环境资源和食品药品等领域刑附民公益诉讼研究——以X市Y区人民检察院为例

吕庆宁,尹鑫淼，王 丹，王秋实

(淮南市谢家集区人民检察院， 安徽 淮南 232052)

一、问题的提出

2018年3月2日，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下称《两高公益诉讼解释》)，第二十条的规定标志着刑事附带民事公益诉讼制度的诞生。该制度是指人民检察院在办理生态环境资源和食品药品等领域刑事犯罪案件中，对损害社会公共利益的被告人有必要追究民事责任时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。经过两年多的实践，该制度在基层检察机关被大量运用，取得了一定的成绩。但随着该制度的深入推进，检察机关在办理案件时，遇到了一些困境。以X市Y区人民检察院为例，分析在办理生态环境资源和食品药品等领域刑事附带民事公益诉讼案件中遇到的困境及原因，并探索有效对策，为今后检察机关该工作的开展提供思路。

二、实践中存在的问题

课题组对X市Y区近两年来办理的生态环境资源和食品药品等领域刑事附带民事公益诉讼(以下简称“环资食药等领域刑附民公益诉讼”)的案件情况进行分析，发现主要存在案件线索来源少、调查取证难、获取鉴定意见难且费用高三个方面的问题。

(一) 案件线索来源少检察机关办理的环资食药等领域刑附民公益诉讼案件的线索，大部分是由本单位刑事检察部门在办理环保类、食药类刑事犯罪案件的过程中，发现的线索移送过来的。环境保护、农林、卫生监督、食品药品监督等行政部门将相关线索提供给检察机关的占比很小。其他公益性组织和群众举报提供的线索更是寥寥无几。由于刑事附带民事公益诉讼相对来说还是一个新兴事物，而且，检察机关各部门之间、检察机关与政府、环保行政部门以及其他公益性组织之间欠缺有效合作机制。所以案件线索来源少，成为检察机关深入推进该项工作普遍存在的问题。

(二) 调查取证难一方面，由于《两高公益诉讼解释》对检察机关调查核实权的规定过于简单和原则，缺乏具体的刚性保障措施，使得检察机关的调查取证能力比较弱，没有反贪反渎转隶前强，当被调查人或单位不配合时，检察机关也无计可施；另一方面，行政机关对公益诉讼不够了解 ，害怕被追责、影响政绩等，对检察机关的调查取证比较排斥，经常以领导不同意、负责人出差等理由拒绝检察机关调阅相关证据和卷宗。此外，由于公益诉讼是新生事物，在取证方面，行政机关一旦发现可能涉及犯罪，就移送给公安机关，一送了之，而没有进一步完成加强巩固证据的意识。而公安机关往往只关注刑事案件的成案，对公益诉讼的相关证据缺少取证意识，也缺乏相关工作机制，因而，贻误取证的最佳时机。举证不能造成刑事案件的瑕疵及公益诉讼请求缺乏有力证据支持，这大大降低了办案质量，提高办案风险，不利于惩治犯罪和保护公益。

(三) 获取鉴定意见难且费用高在环资食药等领域刑附民公益诉讼案件中，鉴定意见作为重要的证据种类，有着不可忽视的作用。尤其是环境类刑附民公益诉讼案件中，污染前的环评、污染程度、经济损失价值以及修复可能性等专业性问题无不依赖于鉴定[1]。由于检察机关根本不具备这些方面的人才和设备，只能依赖专业机构的鉴定意见。实践中，符合要求的鉴定机构很少,且鉴定费用非常高，从几万到几百万元不等，一些案件中鉴定费用甚至超过损害[2]。 目前，该费用主要由检察机关支付。如此以来，经费紧张的基层检察机关只能望而却步，即使是富裕的基层检察机关也会感到巨大压力。如Y区人民检察院在申请财政审批的时候，由于办案经费有限，且地方财政困难，没有通过审批，不得不放弃鉴定，使得该公益诉讼案件暂时搁置。这极大地打击了办案人员的积极性，而且对后面的诉讼环节非常不利。

三、解决问题的对策

(一) 拓展线索来源渠道检察机关可以从以下四个方面入手拓展案件线索来源:一是,在内部继续完善刑事检察部与公益诉讼检察部之间的公益诉讼案件线索移送机制，明确移送时间节点，以确保线索及时准确的移送。同时应该加强公益诉讼宣传，合理利用综合业务部门的来访群众接待窗口及12309举报电话和举报网站，为群众举报环资食药等领域公益诉讼线索提供平台。二是，应主动加强与其他行政机关的合作，尤其需要注重与生态环境行政部门和市场监督管理部门的沟通联系，从线索移送、信息共享、协助调查、联席会议等方面建立有效的协作机制。三是，探索与当地消费者协会建立信息共享机制。当消费者在食品药品安全方面受到侵害时，有可能向消协投诉，所以，从消协获得相关线索的可能性较大。四是，从舆论媒体的报道中寻找案件线索。随着微博、微信等自媒体蓬勃发展，其中的公共监督功能日益显现。检察机关可以从媒体对环资食药等领域的报道中寻找公益诉讼案件的线索。

(二) 完善调查取证机制针对调查取证难的问题，可以从以下三个方面入手： 第一，在立法层面，建议细化检察机关调查核实权，增加刚性保障措施，既要规定被调查的单位和个人有配合调查的义务，又要规定检察机关对不配合的单位和个人，可以采取哪些惩罚措施，保障调查核实权的运用。第二，建立三机关协同机制。检察机关要主动争取当地党委、人大对公益诉讼工作的支持，推进在环资食药等领域同行政机关和公安机关的协同，实现资源共享、优势互补，共同维护社会公益。第三，提前介入机制。建议在环资食药等领域刑事犯罪案件的立案侦查阶段，对成案可能性较大的，检察机关办理公益诉讼案件的部门即可提前介入。从行政违法、构罪、公益侵权方面，引导行政机关和公安机关完善证据的搜集，进行查封、扣押、检测、鉴定，或搜集其他能够证明侵权事实、支持诉讼请求的证据材料。

(三) 建立健全鉴定机制从长远发展来看，在环资食药等领域刑附民公益诉讼案件中，急需建立健全一套行之有效的鉴定机制。第一，制定涵盖不同区域的相关鉴定标准，明确鉴定内容、鉴定费用、鉴定方式方法等内容，规范鉴定行为，尽可能减少人为因素的影响，着重解决鉴定费用奇高，价格因人而异的问题。第二，针对鉴定机构少的问题，省级或者市级检察机关可以积极联系具备资格的鉴定机构及高校科研院所等，协商建立协作机制，合理分配鉴定资源。某污染环境损害社会公益一案中，由于公益诉讼立案前遭到大雨冲刷，被污染河道内无法检测到符合立案标准的污染指标。X市Y区人民检察院通过与X市某大学地球物理环境学院合作，对该污染企业生产量及生产技术进行综合评估，得出该企业必然超标排放的数据，作为支持污染损害赔偿的依据，最终得到法院的支持。第三，可考虑建立市级“公益诉讼专项基金”，用来支付公益诉讼中的鉴定费等各项支出[3]。公益基金的资金除来源于市财政拨款和公益诉讼胜诉的赔偿金外，也可以来源于社会捐款等其他渠道。该基金账户由市财政局或是市政府授权唯一一个机构统一管理，收入和支出均接受市财政的核算和审计。检察机关在办理环资食药等领域刑附民公益诉讼案件过程中，需要评估鉴定时，可以向该基金申请垫付必要的评估费、鉴定费等[4]。当该公益诉讼胜诉后，评估费、鉴定费转嫁到侵权人身上，从而达到惩治犯罪和资金良性循环的目的。