监察调查程序中认罪认罚从宽的潜在风险及其应对

袁庆立

(山东大学 法学院，山东 青岛 266237)

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称“《监察法》”)，该法第31条明确规定了监察调查程序中的“认罪认罚从宽”。2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称“《刑事诉讼法》”)，该法第15条新增了刑事诉讼法的重要原则，也即“认罪认罚从宽”原则。将“认罪认罚从宽”写入《监察法》，不仅有利于提高职务犯罪案件的查办效率，尊重和保障职务犯罪案件被调查人的人权，而且体现了党和国家在反腐过程中对职务犯罪案件被调查人的充分关怀，具有重要意义。但是，《监察法》中的“认罪认罚从宽”不同于《刑事诉讼法》中的“认罪认罚从宽”，也没有经过单独试点，仍处于初创时期，其中蕴藏着诸多风险，需要寻求相应的对策，尽快予以化解。

一、《监察法》和《刑事诉讼法》中“认罪认罚从宽”的区别

《监察法》第31条和《刑事诉讼法》第15条分别是两法关于“认罪认罚从宽”的规定。《监察法》第31条规定：“涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，有下列情形之一的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：(一)自动投案，真诚悔罪悔过的；(二)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；(三)积极退赃，减少损失的；(四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。”《刑事诉讼法》第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”

从上述条文和《监察法》《刑事诉讼法》的其它条文，可归纳出《监察法》《刑事诉讼法》中“认罪认罚从宽”的区别：第一，立法层面不同。《监察法》中关于“认罪认罚从宽”仅有第31条一个法律条文，过于原则和宏观，显得独木难支(虽有《〈中华人民共和国监察法〉释义》对其进行解释和补充，但并非立法层面的内容)；而《刑事诉讼法》中关于“认罪认罚从宽”却散见于十多个条文(第15条、第81条、第120条、第162条、第172条、第173条、第174条、第176条、第182条、第201条、第222条、第226条等)，相对来说较为详实完备。第二，适用层面不同。在适用阶段上，《监察法》中“认罪认罚从宽”只适用于监察调查阶段，而《刑事诉讼法》中“认罪认罚从宽”却适用于侦查、起诉和审判各阶段；①在适用案件范围上，《监察法》中“认罪认罚从宽”仅适用于职务犯罪案件，而《刑事诉讼法》中“认罪认罚从宽”适用于所有的刑事案件；②在适用条件和精神上，从法律条文的表述可以看出，相较于《刑事诉讼法》，《监察法》中“认罪认罚从宽”的适用条件更为严苛，充分体现了严格适用的精神。[1-2]

二、《监察法》中“认罪认罚从宽”制度构建的必要性和可行性

党和国家立意高远，从监察体制改革全局的高度出发，在《监察法》中确立了“认罪认罚从宽”制度。下文将对《监察法》中“认罪认罚从宽”制度构建的必要性和可行性进行阐述说明。

(一)《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度的必要性

首先，在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度是监察体制改革和司法体制改革协调统一的客观需要。早在2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就提出要“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”。为此，2016年，十二届全国人大常委会第二十二次会议通过了《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部等五部门联合印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(法〔2016〕386号)。同样，监察体制改革也经历了试点过程。2016年12月，国家监察体制改革试点在北京、山西、浙江三地开展。2017年10月，中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。前述试点工作表明，《监察法》的出台和《刑事诉讼法》的修改已是大势所趋，只是可能在时间上存在先后。最终，《监察法》的出台先于《刑事诉讼法》的修改。《刑事诉讼法》的修改必然涉及“认罪认罚从宽”，而在《监察法》中率先对此作出规定，使两法之间相互契合，实质上协调统一了监察体制改革和司法体制改革的步伐。[3]

其次，在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度是提高职务犯罪调查效率、尊重和保障被调查人人权的现实需要。相比一般的刑事犯罪，职务犯罪有其特殊之处，尤其是在反腐力度不断加大背景下，职务犯罪变得更为隐蔽化、秘密化，可想而知，监察机关的调查难度也必然随之加大，但监察机关办案人员整体数量和个人精力有限，调查难度和办案资源之间的矛盾冲突会阻碍党和国家的反腐事业深入开展。从这个角度来讲，在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度，能够降低监察机关的办案难度，提高职务犯罪调查的效率。此外，职务犯罪案件一般无具体的被害人，在证据获取方面主要依赖言词证据，证据种类相对来说较为单一。这样很可能导致以下两种情况发生：一是继续加大监察机关调查职务犯罪的难度；二是可能出现刑讯逼供等非法取证行为，严重背离人权保障的基本要求。在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度，则能够使监察机关相对较为容易地获得被调查人违法犯罪的证据，一定程度上减少乃至避免刑讯逼供等非法取证行为的发生，有利于尊重和保障被调查人的人权。

(二)《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度的可行性

首先，在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度，契合了《刑法》的相关规定。[4]24《刑法》第67条第3款是关于坦白的条款，第383条第3款是关于贪污罪从宽处罚的规定。③结合《刑法》第67条第3款和第383条第3款的条文内容，不难看出，我国在实体法层面已经有了类似于“认罪认罚从宽”的内容，体现了宽严相济的刑事政策，并且在司法实践中取得了良好的效果。在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度，可以说是契合了《刑法》第67条第3款和第383条第3款等条文的规定和内在精神，而且在监察调查实务中也取得了良好的效果。

其次，在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”制度，有域外国家和地区的经验可供借鉴。[4]25我国的“认罪认罚从宽”制度，和美国与英国的“辩诉交易”、德国的“控辩协商”以及我国台湾地区的“认罪协商”具有相似性，但在某些方面又存在较大不同。[5]11-14就上述国家和地区的刑事司法实践状况来看，无论是美国和英国的“辩诉交易”，还是德国的“控辩协商”，抑或是我国台湾地区的“认罪协商”，纵有坎坷或者争议，但总体而言都取得了较大成效。对上述经验可以予以吸取和借鉴，根据我国大陆地区的具体情况加以改造，逐渐完善我国的“认罪认罚从宽”制度。

三、监察调查程序中“认罪认罚从宽”的潜在风险

就监察调查权的性质问题，中央纪委、国家监委虽一锤定音“监察调查权不同于刑事侦查权”，[6]但迄今为止，学界仍然没有达成共识。④从本质上讲，监察调查行为和刑事侦查行为并无不同，而且从严厉程度上讲，前者更是有过之而无不及。从这个角度来说，监察调查程序中的“认罪认罚从宽”必然存在着潜在风险，笔者认为，其风险主要来源于以下三个方面。

(一)监察调查程序中强制被调查人“认罪认罚”

监察调查程序是封闭式的线性程序，结构主体单一，只有监察机关和被调查人两方主体，不允许第三方主体介入，缺乏必要的制约和监督。[7]134在监察调查程序中，毋庸置疑，监察机关处于绝对性的优势地位，尤其是在采取调查措施后，被调查人的心理防线逐渐被攻破，如果监察机关一时之间难以获取直接证据，又不能采用刑讯逼供等手段，此时就很容易出现对“认罪认罚从宽”进行“强买强卖”的现象，也即强制被调查人“认罪认罚”，严重损害了被调查人的合法权益。

(二)监察调查程序中引诱被调查人“认罪认罚”

在监察调查程序中，还存在引诱被调查人“认罪认罚”的可能。此处的“引诱”主要分为以下两种类型：第一，双方协议型引诱。这是指监察调查人员拿“认罪认罚从宽”和被调查人进行“双方交易”，也即和被调查人达成类似“倘若被调查人认罪认罚，监察调查人员认定被调查人违法犯罪的数额将会适当降低，以此将来在审判程序中使被告人(被调查人)减轻刑罚”这样的协议。严格来说，这种行为类型已经不算是引诱，但可能在外观上具有引诱的色彩。之所以会发生这种情况，除了某些特定原因之外，很大程度上是由于有些监察调查人员的办案理念出现了问题和偏差，认为“只要调查完毕，经由检察机关起诉、审判机关审判，最后将被告人(被调查人)定罪量刑，就算完成了查处贪腐分子的职责和任务，即完成了‘质’上的飞跃；至于犯罪数额，只是‘量’上的内容，无关紧要”。第二，单方欺骗型引诱。这是指监察调查人员通过欺骗手段，诱使被调查人“认罪认罚”并许以对其进行从宽处理，但在获取证据后却没有对被调查人提出从宽处罚的建议。引诱被调查人“认罪认罚”的行为，严重违反了监察调查的原则。

(三)监察调查程序中适用“认罪认罚从宽”出现腐败

应当看到，较之于一般刑事犯罪案件的犯罪嫌疑人，职务犯罪案件的被调查人学历和文化程度相对较高、人脉关系网络发达，也更为“狡猾”。[8]不少被调查人接受纪律审查和监察调查后，其亲友家属或者其他利益相关人往往“殚精竭虑”，耗费大量的时间和精力寻求能够使被调查人无罪或者罪轻的“人脉关系”，纵然无罪很难，但减轻罪行却相对容易。这时候“认罪认罚从宽”就可能成为帮助被调查人减轻罪行的“工具”或者“利器”，严重背离了“认罪认罚从宽”制度设置的目的和初衷。

四、监察调查程序中“认罪认罚从宽”潜在风险的应对

前文分析了监察调查程序中“认罪认罚从宽”可能存在的潜在风险，下文将根据上述潜在风险的分析，从允许律师介入监察调查程序、加强法检机关对监察机关的制约和监督以及强化监察机关的内部监督和提高监察调查人员的自身素质等方面有针对性地提出应对和化解之策。

(一)允许律师介入监察调查程序

当前，我国在职务犯罪调查程序中不允许律师介入，这不利于被调查人合法权益的保障。对于一般的刑事案件，《刑事诉讼法》第34条第1款规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。被告人有权随时委托辩护人。”由此可见，一般的刑事案件在侦查期间允许律师介入。对于职务犯罪案件，前文提及，监察调查程序比刑事侦查程序更为严厉，但却不允许律师介入。有观点认为，“律师介入可能会导致串供、隐藏证据等行为的发生……”，⑤此种观点固然有其合理性，但基于尊重和保障被调查人人权的价值考量，应当允许律师介入职务犯罪监察调查程序。当然，对于律师介入这一问题，考虑到监察机关的性质和办案依据，如果操之过急、步伐太快，很可能会适得其反，也很容易引发监察机关及其调查人员的强烈反对和抵触，几乎没有任何可行性。因此，目前可以考虑先在监察调查程序中适用“认罪认罚从宽”的这类职务犯罪案件中允许律师介入，从而在一定程度上化解可能出现的风险。

(二)加强法检机关对监察机关的制约和监督

《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款均规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”该条款是审判机关(法)、检察机关(检)对监察机关(监)进行制约和监督的法律依据，而且这种制约和监督是双向的。但在实践中，一方面，由于监察机关和党的纪律检查机关合署办公，“两块牌子、一班人马”，监察(纪检)机关集“监督、调查、处置”和“监督、执纪、问责”等权力于一身；⑥另一方面，由于监察机关及其主要负责人在法检机关及其主要负责人面前的优势地位，导致监、检、法三机关的互相制约和监督发生了重心的严重偏移。要改变这种偏移，就要加强法检机关对监察机关的制约与监督，强化法检机关对监察调查程序中“认罪认罚从宽”适用的实质性审查，尤其是证据方面的审查，形成司法权制约和监督监察权的格局，这样不仅有利于消除可能出现的“监察调查中心主义”，[7]138而且也是化解监察调查程序中“认罪认罚从宽”潜在风险的重要手段。

(三)强化监察机关的内部监督，提高监察调查人员的自身素质

马克思主义哲学的唯物辩证法认为“内因是事物变化发展的根本原因，外因是事物变化发展的条件，外因通过内因而起作用”。允许律师介入监察调查程序、加强法检机关对监察机关的制约和监督都是从外部(外因)着手，要应对监察调查程序中“认罪认罚从宽”的潜在风险，还要从监察机关及其调查人员自身(内因)着手，内外联动，才能最大程度地防范和化解风险。一方面，从监察机关方面讲，其内设案件监督管理机构要加强对职务犯罪案件尤其是适用“认罪认罚从宽”的职务犯罪案件的综合监督管理；[9]另一方面，从监察调查人员方面讲，《监察法》第56条规定：“监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。”监察调查人员在调查工作中要严格遵守《监察法》规定，防止自身出现腐败，同时还要注重理念和思维的创新，并致力于个人政治素质、法纪素质、职业道德素质和办案素质等的全面提升。[5]20

监察体制改革是国家政治体制改革的顶层设计。《监察法》的通过、监察机关的设置等都体现了党和国家深入推进反腐败斗争和监察体制改革的决心和勇气。虽然监察调查程序中“监察机关——被调查人”二元对立的结构及其封闭性特征，使得在监察调查程序中适用“认罪认罚从宽”存在风险，但同时应当看到，监察体制改革当前正朝向纵深发展，“认罪认罚从宽”仍处于初期实践阶段，出现风险和问题在所难免，关键是如何寻求有效的应对和化解之策。总体来说，在《监察法》中构建“认罪认罚从宽”意义重大，因而要不断总结实践经验，对其进行合理规范，使之在职务犯罪调查中最大程度地发挥作用。

注释：

①最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第5条明确“认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段”。

②最高人民法院、最高人民检察院、……联合印发的关于适用认罪认罚从宽制度没有适用罪名和可能判处刑罚的限定，……被告人自愿认罪认罚获得从宽处理的机会。

③《刑法》第67条第3款规定：“犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，……可以减轻处罚。”《刑法》第383条第3款规定：“犯第一款罪(贪污罪)，在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，……可以从轻处罚。”

④目前，学界对监察调查权的性质主要有三种观点：一是调查权说(官方所持观点)；二是侦查权说；三是行政调查权和刑事侦查权二元说。

⑤现中央外事工作委员会办公室副主任刘建超曾在接受媒体专访时表示：“职务犯罪调查工作相对特殊。职务犯罪主要表现是行贿受贿，行贿受贿很难拿到物理证据，多数是言词证据。在对职务犯罪的调查取证中，最大的挑战就是串供、隐藏证据，甚至销毁证据，我们在调查过程中要排除这样的、可能的干扰。另外，职务犯罪案件，往往涉及到一些机密、秘密，律师也不宜介入。”参见海曙清廉网：【走近监察法】留置程序、场所、时间等细节问题，听刘建超权威解答！

⑥《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责……”；《中国共产党章程》第46条第2款规定：“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责……”。