乡村振兴的改革蓝本和路径图--------四川省崇州市提供的解决方案*

张得心 ， 李龙星

(黄冈职业技术学院 商学院， 湖北 黄冈 438002)

2008年，四川成都崇州市开展土地确权和三权分置试点改革，尤其是创造性地实施了农村“两权”抵押贷款改革，得到中央、省、市各级领导和专家的认可，并在全国范围推广。2010年，又成功探索并构建起了土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务“三位一体”的“农业共营制”。这一改革经验得到时任国务院副总理汪洋同志的肯定，并入选2017年中央改革办《改革案例选编》。2017年以后，崇州市接着开展了现代农业功能区建设，成为全国乡村振兴的一面旗帜和典范。2018年，四川省乡村振兴大会在成都召开。与会代表实地参观、考察了崇州市的改革实践，对崇州市的“三农”改革给予了充分肯定。崇州市地处中国西部内陆，没有良好的区位优势，也没有得天独厚的地理条件。虽然离成都近，但没有大城市强有力的需求拉动，也没有龙头企业或涉农集团的介入，更没有特殊的政策、制度安排。但崇州市三个阶段(土地三权分置、农业共营制、设立农业国家级开发区)的成功改革，却为我国“三农”改革提供了可资借鉴的蓝本和路径图[1]23-25。本文通过分析其改革动因和突出特点，进而探讨其对全国实施乡村振兴战略的借鉴意义。

一、农业供给侧结构已到了不得不调整的时候

1.农民主体已不愿种粮 城镇化的虹吸效应使优质资源尤其是人力资源向城镇集中，导致留在农村的劳动力弱质化，难以胜任高强度的农业体力劳动。现阶段，农业生产不仅成本高，而且效益越来越差，农民被迫把农业副业化和兼业化，而不愿以农业为主业[2]70-71。最典型的案例是，2009年，崇州市鹰马龙罐头食品有限公司租赁桤泉镇3 000余亩农田，后毁约跑路退租。农户不愿收回被退的承包地，要求当地政府承担责任。为了突破困局，维护农业生产和农村稳定发展，自2010年起，崇州市“被迫”进行新的改革试验。这样就闯出了一条新路，成就了崇州的“三农”改革经验。我们可以从中体味当地政府当时的无奈。客观地讲，在当下的政策条件下，单个小农户已无人愿意从事粮食生产，也无法纯粹靠种粮为生了。现在已不是改革开放初期“一放就灵”的分田承包到户时代。那时，刚从高度计划经济转向对农村的完全放开，农民的生产积极性空前高涨。现在的情况是，国家给予大量的补贴，而农民还是不愿种粮。原因在于，目前种粮是最苦最累且效益最差甚至是负效益的行业。

2.粮食安全已成了国家的安全隐患 目前，我国农产品的对外依存度越来越高，大量的农产品进口即是明证。如果世界稍有不稳或动荡，危及农业生产，导致农产品的大幅度下滑，中国的忍受力将受到严峻考验。相对来说，在美国，一个农民能养活87个人，美国面对危机的忍耐力很强。在中国，即使涉农企业，其种植生产也大多为见效快、效益高的种养业而非粮食作物，对解决国家的粮食安全助力不大[3]89-90。反观美国，虽然经历多次经济危机的冲击，但并没有出现大的经济混乱和崩溃，每次都能很快自我修复。其中一个重要原因就是：美国一直认为，农业对经济社会的发展起着举足轻重的作用，现代农业不仅是刺激经济复苏的重要动力，而且是维持社会稳定的战略手段，也是改善生态环境的关键路径。所以，美国一直对现代农业高度重视且大量投入[4]78-79。虽然，现代农业占国民经济的份额较低，但其地位却可以上升到国家战略层面，一直是国民经济的命脉。

3.农村、农业的落后已严重制约国民经济的发展 未来国家的发展需要有广大农村的消费市场和投资需求的依托。即使城镇化率上升到70%，我国仍有几亿人生活在农村，这是巨大的消费市场，其潜力不可小觑。“三农”问题的最终解决，需要天量“三农”投资，蕴藏着不可估量的商机。所以，“三农”问题既是民生工程，也是巨大的发展工程。从美国的经验来看，现代农业是经济效益第二高的产业，是美国的核心竞争力之一，是拉动美国经济发展的源动力，也是美国经济稳定的重要法码[5]47-51。根据美国的统计，虽然，直接从事农业生产的人只占总劳动人口的2%，但是，间接从事与农业相关工作的人员却占总劳动人口的17%，现代农业牵涉的就业人数非常多。从我国目前来看，全面实现小康关键在精准扶贫，未来的“四个现代化”最难的可能就是农业现代化，所以，解决“三农”问题任重而道远。

二、崇州市“三农”改革成功的突出特点

在全国很多地方，尤其是不存在精准扶贫的地区，地方政府往往优先发展工业和现代服务业，对国家提出的乡村振兴战略还没有引起高度重视。很多地方的农业发展还停留在改革开放初期的政策层面，以放为主，一切交给市场来解决[6]182-183，由此导致现在“三农”普遍“小、散、乱、差”。崇州市在改革实践中摸索出的一套方法，为我国解决“三农”问题开了“一剂良方”。崇州市的“三农”改革尤其是政府的作为，提出并实施了许多超前的做法和措施，优势明显，特点鲜明。

1.政府的权威信誉度高，号召力强 中国的改革虽然总带有底层的草根因素，但与国家的积极主导更有密切关系，是中央、地方、民间草根三者的上下呼应联动。崇州市的案例，处处可见政府推动和引导的示范引领作用，尤其是土地的适度集中。土地是农民的命根子，是农民最后的保障。如果没有政府的引导，市场的风险就会使农民很难信任市场主体的作为。在中国，只有政府积极作为，积极引导，广大农民才有积极性；也只有政府，才能动用各项政策、制度，为“三农”改革保驾护航，并提供源源不断的资源和支持；在市场还没有能力和能量去开发广大农村的情况下，也只有政府的积极作为，才能凸现政府的雄心和导向，才能调动市场力量，提振乡村振兴的信心。

2.通过市场、政策、制度等组合拳，政府能成体系全链条提供支撑 法律、财政、税收、金融、信息、科技、农机、水利、电力、道路、保险甚至气象、环境、职教等的全要素合力配合，从制度上充分保障了改革的顺利展开和有序推进。这是我们国家宏观调控的优势所在，体现了我国集中力量办大事的优势。如果缺少政府的成体系全链条支持，改革就会因受到方方面面的制掣而难以为继。那样的话，“三农”改革又会回到以往那种“只打雷不下雨”的老路上去。乡村振兴成败的关键在各方面能否合力并进，需要一揽子改革整体推进，有的方面甚至还需要推倒重来或大开大合的调整，而不是某些方面的小调整与补救[7]2094-2103。在现实的改革实践中，既要一步一歩地改，还要全局谋划，配套实施。任何一个环节的失误都有可能妨碍甚至延误改革的进程。

3.通过改革试点平台，推动改革有序进行 如土地确权、三权分置、合力推动农业共营制、设立农业功能区试验区等各项改革，都需要地方政府通过顶层设计，有序推动改革一步一个脚印地深入。平台是我国“三农”改革的重要抓手，是改革攻坚的主战场。其他的市场主体则是更多地讲究经济效益而很少承担社会责任。而这正是地方政府的职责所在，也是我们国家的制度优势所在。从更宏观的视野看，目前乡村精准扶贫的各种探索和举措是为乡村振兴作铺垫，而乡村振兴的启动和实现是为农业现代化打下坚实的基础，前后一以贯之，就构成了解决我国“三农”问题的三部曲。这也是我国长期规划的连贯性和优势所在[8]。

4.各利益主体的创造性参与 新型市场主体尤其是新型职业农业经理人、新型职业农民以及农业专业服务组织，这些利益主体的创造性参与，为改革的成功打下了基础。市场的问题终究还是要靠市场主体和市场机制来解决，尤其是这种带有草根性质的新型市场主体，他们具有强大的生命力，但需要着力甄选和培养。新型的市场主体是推进改革不断深入的人才资源和保障。在我国目前的农村，已很少有人愿意种田。只有引入新型市场主体，才能注入市场活力。包括大中专毕业生、退伍军人、种田能手、实业家、农技人员等在内的市场主体，能用新的理念，现代化的大规模生产方式和新的技能，来实现他们心中的农业梦想，而且，也只有他们，才有改革现状的动力和能力。在培育新型市场主体方面，崇州市政府不仅遵从市场法则，而且引入竞争机制，甄别和遴选最有实力和最有培养前途的农业职业经理人，避免了一哄而上、一放就乱的顽疾，从而保证了“三农”改革在市场机制法则下有序进行。

5.理顺利益分配机制 崇州市政府通过利益分配机制的有效设计，充分发挥了市场各参与方的积极性，尤其是农民、村集体的利益得到了较充分的保障，不仅使改革的阻力大大减少，而且得到了广大个体农户的积极响应和配合；同时，倒逼和促成了其他配套改革的进行，使改革得以顺利展开和推进。在国家没有作出大的政策和制度安排的情况下，崇州市的“三农”改革，通过市场机制实现参与各方利益的内在调节。在这一案例中，最经典的操作就是除去成本后的纯效益。这个纯效益由农户、村集体、农业职业经理人按7∶1∶2的比例进行分配，即农户得70%，每亩约525元，村集体得10%，每亩约75元，职业经理人得20%，每亩约150元。这一分配方案很好地体现了农户得大头，使农民无怨言(甚至可以说是白得地租，大大体现了社会主义制度的优越性)，自愿把土地交给职业经理人耕种。更为难得的是，村集体也参与了纯收益的分配，这一举措壮大了村集体的实力，增强了发展后劲。农业职业经理人虽然每亩分得少，但耕种面积大，一年下来也能有6万元左右的纯收入。而且，农业职业经理人数量相对较少，易于得到农技服务的支持，可以发挥适度规模效应，他们也有扩大种植规模的内生动力。从宏观层面来讲，种植农户数量减少，有利于技术的推广和农技服务效果的提升。这种全新的利益分配机制不仅可以让各参与主体都满意，也使改革获得了内生动力，有力地夯实了“三农”改革的市场基础[9]。还有一种比较经典的利益分配机制是：农户入股，每亩保底500斤稻谷。在此基础上，视情况进行第二次分配，超产部分再分成，从而切实保障了入股农户的利益。而且，农户还可以根据现实情况，自由进城打工或经营他业，也可在家进入农场打工赚钱。总之，只要理顺利益分配机制，各市场主体要素的重组和集聚都不是问题，而且会呈现要素加速流动的趋势，重现生机与活力。

6.完全市场化的成功运作 崇州市的“三农”改革完全按市场需求配置资源，是完全市场化运作。通过资源要素的重新自愿组合，使生产力要素重新焕发生机与内生活力。这是一种按市场规律的全新探索，充分发挥了政府的主导作用，尊重了市场的主体地位，遵从了充分商品化市场化，很好地体现了改革创新是第一发展动力的真谛。实践是第一检验标准，能得到市场的快速认可，本身就说明“三农”改革具有强大的生命力，符合市场经济规律。

三、崇州市“三农”改革对解决全国“三农”问题的借鉴价值

1.探索出了土地适度集中的规模化经营方式 成立土地合作社，满足了现代农业生产方式转变中土地规模化的现实需求。土地过于分散细碎化是现代农业一切生产要素难以有效组合的症结所在，适度规模化是现代农业的基础。在当下的中国，100亩土地是适度规模化的最低门槛，而美国约在700～800亩。随着改革的不断深入，土地规模集中的程度将不可避免地越来越高，这是现代农业的效率和效益所决定的，是生产力决定的。由于原来土地所有权归集体，土地承包权归农户，所以土地适度规模经营曾一度难以实现。现在，经过改革，从土地承包权中分化出土地经营权，为土地的流转创造了条件。但是，在如何适度规模化问题上，又产生了分歧，因为摆在各市场主体面前的主要问题是如何保障各方的经济利益。崇州市通过成立土地合作社，成功解决了分散的小农户如何对接大市场的问题；通过竞争甄选农业职业经理人(农业职业经理人须提交生产成本30%的押金，是有资格承包的条件之一，可防止毁约跑路)，并让土地合作社与农业职业经理人谈判，既减少了谈判成本，又提高了谈判的成功率，同时在制度层面保证了农户的利益。崇州市的土地适度规模化是在国家土地政策范围内作出的有益尝试与探索，相对于我国原有的土地根本制度，是需要很大的改革气魄的。我们应该看到：其实，土地的适度规模经营和如何实现适度规模经营，是目前解决“三农”问题的前提和基础，是急待解决的重大理论和实践命题。

2.探索出了全国可复制的蓝本 崇州市的试点是全市(县级市)范围的试点，是大面积的试点，有可复制的成功经验和可行的改革路径，而不是简单的点上个案，适宜大范围推广。崇州市在我国西部内陆，周围没有大城市的拉动作用(尤其是国家最担忧的粮食种植的拉动)，也没有很突出的大型龙头企业介入，农业生产地理条件也不优越，是各方面条件都很一般的一个农业区，但其改革却给人们带来很多的思考和启迪。从崇州市改革的结果来看，全市有土地股份合作社246个，入社面积31.6万亩，入社农户9.2万户，均占全市耕地面积、总农户的61%；更为突出的是全市土地规模经营率达71%，粮食规模经营率达75%；2017年水稻单产达552公斤，粮食生产能力达28万吨，分别比2012年增加19公斤和5 200吨。重要的是，这一改革保证了以生产粮食为主，使粮食战略安全得到保障。一般来讲，适度规模化经营可能导致非粮化。过去很多地方大面积的生产非粮化，对市场化的销售压力很大，甚至可能是毁灭性的(如许多地方大面积地种植单一的蔬菜或水果，结果一旦滞销将是毁灭性的)。崇州市用市场方法成功解决了国家粮食安全问题，其结果远比靠优惠或补贴制度、政策来得更有效果，也更具有市场保障。

3.探索出了配套的体系连动改革 崇州市的“三农”改革促使服务“三农”的各职能机构(如农业、农机、水产、畜牧、环境、水利、道路、电力、气象、村集体组织)发生了职能转变，促使法律、财政、税收、金融、保险等更好地服务“三农”，也促使科研院所、农业园区和职业培训机构等都参与其中，是全产业链的改革，而不是某一环节的孤立的改革[10]170-177。以往的涉农改革进展缓慢，各部门互相推诿扯皮，崇州市的改革倒逼各职能部门纷纷行动起来，互相配合，共同促进改革。而这，往往是全国很多地方“三农”改革进展缓慢，难见成效或成效不明显的症结所在。所以，目前我国的“三农”改革迫切需要各涉农部门合力联动。

4.巧妙地利用市场机制，解决了天量的“三农”投资来源问题 目前，天量的“三农”缺口成了横亘在各级政府和市场主体面前的现实难题。虽然，我国早就出台了工商业反哺农业的政策，但现状是，相对于薄弱的农业、广大的农村和众多的农民，那些反哺资金实在是杯水车薪。现实中，工商业反哺农业更多的是宏观层面，具体操作层面很难满足实际需要。还有一个问题，农业不像工业招商引资那样见效快、效率高且收益稳定，加之没有专业和专门服务“三农”的金融机构，因此，农业金融服务更多的是停留在口头上。崇州市运用市场方法，巧妙地解决了这一难题，构建起了农村产权融资服务体系，这也是很大的创新。(1)发挥了人民银行支农再贷款的撬动作用。2016年，人民银行崇州市支行投放支农再贷款1亿元，撬动了2亿元涉农贷款资金投入“三农”。(2)创新和扩大了农村产权抵押贷款品种。成都农商银行、邮储银行、农业银行等8家银行参与其中，发放了土地经营权、林地经营权等农村产权抵押贷款。截止2017年2月底，累计发放农村产权抵押贷款394宗、3.42亿元(不含农村房屋和集体建设用地抵押贷款)。(3)建设了以“数据库+网络”为核心的崇州市农村金融综合服务平台，发挥了“服务政府、辅助银行、惠及三农”的作用。截止2017年3月底，已实现农户和新型农业经营主体线上放款144笔、7 053万元。在所有的贷款中，农村产权抵押贷款(其中相当比例为经营权抵押贷款)占了大头，否则，天量的“三农”资金就难以为继。

5.倒逼职能服务机构进行职能改革 崇州市的“三农”改革导致乡村振兴战略倒逼各服务机构进行职能改革，强化社会化服务，建立起“一站式”服务超市。比如，农业职业经理人执行合作社的经营计划，必然需要农业社会化服务体系提供强有力的支撑，由此催生了“一站式”农业社会化服务超市。目前，崇州市已分片建立农业服务超市6个，分别联结22个农机专业合作社或大户(共拥有大中型农机具320台/套，从业人员662人)，16个植保专业服务组织(拥有植保机械700余台/套)，6个劳务合作社(从业人员1 000多人)，以及工厂化育秧中心2个，育秧基地10个，服务面积达14.63多万亩。所以说，崇州市的改革已基本上改变了“三农”“小、散、差、乱”的落后局面。在崇州市可以看到中国农业的未来景象：土地成片、水利设施完备、机械化耕作，再也看不到大片撂荒令人心慌的景象。

6.崇州的“三农”改革是一二三产的融合发展 崇州市从农资、种子、化肥，到育秧、机耕、联合收割、运输、烘干、物流、存储、销售、工业加工等贯通一二三产业的融合发展式改革，取得了明显成效，不仅效果好，而且经得起时间检验。我国工商业反哺农业已谈论多年，但一直没有找到行之有效的途径。崇州市的“三农”改革倒逼了一二三产业融合发展。客观地讲，假如没有第二三产业的融合，第一产业的单纯发展是根本不可能的，甚至是坐地奢谈农业改革。

7.崇州市“三农”改革的结果体现了改革创新是发展的第一动力 这个“三农”改革成果不是简单要素的累加或是以往经验的翻板，而是在创新基础上求解新的生产关系，激发市场新的活力，促进生产力新的发展，很好地体现了改革创新是发展的第一动力。虽然，崇州市的“三农”改革事出偶然，是政府为维护农村稳定被迫进行改革而闯出的一条发展新路，但是，崇州改革却顺应了我国“三农”问题必须靠改革才能解决的必然诉求。

总之，崇州市的“三农”改革打开了我国解决“三农”问题的沉重大门，为后续的“三农”改革留下了巨大空间，也为我国农业现代化找到了突破口，具有较强的借鉴价值。现代农业发展的趋势肯定是规模化、机械化、专业化、标准化、品牌化、信息化，因此，崇州市的“三农”改革为后续全国的“三农”发展找到了一条行之有效的中国农业现代化演进之路，也为今后的“三农”改革打下了坚实基础，必将推动我国“三农”改革不断向前发展。相信，再过二十年回头来看，精准扶贫、乡村振兴、农业现代化必将构成我国解决“三农”问题的前后连接的三部曲，崇州市的超前经验具有前瞻性和导向性，值得在全国推广。