论党内法规制度体系的构成、规划及着力点

操申斌

(合肥师范学院 马克思主义学院，安徽 合肥 230061)

治国必先严治党，治党务必从严，从严必依法度。2017年10月，党的十九大明确指出了中国特色社会主义进入新时代的重大论断，并指出我们党要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[1]的重要任务。而要构建一个完善配套、运行高效的党内法规制度体系，首先必须明确党内法规制度体系的构成、规划及建设重点。本文拟对此作一专题探讨。

一、党内法规制度体系的构成与层次

党内法规制度体系，“就是各类规范相辅相成、协调一致，共同构成的一个有序运行、与时俱进的统一体”[2]291，是自相容、自运行、自成长的。针对党规制度体系存在的碎片化、粗放化、虚化和老化等“四化”现象，党的十八届四中全会首次提出把党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系当中。

(一)党内法规制度体系的分类与构成

学术界依据不同分类标准对此有不同划分法。以中共中央党校叶笃初教授为代表的学者借鉴法学的分类方法，从立法、执法、守法、司法和监督等角度阐述要构建一个完整的党内法制体系。[3]有学者把党内法规制度划分为根本大法、基本法规和具体法规三个层次，分别对其进行历史、系统和科学的论述。[4]有学者将国家法律体系构成“位移”到党内法规制度体系，主张构建一个党内具有“宪法、刑法、民法、行政法和诉讼法功能”的制度体系。[5]有学者认为，党内法规制度体系是“由党内法规、党内管理制度和规范性文件三类不同属性和功能的规范所构成而且相互补充、相得益彰的制度结构”[6]。有学者认为，所谓党内法规制度体系是指“以中国共产党章程为根本依据，以党的民主集中制为核心制度，以规范党的建设和党的领导工作的准则、条例为主干，由覆盖党的领导和党的建设各领域各层次的党内法规制度组成的有机统一整体”[7]。还有学者就党内法规制度体系和党内法规体系的关系，指出党内法规体系是由党内法规制度体系、制度实施体系和制度建设保障体系三者共同构成的有机整体，三者紧密联系、相辅相成、缺一不可。[8]也有学者建议，取消“党内法规体系”的表述，统一使用“党内法规制度体系”这一概念。[9]

我们认为，依据法规制度调整不同内容可将党内法规制度体系划分成不同部分。从文本形式来看，党内法规制度体系包括党内法规与具有法规效力的规范性文件两大类，其中党内法规主要有党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种形式，规范性文件一般有决议、决定、意见、通知等形式。从调整阶段来看，党内法规制度体系包括规范主体、行为、监督、惩处、救济五个主要工作环节的法规制度构成。从调整功能来看，党内法规制度体系可分实体性法规制度与程序性法规制度两类，其中实体性法规制度主要规定党员的义务权利和党组织的职权职责，也就是重在规定“做什么”；程序性法规制度主要规定党组织的工作、活动和党员行为的方式、步骤、期限等，也就是重在规定“怎样做”。从调整方式来看，党内法规制度体系包括义务性规范、禁止性规范、授权性规范、激励性规范、号召性规范等五类。从调整对象来看，党内法规制度体系包括党章及相关法规制度、党的领导方面法规制度、思想建设方面法规制度、组织建设方面法规制度、作风建设方面法规制度、反腐倡廉建设方面法规制度和党的机关工作方面法规制度等七个制度板块。

(二)党内法规制度体系的层次与位阶

根据民主集中制原则，党的下级组织服从上级组织、全党服从中央，不同层级党组织制定的党内法规制度具有高低不等的效力。根据《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规制度体系的效力等级结构主要包括四个层次：(1)党章。作为最根本的党内法规，党章是“母法”，具有最高效力，直接或间接地为制定其他党内法规提供依据。“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。”[10](2)中央党内法规制度。党的中央组织就下列事项制定中央党内法规：“(一)党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；(二)党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度；(三)党员义务权利方面的基本制度；(四)党的领导和党的建设各方面的基本制度；(五)涉及党的重大问题的事项；(六)党的纪律处分和组织处理方面的基本制度；(七)其他应当由中央党内法规规定的事项。凡是涉及党中央集中统一领导的事项，只能由中央党内法规作出规定。”[11]中央党内法规效力低于党章，但高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。(3)中央纪律检查委员会以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定党内法规。这类法规主要包括：“(一)为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；(二)履行党章和中央党内法规规定的党的工作相关职责。确有必要的，经党中央批准，有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规。”[11]这类党内法规的效力低于中央党内法规、不得同中央党内法规和规范性文件相抵触，但高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。(4)省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。这类法规主要包括：“(一)为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；(二)履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。”[11]“省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规相抵触。”[11]

综上，党内法规制度体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以党章相关法规制度、党的领导制度、思想建设法规制度、组织建设法规制度、作风建设法规制度、反腐倡廉建设法规制度、党的机关工作法规制度等七个方面为主干，由党章、中央党内法规制度、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的党内法规制度、省自治区直辖市党委制定的法规制度等四个层次共同组成的统一整体。2016年12月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，将完善的党内法规制度体系概括为“1+4”的基本框架，即“在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块，勾勒出了依规治党的‘四梁八柱’。其中，党的组织法规制度规范党的各级各类组织的产生和职责，旨在夯实管党治党、治国理政的组织制度基础；党的领导法规制度规范党的领导和执政活动，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证；党的自身建设法规制度规范党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等自身建设活动，着力提高党的建设科学化水平；党的监督保障法规制度规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力”[12]。

二、党内法规制度体系的建设规划

进入新世纪，在依法治国的大背景下，中国共产党日益注重党内立法规划建设工作，通过研究制定长远规划、中期规划和近期规划，使三者有机结合形成整体性党内立法规划体系蓝图。党的十八大以来，党中央先后出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》两部五年规划，都对未来五年中央党内法规制定工作进行了统筹安排，标志着党内法规制度建设逐步走上科学化、体系化的轨道。

(一)《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》

2013年11月，党中央发布了第一个《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《纲要》)，对今后五年党内法规制度体系的建设目标、重点任务等作出了明确规定。《纲要》指出：“在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过五年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。”[13]478具体来讲，《纲要》从六个方面对今后五年需要制定的党内法规制度进行了顶层设计，主要有：

第一，关于完善党的领导和党的工作方面的党内法规制度。党的领导主要指党的政治、思想和组织领导，《纲要》设计安排了八个这方面法规制度，分别是：“完善地方党委工作制度、规范和完善党组工作制度、完善党领导国家法治建设的党内法规、完善意识形态工作方面的党内法规、完善统一战线工作方面的党内法规、完善群众工作方面的党内法规、完善外事工作方面的党内法规、完善军队政治工作方面的党内法规。”[13]481-482

第二，关于完善党的思想建设方面的党内法规制度。党的思想建设是党的基础性建设，《纲要》设计安排要以思想理论建设为根本、党性教育为核心、道德建设为基础，加大思想建设方面党内法规制定力度，具体包括三个方面法规制度，分别是：“完善党员干部理论学习制度、完善党员党性教育和分析制度和完善党员、干部道德建设制度。”[13]483

第三，关于完善党的组织建设方面的党内法规制度。为进一步夯实党执政的组织基础，加强党政领导干部队伍建设，《纲要》设计安排了八个方面法规制度，分别是：“完善干部宏观管理制度、完善干部选拔任用方面的党内法规、完善领导干部考核评价制度、完善党政领导干部职务任期制度、完善党政领导干部问责制度、完善党的基层组织工作制度、健全党员队伍建设方面的党内法规、健全党管人才方面的党内法规。”[13]484-485

第四，关于完善党的作风建设方面的党内法规制度。党的党风建设关系党的形象，关系人心向背。作风建设的基础是严肃党内政治生活，重点是根治“四风”顽疾。为此，《纲要》设计安排了四个方面法规制度，分别是：“完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度；完善党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规；完善领导干部待遇方面的党内法规；完善作风建设监督惩戒制度。”[13]486

第五，关于完善党的反腐倡廉建设方面的党内法规制度。为把权力关进制度的笼子里，切实提高制度安排的系统性、科学性，《纲要》设计安排了六个方面法规制度，分别是：“健全权力运行制约和监督体系；完善预防腐败的党内法规；完善查办腐败案件的党内法规；完善纪律处分制度和党员申诉制度；完善处理检举、控告的制度；完善纪检监察体制机制。”[13]487-488

第六，关于完善党的民主集中制建设方面的党内法规制度。民主集中制是党的根本组织原则，为把这一根本原则落细落小落到实处，《纲要》设计安排了八个方面法规制度，分别是：“健全党员权利保障制度、完善党的代表大会制度、完善党内选举制度、完善党委议事决策制度、完善党员领导干部民主生活会制度、完善党内基层民主制度、完善政治纪律规定、完善党委督促检查工作制度。”[13]489-490

(二)《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》

2018年2月，党中央发布《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称《规划》)，对今后五年党内法规制度建设的指导思想、目标任务、重点项目等进行了顶层设计。《规划》指出，要“深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[14]。具体来讲，《规划》重点从四个大方面对今后五年需要制定的重要党内法规制度项目进行了设计安排，主要有：

第一，关于完善党的组织方面法规制度。《规划》规定：“重点制定中国共产党中央委员会工作条例、中国共产党纪律检查委员会工作条例、国有企业党组织工作条例、中国共产党支部工作条例等党内法规；修订中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例、中国共产党地方组织选举工作条例、中国共产党基层组织选举工作暂行条例、中国共产党农村基层组织工作条例、中国共产党党和国家机关基层组织工作条例、中国共产党普通高等学校基层组织工作条例、中国共产党党组工作条例(试行)等党内法规。”[14]目前，《中国共产党支部工作条例》(自2018年10月28日起施行)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(自2018年12月28日起施行)、《中国共产党党组工作条例》(自2019年4月6日起施行)、《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》(2019年12月30日中共中央发布)等法规已施行。

第二，关于完善党的领导方面法规制度。《规划》明确规定：“重点制定中国共产党重大事项请示报告条例，党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定，中国共产党农村工作条例、宣传工作条例、组织工作条例、政法工作条例、机构编制工作条例、群团工作条例、外事工作条例、人才工作条例等党内法规；修订中国共产党统一战线工作条例(试行)、中国人民解放军政治工作条例等党内法规。”[14]目前，《中国共产党政法工作条例》(自2019年1月13日起施行)、《中国共产党重大事项请示报告条例》(自2019年1月31日起施行)、《中国共产党机构编制工作条例》(自2019年8月5日起施行)、《中国共产党农村工作条例》(自2019年8月19日起施行)、《中国共产党宣传工作条例》(2019年6月中共中央印发)等法规已施行。

第三，关于完善党的自身建设方面法规制度。《纲要》明确规定：“重点制定加强党的政治建设方面的法规制度、党员教育管理工作条例、公务员职务与职级并行规定、党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定等党内法规；修订党政领导干部选拔任用工作条例、中央企业领导人员管理暂行规定等党内法规。”[14]目前，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》已由中共中央办公厅于2019年1月31日印发实施。《中国共产党党员教育管理工作条例》(自2019年5月6日起施行)、《公务员职务与职级并行规定》(自2019年6月1日起施行)、新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》(自2019年3月3日起施行)、《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》(2020年3月9日中共中央办公厅发布)等法规也已实施。

第四，关于完善党的监督保障方面法规制度。《规划》明确规定：“重点制定党政领导干部考核工作条例、纪律检查机关监督执纪工作规则、党内关怀帮扶办法、组织处理办法等党内法规；修订中国共产党党员权利保障条例、中国共产党纪律处分条例、中国共产党问责条例、中国共产党党内法规制定条例等党内法规。修订完善信息、督查、机要密码工作等方面的法规制度。”[14]目前，《中国共产党纪律处分条例》(自2018年10月1日起施行)、《中国共产党党内关怀帮扶办法》(自2019年2月2日起施行)、《党政领导干部考核工作条例》(自2019年4月7日起施行)、《中国共产党问责条例》(自2019年9月1日起施行)、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(自2019年1月1日起施行)、《中国共产党党内法规制定条例》(2012年5月26日发布，2019年8月30日修订)等法规已实施。

三、党内法规制度体系建设的着力点

建立健全党内法规制度体系，是一个大的社会系统工程。我们要立足于新时代当代中国的现实国情，按照全面从严治党的要求和党的建设实际，分清党内立法中的轻重缓急，对哪些法规制度需要修订、哪些法规制度需要配套、哪些盲区需要出台新法规制度等通盘考虑，统筹兼顾，有计划、有步骤地开展工作。

(一)抓紧修订和完善已有的党内法规制度

健全党内法规制度体系，首要环节是对过去已经颁布的法规制度进行分类清理，明确哪些法规由于时间久远需要修订和完善。根据新时代党内法规制度特点、问题的分析，简要举例说明。(1)修订《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》。1991年党中央出台的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》虽然明确了党对国家立法工作的领导主要实行政治领导的原则，并对审定立法规划、审批重要法律草案等领导方式作出了制度性规定，但因出台时间较早，已不能完全适应当前新时代新阶段发展需要，亟需修改完善。类似《党政领导干部职务任期暂行规定》等法规也有待修订，要严格控制选任制领导干部任期内职务变动，规范干部轮岗交流，避免党政领导干部因调动频繁而引发短期行为；等等。(2)修订军队政治工作方面的党内法规。坚持党对军队绝对领导的根本原则和人民军队的根本宗旨，修改完善《中国人民解放军政治工作条例》及《中国共产党军队委员会工作条例》《中国共产党军队支部工作条例》，加强党在军队中的思想工作和组织工作，更好地发挥军队政治工作的服务保证作用，确保军队始终忠于党、忠于人民。(3)健全民主集中制的各项具体制度。如：建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度；建立党的代表大会代表提案制度；积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制；扩大在市、县实行党代会常任制的试点；逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围等。当然，在修订党内法规制度时，我们应秉持一种开放的观念，还要吸取国家立法中的一些好作法，也可适当借鉴国外政党加强制度建设的一些好经验。

(二)及时出台一些基础性主干法规制度及其配套法规

一部基本法规往往需要配套规定和制度以保证其真正落实。当前急需制定配套规定的基础性法规主要有：(1)抓紧制定党内生活一些主要领域的基础主干法规。比如：“在党的领导和党的工作方面，党领导人大、政协、政法、群团、军队等方面工作，缺乏规定领导体制机制的基础主干法规。”[2]295(2)抓紧制定《中国共产党党员权利保障条例》的配套规定。制定《党员权利保障条例》的配套规定，有很多工作要做。如：建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度；制定和实施落实党内民主的具体措施，推行党务公开制度，健全党内议事和决策程序，推动党内生活制度化、规范化；以及积极营造党内不同意见平等讨论的环境，制定相关制度鼓励和保护党员讲真话、讲心里话，使党员的意愿得到充分表达等。(3)抓紧制定《中国共产党党内监督条例》的配套规定。2016年10月，新修订的《中国共产党党内监督条例》刚颁布实施，与之配套的具体规定和实施办法的制定任务还非常艰巨，如加强舆论监督的规定或办法、党内罢免或撤换的规定或办法等都有待于加快制定；还要重视建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是主要领导干部的监督；建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫免制度和经济责任审计制度等。

当然，在制定配套法规时不得与上位基本法规相抵触。因为配套法规是基本法规的具体化，它必须与基本法规的基本精神和原则相一致，不得与其相抵触。正如《条例》指出：“制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性。除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。”[11]如若出现法规冲突，必须按照“上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法”等法规适用规则，判断和选择所应适用的法规规范。

(三)针对法规制度的盲区抓紧出台一些必要的新法规制度

当前，应针对党内法规制度建设的一些空白区，抓紧制定出台新法规。下面简要列举说明。(1)制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》。该《条例》是中共中央纪律检查委员会于1994年3月印发的，有些陈旧。党中央应在整合中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例、案件审理工作条例、申诉控告条例等法规的基础上，依据党章的要求，适时研究制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》，进一步完善办案程序、规范办案措施、提高办案质量。(2)关于纪检机关查办案件方面的一些具体法规，诸如《中国共产党纪律检查机关查处违犯党纪案件的证据规则》《纪检监察机关案件监督管理办法》《纪检监察机关查办案件涉案款物管理规定(试行)》等也有待进一步完善。2019年1月，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，对此作出了一些新的规定。(3)制定《中国共产党组织工作条例》。党内组织法规处于基本法规的地位。应适时制定一部完整统一的党内组织法规，明确规定党的各级组织的产生、地位、机构、职责、义务及与其他组织的关系，明确党的组织对谁负责，受谁监督，从而进一步规范党的组织工作。2020年1月，中共中央印发了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(2010年4月21日中共中央政治局常委会会议审议批准，2010年6月4日中共中央发布，2019年11月29日中共中央政治局会议修订)。

总之，要按照习近平总书记强调的：“要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，加大反腐倡廉法规制度建设力度，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。”[15]62“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”[16]制度的生命力在于执行。党内法规制度体系的建立，最终目的在于执行和实施。正如习近平总书记所强调的：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，确保党和国家重大决策部署、重大工作安排都按照制度要求落到实处。”[17]128