基于德国经验的学前教育质量提升策略

杨素苹

(武汉城市职业学院，湖北 武汉 430064)

作为世界第一所幼儿园诞生地的德国，在植根自身历史文化背景的基础上，其学前教育呈现出自身的特色，为世界学前教育发展提供了宝贵经验。

一、学前教育机构和学制多元化

德国鼓励兴办学前教育机构，社区、教会、企业和个人都可根据法律要求设立幼儿园，以满足各类家庭的需要。受德国学前教育管理体制、教育理念和国情等因素影响，德国学前教育机构和学制均呈现多元化的特点。

(一)幼儿园

幼儿园是德国最普遍的学前教育机构，多由地方政府、企业、社会团体和个人创办。幼儿园招收3-5岁的幼儿，多实行混龄编班。幼儿园分为普通幼儿园、学校附设幼儿园、特殊幼儿园、林间幼儿园以及个体幼教从业者等多种办学形式。普通幼儿园又分为公办幼儿园、民办幼儿园和独立自主幼儿园。学校附设幼儿园，主要针对已到入学年龄但身心发展较为滞后的儿童设置。特殊幼儿园主要针对残疾儿童设置，为这类儿童提供补偿服务；林间幼儿园则将幼儿园搬到林间，让幼儿在亲近自然的过程中身心和谐发展，是德国崇尚自然的幼儿教育理念的产物。个体从业者，其前身为“白天的母亲”，主要是一些在家照看自己子女的妇女接受一定的培训后，帮助临近职业妇女照看孩子的一种教育形式，这种教育形式满足了很多家庭的特殊需要，成为德国学前教育体系的有益补充。

幼儿园的学制也呈多样化特点，有全日制和半日制等多种形式，如柏林州的《幼儿园促进法》明确指出幼儿园的学制有四种，即半日制(每天4-5小时)、非全日制(每天5-7小时)、全日制(每天7-9小时)、全日制延长(每天9小时以上)。[1]可供家庭根据实际需要进行灵活选择，在很大程度上，满足了不同家庭的多样化需求，尤其为双职工家庭解除了后顾之忧，利于其投入工作，服务社会。

(二)托儿所和学前班

托儿所招收0-3岁儿童, 主要针对父母为双职工的家庭而设置的机构。学前班则为不到入学年龄，但已经达到入学年龄发展水平的儿童开设，主要是为幼小衔接做准备。值得注意的是，近年，德国幼儿园和托儿所合二为一为主流趋势[2]，即托幼一体化发展(统称幼儿园)。在这样的学前教育机构里分为小班(2.5岁或3岁以前)和大班(3岁至入小学前)，小班儿童在幼儿园里有单独封闭的室内外活动区域，师幼比更低，享受更为细致的照顾。

德国的各类学前教育机构都有明确的培养目标和任务，为各类家庭和儿童发展提供多元化选择和服务。德国学前教育机构和学制的多元化特点，满足了各种家庭和儿童的多样化需要，且比我国更多地关注和发展3岁前的儿童保教服务。

二、幼儿园班级规模与教学组织形式利于幼儿自主性培养

德国人口规模不大，幼儿园的规模也相对较小，在德国的调查走访中了解到，多数幼儿园不超过100个幼儿，大部分幼儿园只有三四个班(德国一般叫小组)，甚至有的幼儿园只有两个班级，班级规模一般不超过20人，通常由0-6岁不同年龄段的幼儿混合组成不同班级(小组)，即采用混龄编班(组)。在全日制幼儿园，3-6岁儿童的师生比为1:9。[1]

混龄教育是德国幼儿教育的显著特点之一。在德国人口出生率持续下降的背景下，家庭少子化倾向明显，孩子在家庭缺少兄弟姐妹，缺少互相学习和交往的经验。为了“将幼儿园营造成一个温馨的家”，幼儿园混龄教育广受欢迎，成为德国家庭教育的有力补充，混龄教育有利于幼儿自主性、个性和社会性等的培养。

受福禄贝尔学前教育思想的影响，德国学前教育强调儿童发展顺应自然，并重视游戏和自主活动对儿童发展的教育价值。德国幼儿园的教学组织形式多是以小组活动或个别活动为主，幼儿可以自由选择活动内容。即便是相对集中的集体教学活动，也不强制所有幼儿必须参加，活动方式相对灵活。一日生活中尤为重视游戏活动，问卷调查发现，德国幼儿教师认为“玩”是其幼儿园最为重要的课程之一。无论是班级规模还是教学组织形式上，德国模式有利于培养幼儿的自主性，也能较好地培养幼儿的个性。

三、学前教育经费投入持续增长

德国实行联邦制，中央政府有行政和司法权，各州拥有地方自治权力，在教育上各州则拥有独立的教育自主权。德国学前教育没有纳入义务教育范畴，由各州文化事务部门管辖，具体管理由地方青少年局负责。地方青少年局负责规划当地学前教育的发展，保证提供相应的学前教育机会。德国的幼儿园经费由联邦、州和地方政府共同承担。地方政府的经费投入全国平均占85%[1]，是幼儿园经费的主要来源，还有部分经费来源于联邦给各州提供的补贴。其余的由家长交费、主办机构自筹和州政府补贴。各州在经费结构上也存在很大差别，有些州政府投入办园经费，有些州政府则没有投入。

2009年德国政府对学前教育的财政投入占GDP的0.63%[3]，低于1996年“欧盟幼儿照顾网络”的建议，即学前教育经费总投入应占GDP的1%，因此，德国学前教育也存在投入不足的问题。然而，德国是高社会福利国家之一，家庭的学前教育支出压力相对较小。各州在家长交费上差别很大，有的州上小学前最后一年幼儿园免费，莱法州2010年起幼儿园全部免费。[1]近年，德国的收费政策发生了较大变化，即三岁以上免费，三岁以下按家庭收入比例缴费。柏林三岁儿童费用全部由政府承担，相当于儿童免费入园。三岁以下儿童入园需要家长承担一小部分费用，不足部分由各州政府根据幼儿园儿童数量向其发放补贴。家长自己承担的部分根据收入动态缴纳，普通工薪阶层承担的入园费用最高不超过家庭月收入的6.89%，同时，对多子女家庭还有优惠政策，如有两个子女入园的，家庭只需承担自付费用的80%。家庭月收入低于1875欧元的，无需自付费用。[2]

即便是外国籍家庭，接受德国学前教育支付的费用也相对较少。德国政府通过不断加大学前教育经费投入力度，保证幼儿的受教育机会，解决家庭后顾之忧。除了对幼儿园的财政投入，德国还实施一系列针对学前儿童的家庭援助项目，如家庭社会教育援助项目、家庭互助项目、临时保姆项目、家长和孩子共同活动项目以及补贴家庭教育基金，动员政府和社会力量为家庭教育提供支持、指导和优质服务。德国学前教育经费投入的持续增长和一系列灵活政策与援助项目的实施，使得德国学前教育入园率不断攀升，尤其是为处境不利的家庭子女提供了接受学前教育的机会，促进了教育公平。

四、学前教育法治化建设成效显著

德国法律体系严谨，非常重视学前教育立法工作，学前教育法治化建设成效显著。在德国，学前教育在法律责任和组织上都属于儿童和青少年福利事业，作为社会福利事业，学前教育的立法权属于联邦政府。联邦层面的《社会法》和《儿童促进法》都对学前教育的相关内容进行了规定。包括《儿童和青少年福利法案》《国家学前教育质量指导条例》《幼儿园教育条例》《托幼机构拓展法案》以及《发展和提高学前教育质量的建议书》等在内的法律法规对学前教育的性质、职责归属和质量等进行了规定。[1]1990年颁布的《社会法第八部(SGBⅧ)：儿童与青少年扶助法》，对幼儿入园的权利、学前机构设立审批、当地审核、机构申报和备案等做了明确规定。2008年颁布了《3岁以下儿童幼儿园和托儿所促进法》(以下简称《儿童促进法》)。《扩大幼儿园教育联邦经济资助法》对联邦政府为3岁以下幼儿教育提供经费补贴具体办法进行了规定。

州层面也颁布了《幼儿园和托儿所促进法》，还有《学前教育机构经费分摊法》《儿童和青少年扶助法》等。[1]2013年8月生效的学前教育新规，规定满一周岁的儿童即有法定入园权。重视学前教育法治建设为德国学前教育事业有序发展提供了基本法制保障。从法律的角度确保德国学前教育的参与率和保教质量，2015年德国3岁以下儿童的教育参与率进一步上升，比例为36%，3-6岁的参与率为95%。[4]

五、我国学前教育质量提升策略

(一)亟待出台学前教育法，保证学前教育事业健康发展

人民群众对学前教育的需求与学前教育发展不平衡不充分之间的矛盾依然较为突出，尤其是在欠发达地区。学前教育事业的持续健康发展，急需加快学前教育立法步伐，发挥法律约束力，保障儿童和教师的合法权益。

我国幼儿教师的待遇普遍偏低，社会地位不高，专业化程度不被认可，且流动性大，这与我国教育法的相关要求是不相符的。改革开放以后国家就有文件规定：教师工资不能低于当地公务员的平均水平，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于深化教育体制机制改革的意见》，进一步强调了“要切实提高教师待遇……确保教师平均工资水平不低于或高于当地公务员平均工资水平”。直到今天，这一目标还未实现。学前教育事业发展中的诸多瓶颈问题尚未得到有效解决。

一方面，要加速落实《教育法》和《关于深化教育体制机制改革的意见》等相关法律、文件的规定。另一方面，要积极推动出台国家层面的《学前教育法》，使得学前教育事业的发展切实有法可依，使幼儿和幼儿教师的权益得到法律保护。通过立法明确学前教育的基础性、公益性和普惠性属性，规范学前教育的责任归属、领导体制、管理机制、办园体制、办园标准、经费投入、教师权利与义务、教师待遇以及教师准入标准等重要法律关系问题，确保学前教育事业在法律的框架下有序健康发展。

(二)理顺管理体制机制，规范办园行为

我国幼儿园管理存在责任部门多、发挥合力不够的问题。亟待解决民办园科学规范管理和有序运营的问题。急需建立政府统筹下各部门对学前教育事业的责任分担机制，理顺管理体制机制，强化质量监督和评价体系，提升治理能力。强化政府监督责任，确保各类学前教育机构有序规范运行。严格执行幼儿园准入和年检制度，妥善解决无证办园和“先办园后办证”问题。加强幼儿园安全监管，建立健全安全责任制度。加强民办幼儿园收费管理，坚决查处乱收费，使得教育消费水平与市民的收入水平相匹配，在一定程度上缓解“入园贵”问题，减轻家庭负担，缓解社会矛盾。

进一步支持普惠性幼儿园建设，规范普惠性幼儿园办园行为，强化对普惠性幼儿园的监管，取缔或限期整改办园行为不达标幼儿园。保证政府、教育和卫生等部门对各类幼儿园的管理监督到位，安全、卫生和人员等确保达到最低标准。强化对幼儿园保教工作的指导和质量监督体系。强调遵循幼儿身心发展规律，坚持以幼儿为本的价值取向，幼儿园教育活动应尊重幼儿的自主性和促进幼儿的个性发展[5]，将游戏作为幼儿园基本活动，防止和纠正幼儿园教育“小学化”倾向，确保幼儿园保教质量。

(三)加大政府财政投入，促进学前教育公平

2011年我国财政性学前教育经费仅占GDP的0.09%，学前教育经费在教育经费总投入中只占7.65%的份额，这与学前教育事业的公益性和基础性的性质是不匹配的。除了经费投入比例很小，还存在部分民办园收费高且参差不齐，家庭负担较重、带来系列民生问题。此外，中央和地方财政对公办园和民办园的投入比例存在很大差别，在城乡之间和地区之间存在较大差异，造成学前教育不均衡发展的局面，如2011年民办幼儿园的教育经费收入仅有2.78%的经费来自于公共财政预算经费。[6]

为解决学前教育资源供给不足，尤其是经费不足的问题，应加大政府财政投入，提升学前教育经费支出比例。并努力缩小城乡之间、地区之间以及园所之间的投入差距，促进学前教育事业均衡和公平发展。尤其是在民办园占比大、发展不平衡的背景下，加大对民办园的支持、投入、指导和管理，减轻家庭负担，保证适龄幼儿接受学前教育的权利。各地应根据实际，探索适合各地区生均教育经费投入标准，不断加大地方政府财政投入，缓解学前教育资源、尤其是普惠性资源和优质资源紧张、“上幼儿园难”和“上幼儿园贵”等民生问题。

可借鉴德国经验，特别关注尤其对处境不利家庭的支持和援助，通过免除入园费用和给予经费资助等方式，确保处境不利家庭的儿童有机会享受学前教育。通过普通幼儿园接收特殊儿童和开办特殊幼儿园等方式，保障特殊儿童入园权利，推进教育公平。

(四)强化0-3岁婴幼儿照护服务工作，推动托幼一体化建设步伐

德国2013年的新《幼儿教育促进法》规定，满一周岁的儿童就有入园的权利。与之相比，我国3岁以下儿童的保教工作相对滞后，相当一段时间，这项工作处于停滞状态。随着社会经济快速发展和生育政策的调整，使越来越多的家庭对3岁前儿童的保教服务需求旺盛，促使开始关注3岁前儿童的保教服务。

2019年4月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，指出要多种形式开展婴幼儿照护服务，逐步满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求[7],支持社会力量兴办托育服务机构，旨在推动全国3岁以下婴幼儿照护服务工作。受市场驱动，很多地区开始推动针对0-3岁婴幼儿照护服务的托育机构成立。在此背景下，政府和相关部门应加大对托育机构的指导和监管力度，规范和理顺其管理体制机制，防止无序失范，保证其健康发展。尤为重要的是，借鉴德国经验，在条件较好的幼儿园推进托幼一体化办学和管理，以最大限度发挥优质学前教育资源的社会效益。