地方高校审核性评估的省思与理念重塑

(辽宁师范大学 教育学院暨田家炳书院，辽宁 大连 116029)

一、高校评估：政府对大学进行宏观管理的制度与手段

高等教育大众化带来的高校数量剧增、高校入学人数的暴涨无疑使得各国政府的财政负担日益加重, 高等教育的公共财政投入及其经济责任问题也就自然而然地受到重视。面对庞大的财政支出，政府要求高校既要妥善使用各种资源, 又必须更大限度地促进高等教育质量提升，并把高校的绩效履行责任作为经费拨款的重要参考依据，因此建立高等教育质量保障机制势在必行，评估就成为国际上高等教育质量保证的重要手段和方式。尽管由于社会经济文化背景的不同，在由谁评估、如何评估等具体评估制度上有所差异，但均体现了各国政府对高等教育质量的关注及其政府宏观管理职能的履行。于是选取合适的评价机构、采用恰当的评估方式、建立适宜的高等教育评价指标,从而作为高校行政管理、绩效责任、办学效率与效果的参考，已成为各国政府及高校所重视的课题[1]。

我国在高等教育秩序恢复后不久就开始实施高等教育评估制度。1981年开始零星开展评估试点工作；1985年我国首次提出对高等学校办学水平进行评估并开始进行广泛的试点工作；1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》中明确指出确立高等教育合格、选优、办学水平评估三种评估方式；1999年伴随着高校不断扩招，高等教育评估进入全面展开的阶段。2002年将合格评估、选优评估和随机性水平评估三种方案合并为本科教学水平评估，共评估了254所学校[2]。2003年开始实施“建立五年为一周期的全国高等学校本科教学质量评估制度”，但首轮本科教学水平评估之后，“人们对评估经验教训、是非功过进行了认真总结和反思，认识到单纯政府问责、绩效检查和量化评估的局限性”[3]。为推进高等教育质量保障体系建设，弥补水平评估的不足，2011年10月教育部颁布了《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，提出“实现分类的院校评估。院校评估包括合格评估和审核评估”。至此，2013年始我国开始实施本科教学审核评估，经过五年的运行，至2018年已有630余所学校参与评估。

高等教育评估已经经历了随机性水平评估、水平评估、审核评估三个阶段，通过评估方式的不断转变可以看出，这一过程不仅体现了我国高等教育发展政策与管理方式的不断调整与转型，更显著地反映出政府对大学外部治理方式的调整与变化。

二、审核性评估：政府“放、管、服”治理体系的具体体现

自审核性评估实施以来，国内高教界对审核性评估的研究也随之兴起。通过对2013—2020年相关研究文献的分析可以看出，国内关于本科教学审核评估的研究大致分为三类：第一类从宏观视角对审核评估政策、改革与评估体系、方法的研究；第二类国际比较的视角，通过对我国和英、美、加拿大、新西兰等国家的高等教育评估理论与实践的比较分析，对我国在评估的方法和技术方面提出改进建议；第三类从高校角度对通过评估发现存在的问题进而提出建立质量保障体系的改进建议的研究。从内容上来说这些研究对促进审核性评估的顺利实施与有效进行均具有切实的指导意义。但跳出审核性评估的政策制定层面以及高校对审核性评估的保障措施之外，我们从大学与外部关系的视角来分析审核性评估，就会发现审核性评估的确立不仅仅是评估方式的简单转变，它更体现着评估机制、理念、标准、方式以及管理模式的调整和改变，其实质是大学与政府关系的转变，而这一关系的转变与政府“放、管、服”治理体系的确立有直接的关系，因此可以说审核性评估的确立是政府“放、管、服”治理体系在高等教育评估领域的具体体现。

1.高等教育评估的权责定位

如果说1990年颁布的三种评估方式是政府利用评估对大学进行监管的开始，那么已经表明初步改变了计划经济时期政府与大学“上下级”行政关系的管理模式，改用评估来对大学进行监管。但此时的评估并没有形成一套完善的标准体系，评估主要是政府行为，通过对高校的检查来监测国家政策的执行情况以及学校目前的办学水平，评估的全部过程依然由政府和教育行政部门掌握，没有专门的评估中心，评审专家均来自行政部门，因此其本质上依然是行政管理。水平评估是在之前的三种评估合并之后又进行修订而成的，并且成立了专门的评估机构并制定了专门的评估标准，表明我国的评估已经走向制度化阶段。此时政府改变了之前直接管理的评估方式，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理，但水平评估的主体仍然以政府为主，学校和社会并没有参与进来，而审核评估的确立则弥补了水平评估的不足，实行管办评分离，采用第三方评估机构实施评估，促进了社会参与。同时审核评估改变了以往评估标准单一的缺陷，充分强调高校自我管理、自我定位以及高校内部质量保障体系的建立，将制定质量评估的标准的权力下放到高校，强调高校的主体性。这一过程充分展示了政府与大学关系的逐渐改变，从政府对大学进行行政管理，到评估制度的不断完善，再到管办评分离，政府在逐步地放权。尤其是在审核评估下，政府只进行宏观监管，而将具体的评估事宜以及标准制定下放给第三方评估机构和高校具体执行。大学与政府的关系正在从管制型向服务型转变，从强势政府的单边治理向政府、社会参与的多边治理转变，开启了政府、高校、社会共同治理的新模式。

2.审核性评估时代：从政府问责走向高校内驱

审核评估的确立标志着由政府问责向高校内部驱动发展的转变。2013年颁布的《本科教学审核评估方案》中特别强调“审核评估坚持主体性原则”，“主体性原则注重以学校自我评估、自我检验、自我改进为主，体现学校在人才培养质量中的主体地位”。由此可见，审核评估重视的是高校自身的主体性，审核评估的本质在于实现高校的自我管理，更加注重高校内部质量保障体系的建立。与水平评估的政府直接组织、强调政府问责相比，审核评估将外部的督促、问责转化为高等教育质量保障的内驱动，从评估具体的教学活动转为评价内部质量保障，将制定质量评估的标准的权力下放到高校，并且开始采用第三方参与评估的模式，政府只负责宏观管理，对于评估结果，由原来的分出等级到提出改进建议，这些都体现了“简政放权，放管结合，优化服务”的理念。审核评估的突出特点便是将质量管理和监督的权力下放到高校，实现高校的自我管理。在这种情况下，学校自评报告就成为审核评估的重要依据。如果说学校自评是学校对自己学校定位、培养目标等方面的自我检查与反思，那么专家进校考察则是对学校自评的监督，帮助学校完成自评并提出改进意见。因此，审核评估时代高校应转变评估观念，把迎评的重点从材料准备转移到内部自我管理上来，建立内部驱动发展模式。

3.审核性评估实施：政府“放、管、服”职能转变的标志

自1990年始政府确立三种评估方式由此通过“评估”这一质量保障活动来管理大学，质量保障成为政府行为。尽管在政府的督促下这种评估机制也逐渐走向正规化，但评估过程中出现了政府干预过多、大学被动接受评估的问题，其结果是政府的“重点介入与把关”不仅不能提高质量保障效果，反而会使质量保障成本大为增加[4]，于是改进评估方式、提高高等教育质量也就成为政府转变管理职能的重要标志。其实早在1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就明确提出了“简政放权”的改革目标，在之后的三十多年间我国不断出台文件改变政府在高等教育管理中的职能，扩大高校自主权。至此“放、管、服”成为极具中国特色的政府职能改革思路，也是目前我国政府职能转变的指导思想。“放、管、服”的实质就是“用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放”[5]，“‘放、管、服’改革不仅适用于自贸区和经济领域行政管理，同样适用于其他领域行政管理”[6]。于是，经国务院同意，教育部等五部委出台《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(教政法〔2017〕7号)，将放、管、服改革扩大到高等教育领域。“放、管、服”在高等教育领域的实施“主要解决的是资源配置方式和制度的转变”[7]，其中“放”主要指扩大高校自主权，“管”指政府对高校办学的监管，“服”指政府的服务职能，而具体到教学评估方面，则是体现学校在人才培养质量中的主体地位。这也意味着政府与大学的关系由“管理”向“治理”的转变。“治理”一词起源于20世纪90年代的公共管理领域，其含义是“或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”，也就是说治理是涉及公、私部门是以调和为基础的一个过程，它不是以支配为基础的活动，既不是一套规则条例也不是一种正式制度，而是有赖于持续的、相互作用的过程[8]。“放、管、服”就是标志着政府治理体系的重新确立，标志着对于大学的管理也进入多方参与的治理模式。2018年全国教育大会上提出“要深化教育领域放管服，大幅减少各类检查、评估、评价”。在“放、管、服”改革的大背景下，我国高等教育评估进入了崭新的时代——审核评估时代，也进入了高校自主管理的时代。审核评估的实施不仅是评估制度的转变，同时也是在高等教育评估领域政府职能向“放、管、服”转变的标志。

三、地方高校评估理念的重塑与内驱发展模式的建立

审核评估制度的确立标志着高等教育质量“问责”方式的转变，由外部评价转变为自我管理、自我监督。但由于传统观念的影响而产生的依赖心理的存在，一些地方高校对审核评估的认识仍然一直停留在“应对评估”的阶段，并未与时俱进地把思路转变过来，导致地方高校“接不住，管不好”[9]，仍然认为这是一个对教学工作的“检查”，将主要精力放在应对“检查”和材料准备上，从而偏离了评估的本意。而在审核评估进行过程中，在定位、教学资源、师资队伍、培养过程等方面的问题仍然很严重，“改造、补缺、造假”材料现象普遍，其根本原因在于学校自身并未转变观念，并没有把评估看成自我检查优化的机会，而把它当作一种检查，没有做好自我评价以及自我监管。基于上述问题的产生，本文认为，地方高校自身首先应重塑评估理念,形成主体意识和质量意识，从被动接受评估转为主动进行评估，明确质量保障应是由高校主导形成的，是高校的责任与诉求，是自下而上的文化机制。不要将“评”与“被评”对立起来，更不要把评估摆在“居高临下”的位置[4]。其次，高校应建立起能体现自身特色的内部质量保障体系，在自我评估的内容上体现自身的独特性和差异性，并积极主动地进行经常性的自我评估、自我改进。

1.明确自身定位

审核性评估的考察重点之一便是办学定位和人才培养目标与国家和区域经济社会发展需求的适应度。办学定位是高等学校根据社会需求确立自己发展空间的战略需要，是一所高校形成办学特色和实现全面可持续发展的根基，因此办学定位是高校的战略选择[10]。办学定位其实质就是“建设什么样大学”的问题。在我国目前的高等教育分类体系中，研究型大学和高职(专科)院校对办学定位都非常明确，只有地方普通高校处境比较尴尬，在办学上常有“高不成，低不就”的迷茫[11]。地方高校是隶属于地方政府管辖的高校，这些地方高校的发展主要依靠地方财政，毕业生也大多流向所在省份或周边地区，地方高校是主要为地方经济发展培养人才的高校，因此其办学定位也应与所在区域经济产业结构相适应。但现实中，一些地方高校没能准确地为自己定位，培养目标模糊，在定位过程中都不愿被地方政府划分为应用型大学。学校的办学定位基本都是国内一流、国际知名，特色不明显。这些定位明显不够接地气，没有真正适应区域经济社会发展的需要，也没有切合学校的办学历史和现实条件，存在一味追求高大上的倾向[11]。也有的高校对人才培养的类型不甚清晰，到底是创新型人才还是复合型抑或应用型人才都没有一个明确的定位。对于地方高校而言，应从内因和外因两方面来明确自身定位。首先应结合自身学科建设、历史发展、师资队伍、学生层次和科学研究现状进行分析，重视基础学科建设，把自己的传统优势学科办好，不要一味追求综合型而扩大学校规模，而要从实际出发制定人才培养目标、培养方案、教学计划，以培养应用型人才为目标定位，突出自身办学优势和特色。其次应分析自身所处区域经济结构与区域特色，建立与产业紧密联系的地方学校特色专业，加强校企合作，与企业对接共同制定培养模式，充分发挥其对产业链价值的贡献力和产业群竞争力的提升作用。

2.完善内部质量保障体系

审核评估将考察高校内部质量保障机制的运行效果列为审核评估重点考察的“五个度”之一，因此，新一轮本科教育评估的重点不应是“质量”，而是“质量保障工作”,促进高校自我改进能力的提升是高等教育质量保障工作开展的根本目的[4]。要适应审核评估自我管理的评估模式，高校自身应提高质量保障意识,建立一套完善的质量保障体系，且质量保障体系应着眼于教学和质量保障体系运行的有效度。要确保质量保障体系运行的有效度，首先应与高校的培养目标、学校定位相适应，还应与经济社会发展相适应，根据高校所在地区的经济发展要求不断修订培养目标和质量要求，这样才能适应经济发展趋势，为本地经济发展做出贡献。其次，要重视质量保障体系的完整性。事实上，“高等教育内部质量保障体系是一连串的系统化链条，是有目标、有标准、有机构、有评价、有反馈和有改进的闭环系统”[12]。质量保障体系中应包含目标、标准、组织结构、监控、反馈等程序，应保障其完整且运营良好及人员的全面参与。应在每个学院、班级、教师和学生上落实，确保全员参与。审核评估其本质上是以学生发展为核心的评估，学校学习的主体是学生，培养学生的质量是教育质量的最终体现，高校应把培养学生的知识技能掌握情况、毕业生输出是否满足社会需求作为主要目标。

3.定期进行自我评估

要明确我国目前实行审核评估，改变了以往的“问责”评估方式，而是将评估的重点放在高校自评上，外部的专家评审只起到了监督、协助并提出改进意见的作用，因此，高校要不断进行自我评估。按照审核评估的要求建立自身质量评估标准，形成系统规范的质量管理体系和奖惩制度。而在诸多评估要求中，最重要的便是人才培养目标与培养效果的达成度以及学生和社会用人单位的满意度。因此,在评估质量标准制定方面,应将目标达成度和社会满意度作为评估的重点,不仅使专业的设置与区域产业对接,培养人才的质量也要符合区域社会经济发展的需求。 而在目标达成度和社会满意度评价方法的选择上,可采用多种评价相结合的方式进行,可以从学生、教师、专家、企业四个层面对教学目标的达成情况进行把握与分析。通过对学生的问卷调查以及座谈的形式可以了解学生对专业教学的满意度情况；对于教师教学效果的评估可以通过督导检查等常态监控模式实现形成性评价；而对于社会与企业的满意度，可以通过与企业的沟通交流,充分了解毕业生的发展情况,同时还需对毕业生进行追踪调查,了解毕业生在毕业初几年内的自我满意度以及就业的整体情况，毕业生就业情况也是社会满意度的体现。除此之外，还应邀请评审专家与校内评估小组协同评估。评审专家可以包括校内外各界的专业人士，通过专家评审促进交流学习与合作。在评估手段方面，可以应用“互联网+”等现代教育技术对教师的教学过程和学生学习结果进行实时监控，并采用先进的大数据手段进行数据采集和分析。评估完成后要及时把目标达成度与企业满意度反馈到教师教学中去，进而建立起完善的反馈机制，使评估结果充分发挥作用。最后，及时对评估进行反思，推进元评估工作，开展对自我评估的过程监控与效果评价[13]。有了完善的自我评估体系，高校才能以常态迎接审核评估。

四、结语

高校实施审核性评估快接近十年时间，但对于一些地方高校来说并没有真正地把握审核评估的意义和价值，仍停留在传统的评估认知层面。地方高校如果不能深入了理解审核评估的内涵，就无法实现地方高校的自主发展。因此，全面理解和把握审核评估的目的和本质，是实现地方高校改进管理和提升教育质量的重要保障，也是对高校审核评估研究的一种拓展与深化。