刑事附带民事公益诉讼公告制度研究

陈 卉

（杭州市临安区人民检察院，浙江 临安311300）

一、问题的提出

司法实践中，一些不法者在从事违法活动时不但触犯了刑事法律规定构成犯罪，而且还造成了社会公共利益的损害。“对着这些不法分子，检察机关要以公诉人的身份提起刑事诉讼，又可以作为公益诉讼人提起公益诉讼，这样同一批无法分子的同一犯罪事实变成了两个案件，为了保障犯罪嫌疑人的权利义务并较好的明确其刑事、民事公益的责任，为了节约诉讼资源、提高诉讼效率，对此类诉讼主体一致且犯罪事实基本相同的案件，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第二十条增设了刑事附带民事公益诉讼”。然而，《解释》中的条款及相关法条均未能明确这一新诉讼类型是否需要遵循诉前程序，因法检两家对此理解也有所差异，导致实际操作中各地做法不一。

二、学界观点不同、实践做法不一

（一）国外立法概述

虽然国外立法的公益诉讼制度与我国立法并不相同，但通过了解、学习其民事公益诉讼立法在提起主体、提起范围、提起方式等方面规定，可以供我国在公益诉讼制度设计上学习、借鉴。

第一，提起、参与公益诉讼的主体，以检察机关为主。通过分析各国、地区相关立法，公益诉讼提起的主体模式主要分为三类：一是，国家是提起公益诉讼的唯一主体，且一般以检察机关作为国家的代表；二是，在国家的基础上，增加了公民也可以作为提起公益诉讼的主体；三是，除了国家、公民还有社会组织、相关人等多种主体均可提起公益诉讼。“从中，不难发现虽然各个国家、地区对于检察机关的设置、定位都有不同，但却普遍赋予了检察机关提起公益诉讼的权力。”

第二，检察机关提起、参与的公益诉讼案件的范围越来越明确、规范。通过了解典型国家对此的相关规定，如法国的社会公益案件范围包括提出婚姻无效之诉、变更亲权、诉请公民宣告失踪等以涉及公共利益且检察机关认为必要介入为前提；而英国检察长有权参与的案件类型为四类：涉及王室利益、告发诉讼、确认婚生子女和非婚生子女身份、缠讼案件。总体而言，各国对于检察机关提起、参与公益诉讼案件正逐渐明确具体范围，如德国、日本对于检察机关介入人事类的诉讼，规定范围限于无效婚姻、禁治产宣告等方面，但范围的明确不等同于范围的缩限。

第三，检察机关参与的方式多样。不论大陆法系还是英美法系，检察机关参与民事公益诉讼的方式均不只限于提起诉讼，还包括参与诉讼、调解等，如法国检察机关不仅可以检察机关的身份，还可以当事人的身份参与公益诉讼，美国检察机关则在他人提起的诉讼中，可以申请参与诉讼或者提出上诉，甚至在特定案件下作为被告参与诉讼，如婚姻案件，第三方提起诉讼，在被告双方均已死亡的情况，因检察官在公益上应当维持婚姻，故而由检察机关作为该诉讼的被告。

综上，虽然各国对于“公益”范围的理解不同，但检察机关均是公益诉讼的主要主体，且在部分国家具有一定的主动性，即只要认为自己需要即可以提起、参与民事公益诉讼。

（二）国内观点不一

因《解释》没有关于刑事附带民事公益诉讼是否需要履行诉前公告程序，故而产生了两种观点，实践中做法也不统一：有未履行诉前公告程序的，如S 省D 市易某、李某某非法采矿刑事附带民事公益诉讼案等；也有履行诉前公告程序的，如C 市Z 区检察院办理的王某生产、销售有毒有害食品案、G 省S 市N 区检察院办理的杨某某、张某某滥伐林木案等。其中，部分学者认为刑事附带民事公益诉讼应当履行诉前公告程序：

第一，检察机关需要通过诉前公告制度获得提起附带民事公益诉讼的资格。从立法本意而言，检察机关是法律监督机关, 只有当法律规定的机构或有关组织不行使诉讼权时，才能够提起民事公益诉讼，这是法律监督机关的法律属性所决定的，也是《民事诉讼法》第五十五条和《解释》第十三条的立法本意。因此，检察机关提起公益诉讼具有代位性，即而不能够在没有履行前置公告程序的情况下直接提起。

第二，刑事诉讼法没有规定的，应当适用民事诉讼法。《解释》新闻发布会上明确：“刑事附带民事公益诉讼案件，除适用刑事诉讼法关于附带民事诉讼的规定外，应当适用民事诉讼法、本解释及其他相关规定。”而根据《解释》第二十六条的规定，应当适用民事法，即适用《解释》第十三条的规定，应当履行诉前公告程序。

第三，不履行诉前公告程序有违参与原则。设置诉前公告程序的是为了以公告的形式让相关机关、社会组织知晓有此类案件，从而督促适格的主体履职，尽可能让更多的社会公众关注、参与到公益保护的追责和权利行使的监督中。若未履行诉前公告程序，则从程序上剥夺了这些法律适格机构、组织对于公益诉讼案件的知情权和诉讼权，有违参与原则，不利于公益保护。

三、刑事附带民事公益诉讼不宜履行公告制度

（一）刑事附带民事公益诉讼不同于民事公益诉讼

1.刑事附带民事公益诉讼是一种新的案件类型。根据《解释》新闻发布会上最高检办公厅主任兼新闻办主任王松苗主持并发言明确：“增加了检察公益诉讼的案件类型。《解释》在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上，增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型……”所以，刑事附带民事公益诉讼是一种新的案件类型，与民事、行政公益诉讼等其他案件类型并列，而非简单的由刑事案件与民事公益案件的叠加而成。

2.法律地位、立法目的不同。“设立公益诉讼的根本目的均是为了保护公益，法律规定的机关、有关组织及检察机关均可以提起民事公益诉讼，但其中仅检察机关需要通过诉前公告程序，在没有法定机关和有关组织起诉的前提下才可以获得提起诉讼的资格，故而检察机关是作为保护公益的最后防线。”而刑事附带民事公益诉讼，是针对既构成刑事犯罪又损害了国家、社会公益的案件，检察机关基于办理刑事案件的先天优势，出于节约司法资源、提高诉讼效率、妥善解决当事人刑事、民事责任并减轻被告人诉累的目的，而“自然”获得了附带民事公益诉讼的起诉资格，不需要在没有法定机关和有关组织起诉的前提下才能提起。

3.二者在管辖层级上不相同。根据《解释》第五条第一款的规定，一审民事公益诉讼是由市级检察院、中级法院管辖。而根据该解释第二十条的规定，刑事附带民事公益诉讼的管辖系依附于该刑事案件的管辖，即附带的民事公益部分可能因刑事案件而由基层管辖，这与民事公益诉讼必须由市级、中级管辖的层级不同。

（二）不进行诉前公告更符合其立法目的

第一，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的唯一主体。《解释》第二十条所规定的：“检察院可以一并提起附带民事公益诉讼”，应当理解为只有检察院可以在提起刑事案件时，具有是否提起附带民事公益诉讼的程序选择权。最高法环境资源审判庭庭长郑学林也明确：“刑事附带民事公益诉讼这一案件类型的设立是基于两个案件诉讼主体相同、基本事实一致，从而达到节约资源、提高效率的目的”。因此，刑事案件的诉讼主体与附带民事公益诉讼的诉讼主体必须一致。

第二，刑事附带民事案件，应当以刑为主，不能“因民累刑”。在刑事诉讼法没有规定时，需要适用民事诉讼法对“空白”予以补充，但前提是刑事案件正常审理，如果刑附民公益诉讼案件履行诉前公告程序，则会延迟原本刑事案件的审查起诉，阻碍刑事诉讼的正常办理。C 市铁路运输检察院提起的范某、王某某污染环境刑事附带民事公益诉讼案便是因为刑事审查起诉期限受限等原因，先提起刑事诉讼，后提起附带民事公益诉讼，并因民事公益诉讼公告原因，而先审理刑事部分，公告期满后再审理民事公益部分。虽通过变通的方式防止刑事案件审判的过分延迟，但仍不免重复举证质证、被告诉累等浪费司法资源的情形，有违刑附民公益诉讼提高诉讼效率的立法初衷。故而，不适用诉前公告程序能更好的保障刑事案件审理。

第三，其他机构、组织的加入有违刑事附带民事公益诉讼的立法本意。如果因为适用了诉前公告程序，有关的机构、组织因此提起了民事公益诉讼，则存在诸多问题：第一，适格机关、组织需要重新审查原本检察机关已经审查核实了的案件事实、证据，重复工作、花费人力、财力，有违立法节约诉讼资源、提高诉讼效率的本意；第二，此类案件中民事部分的证据材料往往来源于刑事案件的刑事侦查卷宗，而适格机关、组织并不是法律规定的具有查阅刑事侦查卷宗资格的主体，从而难以审查民事公益诉讼的事实、证据。

（三）不进行诉前公告更符合其经济、高效的诉讼价值

刑事附带民事公益诉讼的增设，主要目的是基于检察机关办理刑事案件的“先天优势”，将原本的两个案件一并起诉、一并审理，从而节约司法资源、提高诉讼效益：

第一，适用诉前公告制度，不符合高效的诉讼价值。检察机关办理刑事案件的审查起诉期限为一个月，诉前公告程序进行公告的时间为三十日。如果刑事附带民事公益诉讼要履行诉前公告程序，即需要在刑事案件部分及民事公益诉讼部门均审查完毕后，发出公告三十日，而后再提起刑附民公益诉讼，这势必会超出原本的审查起诉期限，从而可能导致延长审查起诉期限，甚至通过退回补充侦查向公安机关“借时间”的情形，并不符合提高诉讼效率的诉讼价值。

第二，适用诉前公告制度，不符合经济的诉讼价值。对于司法实践中造成社会利益损害较大，但涉案犯罪数额较小的案件，适用公告程序的花费甚至大于案件的犯罪数额，不符合经济的诉讼价值。如C 市首例刑事附带民事公益诉讼——J 区王某生产、销售有毒有害食品罪一案，涉案王某以添加福尔马林的方式制作生产“碗碗鸭血”“坨坨猪血”等血旺食品并以低价出售。此案中，王某非法获利金额仅为1030 元。然而对于此类案件，检察机关如果履行诉前公告制度，在《检察日报》刊登公告需要花费人民币1000元，与案件涉案数额无差别，并不符合经济诉讼价值。

综上，笔者认为刑事附带民事公益诉讼的设立，是基于原本两个案子诉讼主体相同、案件事实一致而设立以达到一并提起、一并审理，节约诉讼资源、提高诉讼效率的目的，其独立并区别于其他的公益诉讼类型，检察机关作为提起刑事附带民事公益诉讼的唯一主体，不需通过履行诉前公告程序才能获得提起附带民事公益诉讼的资格，否则不但不符合立法目的，也会因民事程序影响刑事案件办理质效，甚至会引起适格机关、组织加入后是否审查刑事案件刑事侦查卷宗等一系列新的问题。故而刑事附带民事公益诉讼不需适用《解释》第十三条规定的诉前公告制度。