新时代社区治理法治化建设的思考

张蓓蓓，宋海峰

(1.中共肥东县委党校 培训中心，合肥 231600；2.合肥学院 先进制造工程学院,合肥 230601)

党的十九届四中全会指出，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利是我国国家制度和国家治理体系现代化的显著优势之一，要求必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，推进法治中国建设。[1]法治是国家治理、政府治理、社会治理的基本方式，国家治理体系和国家治理能力现代化的关键是法治化，法治中国建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。社区作为基层治理的基本单元和神经末梢，是不同社会群体的聚集地、社会关系的交织领域、社会组织的立足点和社会资源的承担者，是国家治理体系的重要内容之一。党的十九大报告提出要加强和创新社会治理，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。[2]所以，社区治理中的法治化是社会治理的基石和保障，是推动新时代社会治理现代化的重要内容，对于实现全面依法治国战略至关重要。

目前，社区治理研究从整体而言，大多数是从某一角度或者某一领域进行探索，系统性地研究社区治理法治化问题尚存较大空间。基于上述研究现状，本文将尝试从治理体系现代化视角下，科学全面研究新时代社区治理法治化的相关问题。

1 社区治理法治化是社会治理体系现代化的内在要求

1.1 社区治理法治化的科学内涵

社区作为整个社会组织的细胞，与群众联系最为紧密，其作用是至关重要的。社区治理的好不好，不仅是社会治理的条件和基础，更是“以人民为中心”理念贯彻落实的基层展现。社区作为某一特定范围内的生产生活区域，不可或缺的共同要素包括稳定的管理组织，一定的社会氛围，固定的地理区域以及特定的人口，而其中居民稳定有序的生活环境依赖于社区多元化的治理。社区治理是指在基于公共利益、市场原则和社区认同，基层政府、居委会及社会组织等协调合作，有效供给公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的行为过程。可见，社区治理呈现出主体多元，目标明确的特点，是一个上下互动、左右联结的过程。

作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，基层社区治理需要主体树立法治信仰，善于运用法治思维和法治方式来提供全方位、多元化的服务，从而逐渐改变过去单一的管理方式。也就是说，社区治理法治化要求社区治理主体在法治的视野和范畴中审视各种社会利益和社会关系，运用法治的观念来实施社区管理和创新社区服务，还需不断完善治理方式和相关制度，使社区的治理工作有法可依、有法必依。社区治理法治化的关键在于政府，同时需要各种社会组织和群体以及个人积极参与配合。也就是相关基层组织在多元共治过程中，根据宪法法律、社区规范、村规民约等有效管理涉及社区共同利益的公共事务，促进社区发展的进步与和谐。综上所述，社区治理法治化可以概括为，社区主体和相关参与者，运用法治思维和法治方式，在遵守法律法规、尊重法治精神、遵循法治逻辑的前提下，有效预防和化解社区各种矛盾和风险，优化社会、制度、文化、自然及人文环境资源配置，依靠正式制度与非正式制度构建规范有序、结果严密、协调运行的制度体系，实现国家与社区的良性互动、共享共治，良法善治，最终实现社会经济和个人的平稳、高质量和全面发展。在此意义上说，法治化程度越高，社区治理越接近善治。

1.2 现代社区治理法治化建设目标

在当代中国的政治生态中，基于党在政治生活中的独特地位和角色定位，地方政府在推动基层社区治理法治化的过程中必然涉及党、政府和社会三者之间的关系互动。政党不仅是政府治理和社会治理的领导者，而且需要通过制度嵌入政府和社会治理领域，政府和社会治理需要通过法治化明确各自的功能边界和运行规则[3]。因而，从宏观上来看，社区治理法治化目标体现在：

1.2.1 现代社区治理法治化的根本目标是实现善治

就社区治理的法治化而言，其根本目的是“善治”。所谓善治是指通过政府、公民及政治国家与非政府所属的民间组织和民间关系对公共生活的合作管理，以求达到公共利益最大化的社会化治理过程[4]。在国家权力向基层社会回归、还权于民的这个长期过程中，善治理念结合社会治理的相关特点形成自己独特的一套价值衡量标准，包括合法性、法治性、公正性、透明性、有效性等。而合法性与法治性是善治的首要准则，它强调自愿认可、遵循社会秩序与国家权威的状态，以及法治在公共管理与社区治理过程中所发挥的不可替代作用，并且注重权力行使的多元化、政府与社区在法律规范范围内协调合作及治理手段的多样化，法治本身所具有的可操作性、可预期性、可救济性特点是其他的社会治理方式所不具备的，这些都将有效促进“善治”目标的实现。法治化作为基层社会治理的一种理想状态，法治化程度越强，社区治理越接近善治，最有利于实现其根本目标。

1.2.2 现代社区治理法治化的基本目标是化解矛盾

伴随经济发展、改革开放的深化以及城市化进程的加快，各种矛盾也随之增加。社区民众的法律意识仍然薄弱，法治社会建设任重道远。虽然进入新时代，情况有很大改变，但是个人之间、利益团体之间、政府与民众之间等时常发生冲突与纠纷，其根源在于在利益多元化的现代社会中社区成员之间很难达成共识。这不仅可能影响社会的和谐与稳定，还会阻碍社会治理的进程。社区治理的法治化，就是有效化解各种社会矛盾、妥善协调利益关系的过程。法治是一种理性的治理方式，也是一种具有权威性的治理方式，它在社区治理过程中使大众潜移默化地形成尊重法治权威的意识，这种意识的形成过程本身也是法治的自我完善。法治以其强制力和威慑力预防和消除社会中不稳定因素的产生与发展，界定公民的权利与义务关系，防止纠纷的生成，压制矛盾的增长趋势，为基层社会治理法治化的进程清除障碍。目前，诉讼在社区纠纷解决中所占的比重越来越高，越来越多的人选择通过诉讼解决纠纷，法律在纠纷解决中的作用越来越大，人们开始习惯借助法律开展社会交往、化解社会矛盾。

1.2.3 现代社区治理法治化的内在目标是形成规则意识

随着时代的发展，民众法律意识显著增强。然而，这种法律意识有时具有功利性，这种功利性体现在一些居民并不是真正对法治认同，他们在认为法律对自己有利时方才遵守法律，反之如果能得到便利是则将法律抛在一边。同时，在社会或社区群体中，存在一种先要求他人守法，而自己能超越法律、拥有特权的时候都会犹豫的思想。社区治理法治化的过程能潜移默化地构筑民众的法治意识，特别是规则意识。规则意识是现代社会中每一个公民都应具备的意识形态，它不仅要求公民了解和认知相关规则，而且还要有遵循规则的习惯和愿望，更重要的是把这种遵守规则的意识变成内在需要。因此，若使社区治理朝着法治化过程发展，那么社区成员必须在享受社区权利与承担社区义务的同时自觉接受法治的规制和约束，在人们心中形成一种潜在的“规矩”意识。在社区治理的过程中，同时也需要德治的参与，这样更容易在人们心中催生法治信仰。虽然法治和德治在内化为人们心中的规则时产生的治理效果不同，但二者共同构成了社区治理的基础。因此，在社区良性运作的前提下，法治水平越高越能促进德治的发展，反过来德治也会促进法治的发展。在社区治理法治化进程中，法治应与德治一道发生作用，催化公民生成内在的规则意识。

2 当前社区治理法治化建设存在的问题

社区治理法治化是依法治国的基础和重点所在。十九大以来，社区治理法治化虽然取得了一定成效，但受固有观点、思想意识、利益驱动等因素的影响，同样有不少值得关注的问题。梳理起来，社区治理法治化建设中存在的问题突出表现如下。

2.1 立法工作科学性不足

中国特色社会主义法治体系的建成并不代表我国的法律法规非常完备，其中表现较为突出的是在基层社会治理领域的立法相对不足。要完善中国特色社会主义法律体系，做到有法可依，必须加快对社会治理领域的立法，比如加快制定规范社会组织的相关法律。积极推进立法的精细化，在立法过程中要强调法律的可操作性，关键是强化“科学立法”。落脚到社区治理，在现实中也面临着诸多问题，怎样定位各级政府在社区管理中的权力、怎样界定对社区居民和志愿者参与的权利、责任和内容、居委会在什么样的条件下才能协调统一管理与业主及物业公司相关联的一些事务等问题，都缺乏相关科学立法依据。另外，有些社区的自治公约与法律法规发生冲突，一定程度上还可能出现不同部门规范性文件之间的不协调情况，这些都不同程度地影响了社区治理法治化建设步伐。究其原因是立法的科学性不足。首先是立法民主化不足。虽然在立法的过程中也向公众征求意见，甚至公布立法草案、进行全民讨论，但是这种立法民主机制还缺乏程序保障和透明度，即使会有民意的反映，其影响程度也有限。其次是立法质量不高。对基层社会治理的法律，频繁修改不仅影响法律的稳定性与权威性，同时也凸显立法质量不高的问题。这会使社区民众无法充分地理解法律，进而难以自觉地尊重法律。

2.2 依法自治能力薄弱

社区依法自治是基层治理的关键和基石，构建合理合法的社区治理体系，需要政府、自治机构与民众之间形成公开、民主、监管相融合的良性健康关系。但是由于传统社会风俗习惯和行政化管理的困扰，基层当前还是有不少社区没有达到完全具备法治思维的程度。第一，居委会与基层政府的关系不明确。居委会是社区事务的自治组织，但在实际运行中一些基层政府常常越权插手居委会各项事务，没有完全形成政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制。服务型社区就是为人民服务的社区，其基本宗旨就是为社会、公众提供优质的服务。但目前看来，服务型社区的建设还是受到传统的政府本位的思想观念影响，有的社区居委会工作人员认为他们的职责只是做好管理，缺乏权责对等的社会法治观念，运用法治思维和法治方式处理事情的意识有待提高，习惯于被动的接受上级指示的工作任务，行政思维根深蒂固，政府机构没有完全将服务群众和社会放在首位。第二，社区居民并不了解法治的真正意义，存在习惯性思维，被动地接受居委会的意见或决定，参与程度、参与意识和社区自治要求不协调。例如在调研中发现部分居民遇到矛盾或纠纷，尤其是征地拆迁、住房保障等涉及利益的重大问题上，他们往往相信权力的力量，信访不信法，信闹不信法，影响了党和政府的信誉，以及法治精神的传播。这使得社区里的自治机构很难得到支持，更加难以起到关键性的作用。同时居民自治缺乏较为有力的监督机制，比如一些社区逐渐异化为行政力量的延伸，在绝大部分居民包括社区干部的观念里，自主权等同于几年一次的选举权，自治事务在实际上还是社区干部掌权，且他们逐渐成为政府的代理人。

2.3 法治机制有待完善

首先表现在矛盾纠纷依法调处机构有待完善。从调研的情况看，社区虽然都成立了人民调解委员会，但矛盾纠纷调处机制不健全，导致大多数“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件难以解决，工作只停留在表面上，停留在稳控上，没有从根本上依法解决问题[5]。其次是社区考核机制不完善。当前对社区工作的绩效考核上，大多是“上对下”，而不是以群众满意度为考核准则，社区干部精力用于应付上级考核检查多，用于开展法治活动、服务居民少。

2.4 法治人才队伍建设亟待提高

高素质、专业化的法治人才队伍，是当前社区治理法治化建设中不可或缺的基础支撑。但是，在调研中，笔者发现某些社区严重缺乏专业的法律人才，究其原因，主要是政府在政策和财政经费上还没有给予更多的倾斜，没有为社区法律人才营造良好的工作环境、提供良好的职业发展前景与规划。一些社区地理位置偏远，条件差，环境不好，待遇不高，难以招聘到优秀的专业法律人才。例如，有的社区调解委员会都是形同虚设，只有唯数不多的在里面。由于缺乏法律知识和能力不足，他们对法律的理解往往是不完整的，因此，更倾向于依靠经验和感情来解决法律问题，导致许多冲突和纠纷无法解决，形成集体或越级上访，影响了社区治理法治化建设的推进。

社区治理法治化存在的问题，既有历史的原因，又有现实的原因，根本是社会主义法治理念和信仰尚未真正进入心，关键是依法治理、依法行政仍存在诸多体制、机制的障碍。

3 新时代社区治理法治化建设的路径选择

3.1 坚持科学立法先行，建立完备的治理法律规范体系

一是完善社区治理的立法和制度体系。法律是治国之重器，良法是善治之前提。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。[1]11国家治理体系和治理能力的现代化，体现在社会治理层面就是社会治理法治化，而社会治理法律体系建设意味着首先要有法可依。为达到这一目标，必须做到以科学立法为先导，加强与推进科学立法是实现社会治理法治化的先决性工作，能进一步夯实社区治理的制度支撑。2019年，全国人大通过的《中华人民共和国社区矫正法》，是国家首次就社区矫正工作进行的专门立法，可以说是一次生动的立法实践。它的制定出台，体现了尊重基层的首创精神和民意，将基层社区工作实践中的一些行之有效的方法做法固定下来，上升到法律制度，这也是贯彻落实十九届四中全会不断完善社会主义法治体系要求的生动体现。二是坚持民主立法、科学立法。只有站在群众的立场，充分反映人民群众利益，才能保证法律的权威，使人们尊重法律、遵守法律，从而产生自觉依法的行为。三是立法过程中应充分发挥社会团体、社会组织的作用。建议把一些立法调研任务交给社会团体，由它们聘请所属领域的专家和法律工作者，对专题进行科学地社会调研，提供独立的、有说服力的报告。

3.2 完善政府责任职能，发挥依法自治功能

一是强化党建引领，提升社区党组织法治水平。党的十九届四中全会指出：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制”。[1]15社区党组织是贯彻落实党的路线方针政策的“排头兵”，是提升社区社会治理法治化最有力、最迅速、最彻底的重要力量。新时代，将社区党组织建设纳入法治化运行轨道，引领居委会和其他各类社会组织共建共融、协同推进，是丰富和拓展社区党建法治化科学内涵与实现路径的重要着力点[6]。在社区法治化治理中推行“网格+党建+法治”模式，按照属地管理的原则，建立住社区党员要到社区报到注册制度，将社区所有党员网格化，即把社区划分为一定网格，把每名党员划归到网格，每个网格都建立党支部。党支部书记兼任人民调解委员会委员，每个网格内的楼栋、街巷、院落设立党小组，每个党小组长兼任法治联络员。同时，每个党小组在各个楼栋、街巷、院落评选设立党员守法模范户或居民守法模范户。在每个社区形成“上下联动、横向互动、纵横贯通”的组织领导体制和法治治理体系，发挥党员在网格管理服务中的先锋模范作用，把党组织的法治化治理触角延伸到社区的每个末梢。二是健全准入制度，厘清社区工作权责。健全基层政府的权力清单和责任清单，为社区释放行政压力。明确权力清单，把属于社区自治权限的权力最大程度的归还给社区，居委会可以采用列表的方式将与社区事务相关的职能部门的权限以权力清单的方式列举出来，并且明确政府过度作为或不作为的负面清单。同时，要把上级政府下派到社区的具体行政事务把控在最小的限度范围之内，建立市、县两级社区建设领导小组，市、县级政府规定凡进入各个社区的行政事务必须按照程序报予市、县两级社区建设领导小组审批核准。另外，借助“社区—社会组织—社会工作”三社联动的社会治理机制，将社区的职能释放给社会组织，通过向社会组织购买公共服务的方式，促进政府权力和民众自治权利的上下互动。[7]三是大力培育孵化社会自治组织，培育“自治领袖”。自治在本质上是民众权利意识觉醒的自觉行为，需要由业主委员会等社会自治组织作为自治权力的载体，由具有领导能力和综合协调能力且深受民众爱戴和认可的“小巷总理”作为治理先锋。虽然每个自治单位情况不尽相同，但自治的创造性和执行性决定了它需要政府和社会的扶持。随着社会组织参与社会治理事务的深入和以小区业主为代表的民间自治力量的壮大，规范社会组织和民间自治力量中的法律顾问制度和法律纠纷调解及援助制度成为当务之急。四是提升社区干部依法水平。财政每年可以拿出相应财政用于社区干部学历教育补助。每年将基本法律法规培训任务纳入社区干部年度培训计划，对干部进行轮训。在社区设立科学、规范的法治指标考察体系，规范社区行为，坚决杜绝党员干部违法行为。

3.3 弘扬法治文化，营造良好的全民守法环境

推进社区治理法治化最核心、最根本的问题就是形成居民规守法的法治环境。而法治文化是建设法治和形成法治意识的核心要求和内在驱动。首先，进一步创新社区治理法治化建设的关键是挖掘具有地域社会的法律文化，构建具有地域特色的法治文化，并依次在文化多元化环境下积极引导社区建设创新，从而实现社区治理的法治文化传播。比如依托自然景观，把法治元素融入，完善社区法治文化阵地建设。肥东县长临河镇四顶社区，将四顶山风光与本村孝义文化相结合，在不改变村居院落、文化遗址等原有景观前提下，注入法治元素，创新推动“法治文化+旅游景点”法治文化建设。其次，完善政府为引导的社区普法制度。首先要跟着群众需求走，普法宣传接地气。组织法治文艺工作者以群众喜闻乐见的形式把法律送到各家各户，做到只要有文艺演出的地方，就有法治宣传和咨询站。肥东县在“全民文化月”活动中开展“包公折子戏”巡演，将古代名人的法治精神融入到传统戏曲文化中；创作绘制普法读本《包公故事》连环画，将人物造型融装饰画、剪纸和戏剧艺术于一体，更加适合少年儿童阅读，让青少年在享受阅读乐趣的同时受到法治教育；拍摄包公动漫短视频，编印小包说法系列折页，动漫与说理结合，受到群众一致好评，真正起到了法治入眼、入脑、入心的作用。坚持创新普法方式，真正使法律知识和法律意识在潜移默化中深入人心，营造了良好的法治环境。

3.4 强化法治队伍建设，形成有力的法治保障

一是探索建立具有特色的社区法治专员制度。政府通过采取购买服务的方式，引入法律服务中心的专业社会组织，作为社区法治专员服务团队，从事社区法治一线工作。围绕社区治理课题和社区居民法律服务需求，为社区居民提供菜单式、个性化法律服务；组建社区法治工作专家后援团，及时帮助解决指导员在具体工作中遇到的疑难问题；建立社区评价制度，综合运用居委会满意度测评、征求街道相关部门意见、群众问卷调查等方式开展考核，将结果作为法治专员下一年度留任及与社会组织续签服务合同的主要依据。引进法律服务组织参与社区治理,不仅推进了共治与法治,也提升了社会治理专业化水准，强化了社区法治队伍建设壮大。二是建立社区法律顾问和法律培训制度，每年定期开展社区行政执法能力培训，努力用法治思维和法治方式进行行政管理活动。在社区普遍建立法官工作室、群众说事室、诉前调解室等工作点和在线法庭等互联网工作机制，使人民法庭由单一的工作点变成网络化的工作面，为多方联动促进社区治理搭建完备的工作平台。三是建立便民化、智能化司法援助服务队伍。运用科技手段，能够有助于法律援助效率的提升和社区法治水平的提高。基层政府可以探索微信小程序，通过“解纷直通车”这样的小程序，让社区干部、执法人员在工作中遇到难于处理的矛盾纠纷时，可以直接向网上“驻点”的法律顾问咨询，这样可以有效快速地将矛盾解决在萌芽状态。借助互联网的优势，法律服务在基层社区得以真正不断的扩展延伸。

目前，国家在制度层面前所未有地重视法治建设，全面依法治国实践不断推进，国家治理体系和治理能力现代化建设，给新时代社区治理法治化建设提供了强有力的理论制度支撑。只有在制度基础上结合实践，不断探索社区治理法治化的有效途径，才能为全面推进国家治理体系法治化提供鲜活的基层经验。