全球金融业增值税改革面临的困境与挑战*

刘金懿

(华东政法大学法律硕士教育中心， 上海 200333)

一、金融业增值税从免征到开征的演变历程

金融投资的增值税改革问题是金融业增值税改革中最具挑战的问题。从全球范围来看，即使是作为增值税发源地的欧洲也没有全面解决对金融业增值税的改革。在探讨金融业增值税改革面临的困境之前，首先要了解为什么要对原本实行免税政策的金融业开征增值税。

(一)早期金融业免征增值税的原因

在欧洲早期的增值税制度中，曾对主要提供给消费者的大量金融服务免税，其中一个原因是考虑到金融增值税的征收会对于一些低收入家庭的影响较大。但一个更重要的原因是，对金融业征税确实存在增值额难以计算的问题。“金融服务一般不予征税的原因在于，这些服务通常没有明确的收费，因此很难确定应纳税额。”[1]在B2B交易中会提供许多金融服务，过去因难以确定这类服务的价格，尤其是金融中介服务，使政府无法对其课税，且因难以确定每项交易中确切的税收成分，使客户无法抵扣进项税[2]。因此，即使许多国家的增值税法将金融服务纳入增值税征收范围，却因其难以适用增值税进项税额抵扣的计征方法而纷纷作为免税项目处理[3]。但是，金融作为一国的经济命脉，在创造了巨大经济效益的情况下，对其适用免税规则是不被普遍认同的。

(二)对金融业免税容易造成的问题

早期欧盟和其他地区对金融服务免税的理由是一些金融服务难以适用一种以交易为基础的发票抵扣型增值税，某些价格隐含在贷款利息和存款利息中的金融中介服务，如金融商品持有期间(含到期)取得的非保本收益，不属于利息或利息性质的收入，以及存款利息、被保险人获得的保险赔付，不征收增值税。然而，对于服务费可以明确剥离出来的金融服务如购买基金产品等已有明确的费率，包括管理费、托管费以及销售服务费，若再继续适用免税政策，则会引发一系列问题。

1.管理问题。税收确定原则是税法的重要原则，对金融服务适用免税政策很可能会与该原则相背离，从而引发管理问题。如果证券投资服务提供者将一项服务归于免税服务，而征税机关将其归为应税项目，服务的提供者必然要另行支付相应税款，并且这部分税款无法从客户手中收回，服务提供者还要重新计算应税服务的进项抵扣额。因此，对于金融行业的服务提供者而言，在提供服务前明确该项服务是应税、免税还是零税率项目十分重要，否则容易造成金融行业的税收管理混乱。

2.经济扭曲。一方面，金融服务免税可能会造成纳税企业的金融服务消费税负较高，甚至造成重叠征税的现象。因为金融服务成本中所包含的增值税并没有作为进项税被退回。当这类成本中的增值税被金融服务的企业用户计入所售商品和服务的价格中时，很大程度上会带来重叠征税的结果。另一方面，金融服务供应商很可能采取纵向一体化或自我提供服务的方式，避免承担来自于国内纳税人采购中包含的部分或全部不可抵扣进项税。相比于大型金融机构，规模较小的金融服务供应商纵向合并的可能性较小，从而引起另一种违反税收中性的现象。

二、 全球范围内金融增值税所面临的问题和挑战

(一)尚无制度确定收购和发行投资所产生的进项税额

形式上，增值税是针对商品和服务的供应和提供所征收的一种税，其法律责任落在供应商身上。如果当向供应方收税不方便时，则可能通过反向收取规则将缴税责任转移到商品或服务的接收方。然而，从本质上讲，假定客户汇出的价格中包含了增值税，那么客户才是税收经济成本的最终承担者，名义上应当由供应商承担的税，则成为一种针对最终消费的税。在B2B交易的进项税收抵免规则中，通常把中间供应沿着商业链带到税基之外的最终消费端，这里的“消费”是指为个人利益而从储蓄中或收入中提取金钱并使用的行为，将收入用于投资或将投资所得用于替代直接投资的再投资行为显然不属于该“消费”定义的范畴。个人或企业以这种方式使用的金钱，同样应明确地不属于旨在作为消费的增值税的征税范围。类似地，一些辅助费用也不具备消费的要素，如法律费用、会计费用、备案费用、过户费用、估价费用、咨询费用等，这些费用只是为了取得投资而产生，从而间接形成了节约成本费用的一部分。此外，维持或持有投资的成本费用中也没有任何消费的要素。

将投资取得和持有的附属费用确认为储蓄成本而不是个人消费支出的逻辑，同样适用于为获得他人投资收益而产生费用的企业，这些费用有的作为企业的股本，有的作为企业的贷款资本。企业以股权形式吸引投资所发生的费用，包括经纪费用、法律费用、会计费用、备案费用、顾问费用和价值评估费用。通过商业发行债券直接从贷方获得的借款中涉及支付给第三方的一系列费用，特别是法律和会计费用、经纪和分销费用以及估价和顾问费用。对于来自债务中介企业(如银行)的贷款资金，同样也会产生一些费用，如通过贷款收取的利息间接产生的中介费用。与购买股份或贷款资本用于商业用途有关的这些辅助费用均不涉及个人消费的要素，因此，就需要一种增值税制度以计算这些费用的进项税额，从而收回因收购或发行投资而产生的税负。

(二)未经注册个人投资的进项税额难以计算

确认与金融投资收回直接相关费用的非个人性质是相对容易的。未获取直接投资而产生的成本显然属于费用范围的非个人方面，在费用范围的一端是纯粹的投资或业务支出，另一端是个人消费支出。但是，与取得投资有关的辅助费用并非总是如此容易划分，特别是个人在企业范围以外储蓄的开支。

像订阅金融期刊或者报纸这种获取一般性的投资信息行为就是一个典型的模糊费用的例子。虽然购买的目的可能是获取与票面或一般投资期权有关的信息，但认购人也可以获得有关个人利益的一般知识。在许多情况下，这一其他利益很可能比关于特定潜在投资的信息具有更大和更持久的价值。与投资有关的服务所支付金额也可能包括潜在的个人消费要素。换句话说，个人如果是为了获取投资信息而购买期刊或者报纸，那么这就属于投资的辅助费用支出；个人也可能是单纯的为了购买而购买期刊或报纸，这属于单纯的消费行为，但这并不能排除他通过阅读获取这些信息之后产生后续投资行为的可能性，这就导致消费行为与投资行为的界限模糊，难以明确区分。

类似这些边缘问题也出现在税收体系的其他方面，尤其是所得税。举例来说，与收入来源有关的教育费用也提供了丰富个人生活的利益，通勤与就业相关的费用与个人的居住场所有关，而与收入挂钩的餐饮和娱乐支出则代表了个人消费支出。在某些情况下，判例法国家的法院已经通过法理的运用并通过判例加以解决，而在另一些情况下，立法机关通过制定相关的法律法规来解决这些问题。

立法解决方案通常会划定明确的界限，以界定可用于所得税目的扣除的费用或可计入增值税目的的费用。在某些情况下，它们只是简单地限制了可确认为商业(非消费)费用的比例或金额。如果某项支出的个人因素远远超过该支出的商业利益，则“减免税”规则可以完全拒绝所得税抵扣或增值税进项税额抵免。如果增值税制度进行改革，可能需要类似的法定规则允许承认在获得投资或储蓄的附属费用上所产生的进项税额。要使得个人投资和储蓄的进项税得到承认，除了上文提及的难以明确区分投资支出与个人消费的界限之外，还存在以下两个问题。

1.如何建立进项税额抵扣认定机制。一种方案是将传统的增值税进项税额减免方法(登记注册和退还进项税额抵免)中企事业的定义扩大到包括储蓄和投资的个人可以自愿登记为增值税纳税人, 定期申请可退还的进项税额抵免，作为与投资有关的辅助成本。但由于增值税制度不可能应付大量的登记和处理大量的额外报税和退款，这种批发登记显然是不可行的。另一种方案是将所得税制度作为一种提供进项税额抵免的机制，允许投资者利用可退还的增值税进项税额抵免抵扣所得税。由于投资和储蓄主要由较高收入的人持有，获得可退还的进项税额抵免的权利将主要由已经提交纳税申报的人获得，退税申报将由熟悉评估和审计所得税负债各种抵免要求的税务工作人员处理。低于所得税申报门槛的低收入者不太可能有涉及进项税的储蓄或投资，即使涉及，低收入者的主要投资仍是银行账户，但在目前，没有任何司法实践能来衡量与银行中介服务有关的进项税并将其分配给个人储户。

2.政治上面临的问题。首先，改革的代价高昂。将储蓄和投资确认为商业活动将不会产生积极的增值税收入，但会导致所得税收入减少。其次，改革也无法确定是否会有任何抵消经济增长带来的效率收益。虽然个人投资和储蓄的进项税额减免政策也可能会带来一定的增长红利，但是对投资的附属费用所征收的进项税很少发生，就所涉及的总额而言相对不重要。该税不太可能对储蓄和投资水平或采取的形式产生重大影响，取消税收的影响微乎其微。最后，如果将增值税从投资中去除，不对个人投资者征收增值税，无论从理论上讲有多么合理，任何降低高收入者增值税税负而对低收入者影响甚微的变化，都可能重新引发人们对增值税整体退税率的担忧。

(三)企业投资行为进项税额难以计算

虽然直接或间接拥有企业的个人可能具有最终消费能力，企业本身的投资行为显然不是增值税的税基。根据反避税安排，为避免企业向直接所有人、股东或雇员提供实物利益，需要一种示范增值税制度允许企业收回与其经营有关的所有进项税，包括收购或持有投资或发行股权或债务。

经营性增值税在很大程度上是通过进项税收抵免机制，实现对与正在进行的业务经营有关的收购的税收减免目标。如果获得投资的人已经注册，并且能够证明该收购是出于可抵免税款的目的，进项税额抵免可以从该收购中消除任何增值税负担。但事实证明，在适用于与取得或持有投资有关的支出时，该制度存在问题。增值税的主要原则和技术设计特点解释了将进项税额抵免制度应用于与投资有关的收购时所遇到的困难。

有三个因素可以解释为什么传统上由注册企业对投资的附属支出所产生的进项税不能产生进项税抵免。(1)根据增值税法要求，与企业活动有关的收购必须是可抵免税款的收购，这与将企业视为经营活动的经营主体的理论解释相关。根据这种观点，投资的取得和所有权本身不能构成业务，因此，除了取得和持有投资之外没有任何经营活动的实体就不是企业，也无权获得与其取得或持有投资有关的税收抵免。(2)相关原则适用于实体除了收购投资或吸引投资资本外还从事商业活动的情况。在这种情况下，投资活动很可能被视为独立于业务之外，因此被视为超出经营范围的交易，超出了增值税征税范围。(3)存在技术问题。投资通常以无形资产的形式进行，在几乎所有增值税体系中，无形资产都属于金融供应的定义。因此，企业获得任何无形投资，最终都是为了对该投资提供资金从而获得该资产。由于在所有增值税体系中，金融产品都被视为免税(进项税额)供应品，而增值税体系不允许为与金融产品制造相关的收购提供进项税额抵免，因此，从表面上看，在任何获得投资的情况下，都不会提供抵免。

不少外国法院已经在某种程度上解决了进项税回收的理论限制和要求抵免的技术障碍。最初，欧洲法院对商业活动或企业的定义持狭义观点，拒绝向控股公司等纯投资工具提供进项税收抵免。因为在这种情况下，显然只有经济安排，没有最终消费。也许是意识到其僵化的立场产生了税务负担，最高法院后来放弃了最初采取的强硬立场，区别对待最初的裁判，并将进项税收抵免扩大到控股公司，前提是这些公司也至少对其向下公司提供了一些有限的服务。起初，法院在对公司筹资方面的态度较为宽松，将发行股票视为企业经济活动的一部分，后来法院还采纳了一些超出企业筹资范围的融资方式。这是因为企业所有者为解决与其他所有者之间的经营或管理纠纷而产生的费用，如果最终以收购其他所有者的形式解决，也可能导致不可收回的进项税。例如，控股公司为解决与其他所有者的纠纷而产生的法律费用，如果最终解决纠纷的结果是从共有人手中取得股份，则可以认为该费用是由于获得了金融供应品而产生的。

尽管司法解释可以通过将一些收购视为可抵免税款的并购，为一些企业免于过度征税打开大门，但是对企业传统解释的一般效果仍是拒绝企业对与获得投资或发行包括债券和股票在内的金融工具有关的支出提供税收抵免。要全面解决这一问题，就需要从法律定义上扩大商业概念或扩大可抵免税款的并购的定义。

在加拿大的销售税立法中，控股公司对控股子公司为商业目的而发生的股份或债务有关的投入，可以认为控股公司将其财产用于经营业务，该措施适用于在全面收购安排中收购股份的相关费用。虽然加拿大的法律通过司法解释解决了一些问题，如它扩大解释了什么是商业活动，特别是控股公司和收购情况，但它并不涵盖所有情形。其他情况可能包括广泛的分组规则，这些规则合并了集团内部的供应和收购，包括集团内部的财务供应和收购。并且从整体上看，这些措施也只能提供部分减免。像短期投资、长期战略持股、收购、持有和出售公司少数股权，以及许多其他交易，都不在有限的司法原则例外或法定例外的范围内，这些交易的税负仍然过高。不像个人对投资和储蓄承担进项税，向经营企业或业务实体提供救济几乎没有技术障碍。现有的登记制度已经满足这些人的需要，进项税额减免可以通过具体的、有针对性的措施实现，如加拿大通过司法解释扩大商业定义或可抵免税款并购的定义。改革的收入成本可能仍然令人担忧，但这可能部分被潜在的经济效益所抵消，因为企业可以通过不受增值税限制的高效的经济结构、投资和吸引资本来自由地经营公司。

一个更难以解决的问题是，个人通过私人控股公司持有投资的问题。在任何一个国家，公司所得税税率低于最高个人所得税税率的这种结构都是合乎逻辑的。如果包括控股公司在内的注册实体可以享受进项税额减免，但个人投资者不能享受进项税额抵免机制，从而加剧增值税的累进性，那么就会出现套利机会。一个折衷的解决方案是，将进项税收抵免的收回限制在与非证券投资相关的收购所产生的增值税范围内，而这将把收回进项税的范围限制在投资者将某一实体作为进行业务活动的工具的情形下。

三、中国金融业增值税改革的现状与借鉴

(一)中国金融业增值税改革现状

2019年“两会”政府报告中强调要将减税降费作为深化供给侧结构性改革的重要举措，其对于减轻企业负担、激发微观主体活力、促进经济增长具有重要作用。金融业作为我国的经济命脉，自然也应当纳入增值税范围。在全面“营改增”时代，金融业是所有增值税改革所涉及的最后一个领域。由于金融行业的特殊业态，如何对其征收增值税更符合税收理论的基本原则一直是全球面临的难题。我国对金融业开征增值税的时间并不长，从2016年5月1日对金融业从营业税改征增值税开始，我国金融业经历了从不适应到逐步适用的过程，然而仍然存在许多问题。

在征税范围方面，由于我国金融增值税采取普遍征收原则，导致金融业征税业务大而免税范围窄的局面；在计税方法方面，我国采取了一般计税与简易计税相结合的计算方法，其复杂性可能导致企业核算成本和税务当局的征管成本增加；在税收负担方面，抵扣项目减少，无形中增加了金融业税负，再加之免税对下游企业的影响，金融业增值税实质上增加了企业负担；在抵扣规则方面，我国实行全面抵扣政策，但由于利息被排除在抵扣范围之外，使得金融业抵扣效果大打折扣，免税项目的分散性也导致了抵扣分摊问题的出现。另外，对于实行免税政策的金融企业不能开具增值税专用发票，对下游生产领域造成重复征税的问题，实质上造成增值税抵扣链条的中断。并且，增值税发票作为抵扣或扣除的凭证实际还增加了金融业税收遵从成本，包括人员、系统升级、风险成本等。

政策的不确定性风险也影响着金融业增值税改革。以对资管产品征收增值税为例，2016年3月23日财政部、国家税务总局颁布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)，明确对金融业征收增值税，并于2016年5月1日起实施。2016年12月21日，财税〔2016〕140 号文中明确资管产品管理人为资管产品增值税纳税人，确定了纳税主体。2017年1月6日，财政部、国家税务总局颁布的《关于资管产品增值税政策有关问题的补充通知》(财税〔2017〕2号)又将资管产品增值税征税时间由2016年5月1日推迟到2017年7月1日。直至2017年6月30日颁布的《关于资管产品增值税有关问题的通知》(财税〔2017〕56号)明确暂适用简易计税方法，按照3%的征收率缴纳增值税，征税时间推迟至2018年1月1日。从对资管产品征收增值税政策的不断变化可以看出，我国对金融业增值税的征收还处在探索阶段，尚不成熟。

(二)中国金融业增值税改革的借鉴

从全球范围来看，对于金融投资的增值税改革前景有限。技术问题、政治限制和财政问题阻碍了对个人投资进行改革的考虑。前两个问题在已登记的企业中没有出现，加拿大的经验也表明，立法改革的短期财政后果是可以管理的，即允许对企业的一些投资活动给予一定的税收抵免。但是在可预见的未来，增值税改革面临更为紧迫的问题，如解决跨境供应、欺诈、剥削特许权等，这可能会将金融投资的增值税改革放在次要位置。

然而，继续讨论金融投资的增值税改革仍有其意义所在。我国目前对金融保险的业务活动征收增值税，包括贷款服务、直接收费金融服务、保险服务、金融商品转让，并且各种占用、拆借资金取得的收入和以货币资金投资收取的固定利润或者保底利润按贷款服务缴纳增值税。但是，根据财税〔2016〕36号文第二十七条第六项规定，购进贷款服务的进项税不得自销项税额中抵扣，支付贷款利息的纳税人即使自银行或其他债权人处取得增值税专用发票，贷款也用于增值税应税项目，也不得抵扣贷款利息支出的进项税。并且，纳税人接受贷款服务向贷款方支付的与该笔贷款直接相关的投融资顾问费、手续费、咨询费等费用，其进项税额也不得从销项税额中抵扣。由此看来，正因为金融增值税改革中进项税额难以确定的问题，所以我国采取了特殊政策规定不得抵扣进项税。也正是如此，各国实践中一般不对金融业采用一般增值税计税方法，但是我国在对金融业“营改增”后，还是采取一般计税方法，税率为6%，并且抵扣进项税，仅仅对资管产品采取了简易征收计税办法，按征收率3%缴纳增值税。

我国当前对于金融商品持有期间(含到期)取得的非保本收益，不属于利息或利息性质的收入，以及存款利息、被保险人获得的保险赔付，不征收增值税。由于这些项目难以衡量与银行中介服务有关的进项税并将其分配给个人储户，因此适用免税政策有其合理性。但对于其他金融投资项目，采用一般计税方法却不能抵扣进项税，这对我国金融业“营改增”带来一定的不利影响，若能确定进项税额，将其纳入增值税抵扣链条中，或许更能有效降低税负。但是，个人投资和企业投资又存在很大差异，因此建议将二者区别对待。

对于个人投资者而言，需要建立进项税额抵扣机制。主要有两点原因：一是可以避免个人投资者因不能享受进项税额抵免机制从而通过私人控股公司持有投资进行套利。二是能够更好地实现税收公平原则。一种方案是将自愿的个人登记为增值税纳税人，但我国人口众多，批发登记会面临登记成本过高的问题。可以依托于大数据和互联网，让自愿登记为增值税纳税人的个人投资者通过线上平台自行申请登记，设计审核算法，让符合条件的个人成为金融投资的增值税纳税人，但这需要强大的数据处理技术支持。另一种方案是将所得税制度作为一种进项税额抵免抵扣机制。由于增值税是对最终消费者行为进行征税，但金融业产生的利润并不构成消费，而是所得，是否可以将所得税制度适当移植到金融投资增值税领域，允许投资者利用可退还的增值税进项税额抵免抵扣所得税。不过，此种方案对于不以银行存款作为主要投资方式的高收入者而言操作性更高，对于主要投资是银行存款的低收入者而言操作性不大，因为难以确定与银行存款有关的进项税。

对于企业而言，将贷款利息支出作为贷款企业的进项税额进入抵扣链条，势必会鼓励企业向银行多借钱的加杠杆动机，从企业税收的成本构成看，利息支出可以在企业所得税税前进行抵扣。为了防止某些企业滥用这个规定，扩大贷款加杠杆经营，企业所得税中专门规定了利息支出可以抵扣的条件。与西方发达国家相比，我国企业部门杠杆较高，如果允许贷款的利息作为贷款企业的进项税额进入抵扣链条，势必会鼓励企业加杠杆，这与去杠杆、稳杠杆的宏观经济政策导向不符，因而我国当前规定进项税额不得从销项税额中抵扣[4]。但是，我国目前对资管产品采取简易征收计税办法，而对贷款服务、直接收费金融服务、保险服务、金融商品转让采用一般计税方法且进项不得从销项中抵扣其实有违税收中性原则。有学者提出“金融业实施增值税应以简洁实用为宜”，简易计税的征税方法可能更能维护税收收入的稳定性[5]。此种建议具有一定合理性，考虑到金融业态的复杂性以及企业投资行为进项税额难以计算的现实问题，对企业的金融投资行为一律采取简易计税办法操作上更为容易，更符合税收原则，更好地降低企业税负，符合减税降费的政策目标。