高职院校混合所有制办学的内涵与特征探究

冯朝军，杨 梅

(重庆电子工程职业学院，重庆 401331)

混合所有制是指在社会生产和交换过程中，由国有资本、集体资本和非公有资本等几种不同资本交叉融合所形成的一种经济形态。党的十八届三中全会明确提出，混合所有制是通过国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。[1]所有制形式反映了在社会生产过程中所形成的不同市场主体之间在生产资料的占有和利益分配方面的经济关系。在社会经济领域，同种所有制可采取多种形式来实现，而不同所有制也可以采用同种形式来实现，通过不同所有制形式的交叉融合就形成了混合所有制。通过发展混合所有制经济，可有效盘活国有资产的存量、进一步优化存量资本、促进国民经济快速健康成长，为实现政企分开创造了有利条件。

随着我国高等职业教育改革的不断深入，为激发职业教育办学活力，提升职业教育的办学水平，国家出台了一系列政策来引领职业教育的发展，其中发展高职院校混合所有制改革就是其中一项重要举措。2014年5月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出在未来一段时间内在职业教育领域探索发展股份制、混合所有制职业院校，首次将“混合所有制”这个本属于经济领域的专业术语移用于职业教育领域的政府文件中。[2]高职院校混合所有制办学是指通过国有资本、集体资本和非公有资本等两个或两个以上的投资主体共同出资，以产权合作或者资金要素的投入进行联合办学，各个主体根据出资比例而享有相应权利，在运作过程中，按照新模式和新机制举办的交叉持股、相互融合，具有多元产权结构特征的新型职业教育办学模式。经过实践探索，各地教育管理部门、职业院校和企业投资主体通过多种形式，在职业教育领域混合所有制改革方面进行了有益的尝试，取得了丰硕的成果。

一、我国混合所有制办学改革的时代背景

混合所有制概念的提出，在我国经历了一个不断演变的发展过程。1997年9月，党的十五大报告中首次提出要发展混合所有制经济，初步阐述了公有制经济与混合所有制经济的关系。2002年11月，党的十六大进一步强调了在今后一段时间内我国要大力发展国有资本、集体资本和其他非公有资本等参股的混合所有制经济，报告中提出除了特殊领域极少数企业必须由国家独资经营之外，其他行业应积极推行股份制，大力发展混合所有制经济。党的十七大报告再次提出“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。[3]2007年10月，党的十七大报告中再次强调了在经济领域要在现代企业产权制度的基础上，大力发展混合所有制经济，提升企业活力。[4]2013年11月，党的十八届三中全会胜利召开，会议审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次强调新时期要积极发展混合所有制经济，明确提出“国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”[5]

随着经济领域改革的不断深入，相关的理论和实践经验进一步扩展到职业教育领域，通过深层次的办学体制改革来解决我国高职教育办学体制结构单一、办学活力不足以及与产业发展融合不够等现实问题。

党的十八大以来，我国的高等教育也进入了新常态阶段，表现为每年参加高考的生源持续减少，高等学校，尤其是高职学校的数量逐年增加，根据社会经济的发展趋势和市场需求，各高职学校所开设的新专业与招生人数也随之不断增加。尤其是在高职教育扩招一百万的政策背景下，各高职院校的录取分数线越来越低，形成高职教育的高入学率、高毕业率、低就业率和低培养质量的现实问题。

为增强高职院校的办学活力，有效提升高职教育的培养质量，国务院和相关部门出台了一系列的教育改革政策和决定。2014年5月，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出为了全面适应科学技术进步和满足社会公共服务的需求，激发职业教育的办学活力，全面发挥政府和市场的作用，支持和引导社会力量参与办学，进一步探索职业教育办学的股份制和混合所有制改革，鼓励企业主体参与举办职业教育，充分发挥企业在办学过程中的主体作用。[6]2014年6月，召开了全国职业教育工作会议，教育部等六部委联合发布了《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》，再次强调在未来一段时期内要充分发挥社会力量举办职业教育，支持社会各类办学主体通过独资、合资等方式参与举办职业教育。允许各类社会力量通过购买、承租、委托管理等方式，对活力不足的公办职业院校进行改造，全面激发职业教育的活力，明确提出到2020年，大中型企业职业教育办学的比例达到80%。[7]2016年12月，国务院发布了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，进一步强调通过多种途径探索举办混合所有制职业院校。[8]

2019年1月24日国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》(职教20条)，明确指出新时期国家全面支持和规范社会力量举办和参与职业教育培训，鼓励发展股份制和混合所有制职业院校和各类职业培训机构。[9]

职业教育，尤其是高等职业教育不属于义务教育领域，按其内涵式发展特点来看，高职教育隶属于生产性服务业，是为市场经济的发展提供具有较高素质的复合型技术人才，在整个社会产业转型和提高产业竞争力的过程中具有不可替代的地位和作用。全面推广高职教育的混合所有制办学改革，将改变政府部门垄断高职教育办学的格局，优化高职学校的治理结构，激发各类市场主体的办学活力，提高资源的配置效率。引导和鼓励企业等市场主体参与高职教育的办学，也是新时期我国经济社会的转型对于高职教育发展新要求的直接驱动。发展职业教育的混合所有制办学，是我国现阶段实现产教融合、健全高等教育办学体制、培养内生动力、全面提高高职教育人才培养质量的时代要求和必然选择。

二、高职院校混合所有制的内涵

统计数据显示，截至2020年7月，我国共有高职(专科)院校1 423所，其中近八成都属于国家公办院校，其余两成属于社会力量举办的各类高职院校。为充分利用社会资本进行办学，激发公办院校的内生动力，全面提高社会资源的配置效率，在高职院校混合所有制改革的过程中，必须实现使企业成为一方重要办学主体，在学校治理、利益分配、资源共享和市场运作过程中，充分发挥企业在资金、技术、设备和管理等方面的优势，改变国家单一主体办学，使企业以投资的形式参与高职教育的办学并享有相应的权利，建立起一种新型的现代产权制度和现代学校管理制度相结合的治理结构，让企业在高职院校办学的过程中，成为重要的责任主体和利益主体，实现多种资本共同实施高职院校的重大决策、人才培养、日常管理和监督评价，使资本运作与高职教育达到深度融合。作为一种新型的办学模式，混合所有制高职院校与普通的公办和民办高校相比，具有特殊的内涵和表现形式。

(一)国有资本的参与是其不可或缺的重要前提条件

关于经济领域中的混合所有制的涵义，党的十八届三中全会形成的《决议》中作了明确表述，发展混合所有制经济，需要国有资本、集体资本和其他非公有资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济，其中突出了在混合所有制经济中，国有资产的参与是其本质特征[10]。对于发展混合所有制高职院校而言，从资本的所有制的性质上来看，同样需要国有资本的参与作为重要前提。根据混合所有制的涵义，进行高职院校的混合所有制改革，并不是简单地推行股权多样化，而是对于原先的公办院校，在国有资本不退出的前提下，通过接纳其他的非公有资本共同参与，从而形成由不同性质的投资方经过股权融合所形成的多元股权的高职院校。因此，如果没有国有资本的参与，仅仅有其他相同或相似所有制属性的社会资本经过融合所构建的职业院校，并不是混合所有制高职院校。在此概念上，我国目前所开展的高职院校混合所有制办学改革，主要是在原先的公办院校的基础上，吸收其他的集体资本和非公有制资本所组建的办学实体，通过交叉持股和深度融合所进行的相关机制和体制方面的改革探索，与民办院校的股权重组是有本质区别的。

(二)产业资本的融入是其改革发展的必要条件

从投入资本的产业形态的角度来看，混合所有制高职院校属于不同资本所有制形态下的深度融合。从大体上而言，具体表现为产业资本和教育资本的融合，这类融合，既包含国有资本、集体资本和非公有资本等不同所有制属性的资本融合，同时也包含着不同类型的非公资本的融合，比如通过资金、技术、人才、管理和设备等要素的融合。混合所有制高职院校与混合所有制企业的一个重要区别，体现在高职教育属于一种跨界教育，是为社会培养具有较高技术技能的复合型人才，需要高职院校与行业企业之间建立起一种密切的合作关系，需要通过产教融合和校企合作的形式实施人才的培养。由于传统的公办院校属于政府出资，与企业之间缺乏实质性的合作关系，而职业教育的任务又离不开企业的支持与合作，学校急需了解真实的企业岗位需求、市场信号、企业运作技能和学生定岗实习场地，因此在办学过程中就需要产业资本的注入。由此，通过国有资本和其他非公有资本的深度融合便成为解决过去校企合作无力的有效途径，对于激发各类资本的办学积极性都将产生重要的驱动力量。

(三)推行股份制是混合所有制高职院校的普遍模式

高职院校混合所有制办学改革所采取的形式丰富而复杂，常见的办学主体包括混合所有制院校、高职院校中具有混合所有制性质的二级学院、职教集团和区域或行业职业院校联合体等。从投资方来看，除了政府机构之外，还包括国有企业、民营企业、外资企业、社会团体、民间金融和投资个体等。无论混合所有制高职院校采取何种形式或运作模式，其投资主体必须是两个以上，各类资本的混合态势和资本表现形式可以多种多样，而且在具体的运行过程中还将不断地丰富和扩展。与混合所有制企业比较类似，通常情况下，产权结构决定了混合所有制高职院校的治理结构、决策程序、利益分配和日常运作模式，其组织形式一般包括股份制、股份合作制和中外合资等，在目前比较成功的混合所有制办学改革过程中，比较普遍采取的组织形式便是股份制。

三、高职院校混合所有制的办学特征

混合所有制高职院校，是在我国大力发展混合所有制经济的时代背景下，遵循职业教育的发展规律和新时期的社会需求，在高职院校这一组织内部，通过不同产权的投资主体的资本和权益的相互渗透、相互融合所形成的的新型资源配置的教育结构形式，是在市场经济条件下对办学体制所进行的一种制度创新。由于不同所有制性质的资本投入，各主体根据各自的投入比重所设定了决策权限和利益分享机制，这样所组建的混合所有制高职院校与普通的公办院校、民办院校在产权结构、办学性质、治理结构、运行机制和利益分配方面，都有着独特的办学特征。

(一)产权结构多元化

在经济领域，混合所有制属于股份制的一种形式，对于企业而言，采取股份制的组织形式，将不同所有制性质的资本经过交叉渗透和相互融合所形成的经济成分，便是混合所有制经济。在职业教育领域，将国有资本、集体资本和其他非公有资本等不同性质的资本，通过横向联合与交叉投入所组建的高职院校，便是混合所有制高职院校。因此，相对于公办院校和民办院校而言，混合所有制高职院校的产权不是纯粹的和唯一的，其中包含有国有性质的产权，也包含集体经济的产权和其他非公有资本性质的产权，是一种多样化的产权组织结构。但是在两个以上的产权之中，混合所有制高职院校必须有一方的投资主体属于国有资本，在办学过程中，公有资本起到引领和监督作用。其他的非公有资本在办学过程中根据各自的资本投入比例，享有一定的决策权、治理权和利益分享权，为教学和实训等环节提供必要的技术和硬件支撑。高职教育的混合所有制办学改革，使得高职院校的产权结构出现资本所有权的分散和教育经营权的相对集中，由此导致院校的所有权和教育经营自主权发生分离，从而实现不同所有制形式的优势互补、资源共享和风险共担，有利于进一步激活高职院校的办学活力，为提高高职教育的人才培养质量提供组织保障。

(二)办学性质复杂化

自从2014年国家层面上提出未来一段时间要探索混合所有制办学改革，至今已是六年时间，尽管各个地区教育部门和相关的高职院校以及企业单位也都在纷纷尝试混合所有制办学，但是无论组建新的混合所有制高职院校，还是在公办院校内部成立具有混合所有制性质的二级学院，在具体执行过程中举步维艰。因为组建真正意义上的混合所有制高职院校，在法人治理结构、日常管理运营、利益分享机制、市场推出机制方面要求更加健全，相关投资主体在责、权、利等方面的要求更加具体和明确，但是到目前为止，我国尚未出现一部关于混合所有制办学的法律法规，这样导致在改革探索阶段，关于混合所有制高职院校的管理体系、运行机制、质量监督和教育评价等方面，责任不够明确，缺乏可操作性的依据和规范。对于教职工而言，如何在人事制度方面促进教职员工在混合所有制高职院校和公办院校之间合理流动，如何保障内部教职工的职称晋升、福利待遇、基本养老等方面的正当权益，在执行过程中都缺乏相应的法律依据和制度安排。因此，在实践中真正落实高职教育的混合所有制改革，涉及到方方面面的复杂情况，在未来一段时间内还有很多具体的法律法规和管理制度需要进一步地健全和规范。

(三)治理结构多样化

在过去的几十年间，传统的公办高职院校的治理结构相对比较单一，一般执行的是党委领导下的校长负责制，学校内部结构又进行条块分割为各个处室和院系等二级机构，而且每个机构都赋予相应的行政级别。除了正式的二级机构之外，还存在工会、教职工代表大会、学术委员会等各种行政附属机构。在传统的管理模式下，教师、学生、企业和社会团体对于学校改革的参与度不高，学校的日常运作活力不强，制约着学校的长远发展。对于混合所有制高职院校，是由不同所有制性质的投资主体参与办学，其治理结构就呈现出多样化的局面，可以根据各投资方的利益诉求，建立类公司化的股权治理结构，由主要股东代表组成学校董事会作为权力决策机构，同时组建相应的校级管理层和内部各类职能管理机构，在董事会的领导下，各级机构依据相应的规章制度履行责任，发挥各自的优势。经过股份化改造，在国有资本的引导和影响下，各投资方都能够充分利用自身的资源优势参与学校的治理，使得学校治理方式更加开放，在具体运营过程中又形成相互监督制约又相互协调的学校法人治理结构，从而进一步明确各利益主体的权利和义务，兼顾到各投资方的利益诉求。

(四)运行机制灵活化

目前，我国大约有80%的高职院校为公立学校，在日常运营中采取的是由上到下的垂直化管理体系，随着时代的发展和市场需求的变化，这类相对僵化的管理体制影响了高职院校主动性和积极性的发挥，影响了教育资源的配置效率，学校决策管理层也缺乏必要的自主决策权力和不断创新的内生动力，难以实现真正意义上的适应时代发展和市场需求的自主运营和管理。实施高职院校的混合所有制办学改革，通过不同所有制性质的资本的深度融合，可以在院校内部建立现代学校管理制度，采取政校分开、管办分离的管理运营模式，可以有效地克服政校合一、管办不分的弊端，在市场机制的作用下，吸收各类集体资本或者企业资本等社会力量参与办学，实现教育资源的优化配置，从而使得各类办学主体成为具有一定决策权和资源调配权的市场主体，使高职院校能够面向市场进行开放式办学，建立更加灵活的管理运营机制，进一步增强服务能力，实现高职院校的资源配置的合理化和决策效率的最优化。

(五)利益分配市场化

混合所有制高职院校和传统的公办院校和民办院校相比，在所有制形式、管理体制和运营机制等方面都存在明显不同，在办学利益分配方面也存在本质的差异。公办院校的所有权属于国家，运营经费绝大多数属于政府财政拨款，属于纯公益性质的教育机构，一切权益属于国家。而民办院校在职能方面尽管也属于公益性教育机构，但是根据国家《民办教育促进法》的规定，相关的投资者可以在收益中扣除了正常的办学成本和预留发展基金之外，可以获得相应的投资回报。混合所有制高职院校在利益分配方面则与二者均有所不同，在学校的发展目标上，还必须体现出教育发展的公益性，必须充分发挥国有资本的主导作用，不能完全追求经济效益的最大化。在保证教育质量和发展方向的前提下，国有资本与其他的非公有资本通过产教融合等方式建立起命运共同体，充分考虑到投资企业的各类投入要素的市场价值和办学过程中的功能和作用，根据资本要素的市场化规律，给以相应的回报，从而调动各投资方的积极性和主动性，进一步增强高职院校的办学活力。

四、结语

进入新世纪在市场经济的促使下，我国高职教育驶入了快车道，不管是办学规模还是社会影响力，都在整个高等教育中占据了半壁江山，而且在未来的社会经济发展中将会发挥更加重要的作用。在我国高等教育发展的特定时期，公办高职院校在培养具有较高技能的复合型人才方面，发挥了不可替代的作用，对于促进社会经济的发展和各项改革事业所取得的巨大成就功不可没。但是随着市场经济的发展和供给侧改革的深入推进，公办院校在运营过程中存在的办学资源不足、决策机制僵化和运营效率低下等弊端逐步显现。在此背景下，开展高职教育的混合所有制办学改革便应运而生。在办学过程中，通过不同所有制性质的投入资本通过交叉持股和深度融合，通过国有资本的参与，在保障高职院校的办学方向和公益性质的前提下，可以利用各种社会教育资源，充分发挥各种所有制的优势，改变某些范围内的僵化体制，释放体制红利，可以有效拓宽学校的融资渠道，进一步优化学校内部的治理结构，提高学校的日常管理水平和运营效率，增强学校办学活力，提高人才培养质量，为整个社会经济的健康发展提供技术支撑和智力保障。