获取土地收益提高财政收入释放空间，又可以有效避免强制执行带来的潜在政治风险，F 值降低，旅游投资企业与农民互惠互利实现T 值增加，因土地征收引发的社会问题减少，增加了R 值，最终促进（公正，合作）策略实现。

（二）完善地方政府监管和考核制度

土地征收和招拍挂的本质是土地权益维护和增值收益的分配问题，地方政府既是博弈规则的制定者和博弈参与人，也是各方利益的调理人。政府依托于政治功能干预企业经济活动，而企业在经济活动中对政治资源具有“心理与习惯上的依赖性”［13］121-128。地方政府尤其是当期执政者为了在5年一届的任期内获得政绩利于升迁，现实中积极推进土地征收和旅游企业招商引资，倾向于与企业合谋损害农民应得利益和忽略农民失地后生活保障等社会问题。中央政府对地方政府监管需一定的时间和人力成本，从制度层面完善监管和考核具有现实可行性。首先在监管方面制定具体事件领导责任终身问责制，任期内因土地违规违法造成不良社会影响和恶性事件，对相关负责人无论升迁还是退居二线都应问责，避免不在其位不追其责，加大违规操作的政治成本；其次在考核方面引入不良事件影响率，避免经济实力决定一切和单纯通过GDP 考核地方领导和政府，降低当期利益追逐热度和提高违规成本，引导地方政府着眼长期发展并谋求最大化的社会整体利益。最后，通过制度约束地方政府遵循市场原则让利放权，避免地方政府利用政治权威和权力干涉旅游投资企业，促进旅游用地在征用过程中利益共享和各方利益最大化，社会和谐，经济发展。

（三）建立健全旅游用地多种取得模式

对于旅游项目中需要占用农用地部分，从维护农民合法权益的高度对待失地问题，为失地农民建立基本生活保障制度［14］34-36是解决问题的关键。健全农村养老保险等社会保障制度体系是有效促进农村土地流转的现实途径［15］118-127。对于被征收土地的农民，着眼于未来生活持续的保障，立足于农民关注焦点，解决期未来生活之忧。政府、企业可以从社会保障和企业收益分析等模式入手，在给予农民一定现金补偿基础上，结合当前国家新农保制度，构建政府搭台企业融资的失地农民基本生活保障体系，政府监督企业定期以支付养老保险和医疗保险等方式进行补偿，解决因土地被征收面临的转型或生存困境。政府给予一定的就业技能培训，旅游企业给予用工优先权，解决失地农民后顾之忧，同时降低旅游企业一次性投资成本。农民分享企业效益也可以采取门票分成或股份制合作模式，按一定比例从景区门票收入中提取收益进行分红获取一定递增比例的年收入分享。景区的开发既可以安排大量的农村富余劳力，又改变了当地农民的思想观念，自发地调整了农业的产业结构，促进地方经济发展，社会和谐，利于旅游企业获得当地居民支持，营造良好社区环境和激发自发性生态保护行为旅游企促进景区资源可持续利用。