以人文关怀构建进城落户农民宅基地退出机制

2020-01-18张宇轩

湖北成人教育学院学报 2020年6期

张宇轩

(贵州师范大学,贵州贵阳 550001)

随着我国步入新时代，城市的快速发展所带来的机遇与资源，吸引了大量的农民群体向城市迁移，农村常住人口不断减少，“一户多宅”和先前宅基地流转机制“封闭性”等历史遗留问题，使得农村土地资源囤积增多，宅基地闲置与空置成为常态。农村宅基地既没有实现其社会保障功能，也未达到应有的经济效益。

不难发现，我国宅基地退出机制在宏观层面上有了切实可行的法律支撑，实现了有法可依。但在微观层面上，政策所传达的“自愿有偿”精神落实到地方政府却难达成效。根据安徽、湖南两省农户调查数据进行的实证分析结果显示，选择留传、征收和流转的农户比例分别是64.8%、28.3%和6.8%，确权对流转意愿的影响不显著，对留传和征收意愿的影响非常显著，且不同类型农民在处置意愿方面的选择存在显著的差异。[1]从这组数据上看，农民群体普遍退出意愿较低，相较于宅基地征收、流转等对外处置自己宅基地财产，大部分农户还是抱着保守与静观其变的态度。总体上来看，由于其根本宿愿得不到满足，致使进城落户农民宅基地退出意愿较低。完善相应制度，应从该群体切身利益出发，梳理相应宅基地退出补偿政策，探寻较为详尽具体的宅基地退出补偿措施，以人文关怀的价值理念之光完善乡村振兴法治之路。

一、宅基地退出机制从“萌芽”到“雏形”

近年来，为缓解城市压力，保障农村宅基地社会保障功能与经济利用效能最大化，相应政策不断修订推新，大致可将我国宅基地退出补偿机制探索历程分为两个阶段。其中“萌芽阶段”在2004-2015年之间，2004年原国土部在《关于加强农村宅基地管理的意见》中提出各地要制定具体措施，激励本集体经济组织的农民腾退多余宅基地，来化解闲置宅基地问题，初步形成农村宅基地改革的政策导向。2008年国务院所发布的《关于促进节约集约用地的通知》中明确指出，当地政府可给予一定补偿给自愿腾退宅基地的村民。通过相应补偿激励“多宅”“闲宅”农户退出宅基地。随后，2015年国家将自愿有偿退出机制作为宅基地改革的方向。运用“摸石头过河”和“聚沙成塔”的探索方法，形成了极具中国特色的宅基地退出机制。

“雏形阶段”则是2016年至今，2016年在条件成熟地区试点探索农村宅基地有偿退出。2017 年中央一号文件规定:“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”。 2018年中央一号文件提出“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”，再次强调了退出主体是“进城落户农民”。并呼吁“一户多宅”、宅基地闲置农户等适格补偿对象退出宅基地，鼓励无法继承农村宅基地的城镇居民积极响应自愿有偿退出政策。2019年修订的《土地管理法》再一次明确“自愿有偿”原则，并以鼓励为主。随着最新政策出台，各集体经济组织依照上级指示精神，根据本片区综合地价以及相关土地因素制定了各类方案，其目的是盘活空置宅基地。《土地管理法》第六十二条也不乏闪耀“人文关怀”之星火，以补偿对象自身意愿为主，并且补偿方式可供农户选择，符合一定人性化需求。至此我国宅基地退出机制朝着“纵深化”发展并逐步走向成熟，基本满足广大农民群体安居乐业的需求。

二、宅基地退出机制的立法与实践困境

在很大程度上，由于宅基地退出机制立法框架所考量的角度过于“理性”，欠缺人文关怀价值理念，忽视了农民“安土重迁”的乡土情感和中华民族传统伦理道德等“非理性”的因素，极大削弱进城落户农民退出祖宅的意愿。另一原因是宅基地退出机制实践过程中，各政府依据较高层次的政策法律所制定的补偿方案差异化严重，造成补偿分配不公平现象频出，在实践过程中可行性大幅度降低。

(一)宅基地退出机制的立法困境

宅基地退出机制立法的架构直接影响着我国乡村治理乃至社会稳定的根基。十九大以来，习主席提出了要“坚持人人尽责、人人享有......不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。[2]不难看出，习主席论述中“以人民为中心”社会治理观念，是以人为本精神的延续，该理念无不充斥着自由、平等以及对人的极大尊重和关怀，而这也正是宅基地退出机制所急需吸纳的价值理念。

人文关怀，在民法领域，人文关怀理念与意思自治原则相辅相成，即对人的自由和尊严的充分保障以及对弱势群体的特殊关爱。[3]而丧失宅基地资格权的进城落户农民，正是宅基地有偿退出群体中的弱势群体，应给予他们特有的关怀，保障其应当享有的权利。特别是2020年刚通过的《民法典》中人格权从自然人权利中抽离出来，并独立成编，足显国家管理层对于人格自由健全发展的重视以及自我尊严的保护，尊重人格、以人为本显得尤为重要。我国宅基地退出补偿机制大体上看并无多大缺漏，《土地管理法》中自愿有偿退出原则是对农村土地的保护和土地改革“三条红线”的坚守，维护农村集体的利益，防止进城落户的农民既占用农村土地又享受城市资源引起的生产资料分配不公平现象。但土地制度有着极强的人身依附关系，而现有的土地政策法律，宅基地退出补偿机制只使一部分农民受益，而另一部分群体，即进城落户农民“身份性”的丧失，其后代无法继承宅基地，造成一定财产损失。宅基地退出机制其枯燥乏味的法条背后，反映着立法者处理闲置宅基地自身的价值导向，其核心内涵是基于主体的学识、生活习性以及道德观念等因素所建立起来的价值体系。立法者有无细致考虑过弱势方进城落户农民的利益，还有待考证。不能简单地将宅基地地上附着物视为我国物权法意义上的“房产”。由于进城落户农民普遍法律意识较为淡薄，属于弱势群体，有着浓厚的“乡土”情怀，一旦他们失去了“根”，即家族谱系思想的瓦解，将会导致中国传统文化与善良风俗受到强烈冲击。

进城落户农民对产权制度理解颇浅，对于土地的归属感较强，思想上根生蒂固的认为“生于斯，长于斯”。自始自终认为地是祖辈留传下来的，理应归自己所有，不情愿与村集体妥协，签订相应退出协议，大部分人选择搁置问题待以后土地政策出台来化解矛盾。在此情况下，我国乡村宅基地采用“房地一体”主义进行管理，宅基地使用权与宅基地上附着的建筑物和构筑物出现了分离，不利于发挥宅基地的社会与经济效能，也为日后宅基地纠纷埋下很大隐患。国家不得不提出自愿有偿的退出政策调和这一矛盾，寻求一个平衡点，化解纠纷。

(二)宅基地退出机制的实践困境

新《土地管理法》自愿有偿原则较为抽象模糊，可操作性不强，地方政府出台了一些规章，作为改革试点的法律依据，并制定了相应详尽具体的宅基地补偿方案。进城落户农民宅基地退出的补偿方案主要是两种方式，即以地票等农村产权交易制度为依托的现金补偿方式和以城镇住房为主的宅基地置换方式。[4]还有“变现式”，即农民退出的宅基地整治为耕地，腾出的建设用地指标留足农村发展所用后，节余部分以“集地券”方式通过交易显化土地资产价值，纯收益返还农民和村集体。[5]但这种补偿主体仅为本集体经济组织的成员，具有一定局限性。

宅基地退出补偿方式选择不多，各地的补偿分配标准差异化严重，补偿不公平现象时有发生。例如，成都市冉义镇2012年对还耕的宅基地面积按105元/平方米给予补偿；火井镇对参加灾后重建增减挂钩项目的农户，自愿放弃其拥有的农村宅基地，在县城和重点小城镇购房的，按30万元/亩给予其一次性货币补偿。[6]实践中，各乡(镇)政府根据现有《土地管理法》所制定的法律文件，关于宅基地退出机制的补偿标准、补偿方式以及补偿主体大不相同，不仅差异化严重，相应的补偿款项也较少，导致很多进城落户农户不太情愿退出。对于进城落户农民退出补偿机制的切入点应是权利的转化，将宅基地资格权转化为“土地归属权”或者是其他权益，有效化解进场落户的农民“身份性”的缺失的制度僵局，保障其合法权益。以人文关怀价值理念来构建宅基地退出机制，打破宅基地退出机制的理论与实践僵局，激励进城落户农民自愿有偿腾退祖宅。

三、以人文关怀价值理念构建宅基地退出机制

以人文关怀价值理念来构建宅基地退出机制，实现对弱势群体的充分关怀，需在宅基地退出机制实体法律中体现自由与平等价值理念，需在宅基地退出程序上突显正义理念。

(一)补偿方式上的自由选择

自由价值在民法领域中，所呈现的理念是个人在法律规定限度内，按照自己意志决定其行为。也可是民法中的自愿原则，集体经济组织中的农户，可根据自己真实意思表示与集体组织签订合理可行的退出补偿协议。法律所规定限度范围涉及到自由价值尺度问题，不仅需要国家干预，还应有人文关怀为价值理念的法律文件弥补缺陷。

《土地管理法》修正案中的自愿有偿原则较为宏观，指导性强，应把握个体化差异，考虑进城落户农民特殊群体的合法利益，该群体可供选择的宅基地退出补偿方式并不多，以上现金补偿方式和宅基地置换方式难以满足这部分群体的需求。随着城镇化的不断推进，不少农户背井离乡、外出打工，宅基地“空壳化”成为常态。进城落户农民虽从集体当中脱离出来，但其祖辈的灵柩还长埋于此地，考虑到中国上千年农村风俗习惯，不能草率地损害这部分农户精神利益。为保障农民的合法权益，应增设“土地归属权”，类似于死者人格利益，符合中华民族传统道德风俗。

“土地归属权”可以参照《殡葬管理条例(2012年修正本)》落实进城落户农民在村中公益性墓地的分配权，保证“一户一墓”，面积由各村土地规划管理而定，此权利所获取的墓地可以继承，需受到一定限制，防止权利被滥用，继承人每年还需向相关机构缴纳墓地管理费用，相关机构为其保留归属地。并实行“新人新办法，老人老办法”，从而衔接后续宅基地退出补偿方案，对已死亡的补偿主体不适用此政策。使进城落户的农民在丧失了宅基地资格权时能转化为土地归属权，既可解决非农户口占用集体经济组织土地问题，有效化解日后的纠纷，又能弥补进城落户农民浓厚的安土重迁情感和对祖辈的缅怀之情。

(二)补偿分配上的标准平等

宅基地退出补偿方案在分配标准上应在形式平等的基础上，兼顾实质平等。这里所指的是对于宅基地分配上的平等，以康德为代表的理性哲学仅注重对人的自由的普遍保护,而忽略了在社会生活中人与人之间因为能力、智力和财富等方面的差异, 未能考虑到社会对弱者的特别保护。[7]宅基地补偿标准应考虑周全完善，结合当地实际情况，防止补偿标准差异化严重，出现分不平等分配现象。

新《土地管理法》六十二条所体现形式上的分配平等较为模糊抽象，仅有“一户一宅”、“户有所居”以及进城落户农民自愿有偿退出原则。相应政策只是保障了本集体经济组织成员享有分配宅基地的权益，未考虑到进城落户农民的合法权益，要想实现分配上的实质平等，还需各地方政府在制定实施细则时因地制宜。

显然，仅依靠乡(镇)政府去核定补偿标准是不够的，进城落户的农民宅基地权益不应脱离了集体组织而受到损害，他们放弃了“面朝黄土，背朝天”日常务农维系生活所必需的土地，转向了机遇与风险并存的城市，他们的社会关系网还存留在农村，为了能让这部分群体感受到法律政策的分配平等，在补偿标准上不仅要参考本村还耕宅基地补偿的标准，还要根据所迁移城市的物价水平和村组织成员集体商议，找寻补偿平衡点，来弥补实质不平等的缺漏。

(三)补偿程序上的正义原则

正义原则来源于英国古老的谚语“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现。”[8]其意思一是“看得见的正义”，即宅即宅基地退出补偿方案协商过程需要公平与公开。二是“感受到的正义”，即补偿主体广泛参与其中。对于法律意识较为淡薄，处于弱势方的进城落户农民，只有发挥正义价值，才能使其更信服于法律和遵从法律，营造出和谐有序的社会治理环境。

在司法实践中，进城落户农民的农村住宅土地财产受到侵害时，常因诉讼主体地位不明晰，引发政府与农民两者间关于宅基地退出补偿合同纠纷。进城落户农民宅基地退出补偿方案一般由村集体共同商议解决，此类宅基地退出补偿合同可裁性较弱，作为一种集体决策机制，集体中的成员并不包含最直接的权益主体即进城落户农民，难免会有失公允。为防止少量不公正与不平等的集体决议侵犯到进城落户农民群体的权益，相关程序的制度设计，应强化进城落户农民对宅基地权益保护相关程序的有效参与，畅通进城落户农民在维护宅基地使用权等自身合法权益方面的意见反馈途径。[9]明确其主体地位，细化对进城落户农民宅基地司法救济规定，实现宅基地退出程序正义，谨防《土地管理法》中自愿有偿原则流于形式。