试探人民政协协商民主的高质量发展

蒋伏虎

（中共扬州市委党校，江苏扬州 225009）

早在1954年，毛泽东就给人民政协定位为各党派的“协商机关”[1]。60年后，我国进入新时代，习近平进一步明确指出，人民政协是“专门协商机构”[2]。可见，“协商”是人民政协的主体任务，它贯穿于人民政协履行职能的全过程。同时，协商民主也是人民政协存在的价值所在。

当前，我国的协商民主已经朝着“广泛多层制度化”方向发展。人民政协作为“协商民主的重要渠道”和“专门协商机构”，理所当然地在协商民主工作中“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平，起到引领和示范作用。因此，提高人民政协协商民主的质量是一项紧迫任务和现实要求。

一、精准选择协商议题

协商民主是一种新型的民主形态，它必然而且必须通过民主协商来实现。协商民主的高质量发展，在实践中表现为民主协商的高质量运作。

民主协商的第一要素是“协商议题”。“议题”就是揭示客观存在的社会矛盾。有矛盾才需要协商。没有揭示矛盾的议题就是空谈。

1.协商议题必须讲究质量

社会生活中的矛盾纷繁复杂。人民政协必须“优选”社会矛盾，并以此形成高质量的议题。所谓议题的高质量，是指议题的“内容”所揭示的矛盾，切中时弊，有锐度；顺应民意，有温度；反响强烈，有深度。特别是当议题中“矛盾”化解之后，能够给更多民众带来更大利益、给社会进步带来更强劲的推动力量。因此，优质的协商议题必须坚持从实际出发，具有针对性；必须坚持从预警出发，具有前瞻性；必须坚持从大众利益出发，具有人民性。

2.优质议题必须抓住重点

第一，紧贴地方党委和地方政府的中心工作。人民政协应当围绕“中心”出议题、献良策，化解矛盾、消除障碍，助力中心工作顺利推进。例如，中国的现代化难在“三农”。农业现代化之路如何走？这个议题现实性很强，社会价值极高。同时也是党委、政府关注的中心任务之一。目前，我国已经形成多种农业产业经营模式：个体企业+农户、家庭农场扩容、组建公有制为主体的股份合作公司，如此等等。当然，这个总议题又可以分为若干“支议题”，诸如粮食种植、生猪养殖、家禽养殖、水产养殖等。采取什么样的“生产模式”更适合本地区的实际、更能促进生产力的发展、更能坚持社会主义现代化方向，大有文章可做。

第二，紧贴当地民众反映强烈的生产生活等共性问题。人民政协为人民。政协之“呼”应当贴近民众之“需”。群众利益无小事。人民政协理应关切那些看似“小事”而实质是“大事”的社会矛盾。例如，当代中国，人们普遍追求“健康生活”。中央积极倡导构建“健康中国”。这是个综合性课题。俗话说，病从口入。“食品安全”是“健康生活”的重要组成部分。人民政协有责任做好 “构建食品安全机制”的议题，从生产、运输、加工、销售、食用等一系列环节上形成制度，促进“食品安全城市”“食品安全地区”的建设。哪怕先建成几个“安全菜场”“食品安全商店”，让本地百姓和外地游客能够百分之百地放心购买、放心食用，也是为人民办了一件功德无量的实事。

第三，紧贴“突发性社会公共安全”中的社会矛盾。这类事项包括的范围极为广泛。例如，生产安全、交通安全、社会秩序安全、动植物疾病防控等。不能等发生了安全事故，才向政府或企业献计献策；而要在事故发生前，就着眼于未雨绸缪、防患未然，及早建言构建“防御安全隐患机制”、构建“动植物流行病长效防控机制”等。在市场经济环境下，劳资矛盾也呈多发态势，时有企业职工突发上访。劳资矛盾的具体原因虽然各异，但突发上访肯定是矛盾积累而致。如何保护职工权益，维护社会安定，这是值得研究的重要议题。

二、充分掌握协商事实

民主协商的实质，是“摆事实、讲道理”。所谓“讲道理”，就是依据党和国家的方针政策、法律法规办事。“讲道理”的前提是“摆事实”。“摆事实”，就要搞清楚矛盾产生和发展的来龙去脉、利害关系、发展趋势、症结关键等。

1.人民政协掌握协商事实主要有两种途径

第一，实地视察。听取地区（或单位）相关人员汇报、召开座谈会、实地查看，最后同协商主体交流。视察前最好“做好功课”，带上“情况简报”“人民来信”之类的相关材料，有目的地调查、交流、协商。这样能够起到事半功倍的视察效果。不过，总体而论，视察属于“走马观花”式的调查。一般难以掌握或解决深层次的矛盾。

第二，深入调研。调查研究是推进高质量民主协商的基础性工作。1962年，周恩来在谈“政协工作”时，首先强调调查研究。他说：“首先，政协要多组织一些调查研究工作。”[3]391由于当时处于“困难时期”，社会矛盾错综复杂，人们的认识也不完全一致。周恩来指出，政协这个机构，应该“到农村和城市去进行调查研究工作，再回到政协里面来时，就可以交换意见了。不管中央的、全国的、地方的，都可以交换意见，交换经验。这样，我们的座谈会、报告会就有生动的事例来讨论，就能够产生一些提案、意见和建议，使得各方面的力量都动员起来”[3]391-392。可见，人民政协的调查研究，不仅是内部统一思想的重要途径，而且是推进协商民主的重要途径，由此才能产生出优质的协商议题、优质的提案、优质的建议。

调查研究也要讲究质量，要害在于“深入”，切忌走马观花、浮光掠影、浅尝辄止、形式主义。仅仅抄袭别人的现有材料，很难了解真相、把握实情。周恩来特别强调，平时就要多做调查工作，“不要面临政协开会了，才到下面去视察访问”[3]391。

2.倡导长期跟踪调查

在中国的社会主义现代化建设进程中，虽然矛盾很多，但是矛盾存续时间有长有短。如果矛盾存续的时间比较长，就需要长期跟踪调查。按照矛盾存续时间长短大体可分为三大类。

第一，暂时性矛盾。旧的矛盾不断解决，新的矛盾又不断产生。这类社会矛盾数量最多。诸如，由于某种原因，猪肉供应紧张；由于社会进步的步伐很快，许多老年人对于“网络支付”很不适应；由于城市化进程加速，部分农民进城后把农村生活习惯带入城市，有些人甚至拔掉花草种蔬菜。这类矛盾也值得关注。

第二，中期性矛盾。有些矛盾关乎许多人的命运，而且不可能在短暂的时间内解决，需要有一个探索的过程。这就需要跟踪调查。例如，“农民进城入户”问题。开始，不少地方出台“交钱入户”的办法。把城市户口当成商品卖，一手交钱、一手拿“城市户口”。当时鲜有“议案”对政府这项“政策”进行研究。后来，又出台“买房入户”的办法。一手拿着“城市房产证”，一手办“城市户口证”。这一次也鲜有“议案”对这项“政策”进行深入调研。当前，不少地方又出台“积分入户”的办法。按照在城市工作年限、所得税缴纳情况、个人获奖记录（见义勇为、劳动模范等），诸多要素评分累计相加，依据积分标准办理城市户口。像这类矛盾，人民政协应当同政府相关部门协作，做专题跟踪调查研究，为制定和完善政策提供依据。

第三，长期性矛盾。这类矛盾带有宏观性质，需要长期跟踪调查研究。这类社会矛盾也很多。诸如，大学生就业问题、科技现代化问题、环保问题、城市交通问题、教育质量提升及其均衡化问题等。其实，有些问题不仅在中国长期存在，甚至是世界性难题，例如，全民医疗保障制度建设问题、绝对和相对贫困人口的“解困”问题等。解决这类矛盾需要有制度安排、法律支持、机制运作。人民政协人才济济、界别多样，进行长期跟踪调研既有优势也大有作为。就地方市县而论，虽然有些问题难以独立解决，但是从持续跟踪调研中，提供阶段性的解决方案，无论对地方还是对国家进行政策完善，都是一种贡献。

三、主动沟通协商主体

民主协商离不开协商主体。所谓“协商主体”，就是因权益而发生矛盾的双方当事人，或者当事人的“代理人”。协商主体是平等的，所以双方互为协商主体。

在民主协商中，因情况而异，人民政协分别担任着三种角色。

1.民众利益“代理人”的角色

这里讲的“民众”可能是群体，也可能是法人（企业、事业等），在特殊情况下也可以给“单个公民”代理。在政协委员每年提交的议案中，有相当一部分内容是“表达民众愿望、诉求民众利益”，要求政府相关部门通过“做实事”来解决社会矛盾，诸如修桥铺路、管网改造、修建校舍、扩容医院等。另有部分提案是为了“维护群体利益、增强幸福指数”，要求政府相关部门制定或修改相关“政策”，诸如养老政策、幼儿入园（儿童入学）政策、高中（中专）教育纳入国民义务教育的政策等。在这类提案中，人民政协本质上是“代理人”“代言人”。解决这类矛盾的关键是：“选准” 能够办成事的国家机关（人大、政府、法院等），或者相关的群众团体（工会、妇联、共青团、残联等）。一般说来，受理议案的部门或单位都会与政协的提案人沟通，然而，政协提案人也应当主动关心提案落实的进展情况及其结果，必要时也可以同他们交换意见，在可能的情况下实现群众利益最大化。

2.牵线搭桥“中间人”的角色

所谓“中间人”，就是人民政协并不是协商主体，而是协商主体双方的联络人、服务员，但是人民政协绝对不是“旁观者”，而是民主协商过程中的重要成员。其作用主要表现在三个方面。

第一，搭建协商“平台”。人民政协通过一定的渠道，发现有研究价值的社会矛盾，纳入“议题”，然后介入调查，形成调研报告。为解决矛盾，政协便向双方当事人通报，为双方协调主体搭建平台，以便双方当事人进入民主协调阶段。

第二，联络协商主体。协商主体是矛盾双方当事人。人民政协与这种矛盾并无直接联系，也没有自身利益。人民政协是矛盾双方的“朋友”。因此，由人民政协联络矛盾双方当事人，便于化解矛盾。

第三，向协商主体提供资料。既然是矛盾，协商主体之间有可能各执一词。人民政协既可以向他们提供调查资料，也可以向他们提出协商 “建议”，供双方作为协商的参考方案。这样有助于社会矛盾的有效化解。

3.民主协商“主体人”的角色

这就是说，人民政协是协商主体的一方。人民政协因为对党委、政府及其部门发布的某项政策、决定、决策等有异议，或者部分内容有异议，因而同相关的部门进行协商。这种协商过程既可以在党委、政府做出决定前提出，也可以在决策做出后，或者在决策执行过程中，由人民政协就某些问题主动同党委、政府提出协商。协商就是相互沟通、提出批评、议政建言。

人民政协作为协商主体，有两点必须引起重视。

第一，人民政协作为协商主体，可以提出多种方案供协商主体选择。人民政协民主协商的对应主体，基本上是国家机关及其相关部门。在向他们“建言”时，政协内部必须充分讨论，发挥精英们的智慧并提出多种方案。周恩来说：“我们是政协机关，可以同时提出各种不同的意见，争论的结果，不一定得出一致的结论，可将不同的意见提交有关方面，如政府机关、科学研究机关、教育机关或者其他学术团体。”“多有些不同的意见，就使执行机关能从多方面去考虑，利于选择比较更恰当的方案来执行。”[3]392

第二，人民政协作为协商主体，要“敢于”向党委、政府建言献策。地方人民政协必须接受党委的领导、尊重地方政府的各项决策，这是完全必要的，但是如果以为党委和政府的决策都是完美无缺，这种观点则是片面的。一是因为世界上没有“天衣无缝”的决策。任何决策都可能有缺陷。例如，1954年毛泽东亲自主持起草的中华人民共和国第一部宪法草案，不仅参照了国内外若干宪法文本，而且数易草案，并经中央领导和全国各界人士数千人参加讨论。后来拿到第一届全国人民代表大会讨论时，代表们仍然提出了不少修改意见。毛泽东最后说：“宪法不是天衣无缝，总是有缺点的。‘天衣无缝’，书上这样说过，但天衣我没有见过，也没有从天上取下来看过。我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。”[4]《宪法》尚且并非天衣无缝，何谈其他决策完美无瑕。二是因为党委一班人的意见很容易接近，因而也容易带有某些片面性。周恩来曾经说过：“共产党员在一起也会有不同的意见。但是，由于工作环境相同，政治生活相同，这些人的意见总是比较容易接近。因此，所反映的总不会那么全面，一定要听取各方面的意见才能全面。”[3]393因此，人民政协的责任之一是对党委和政府做出的决策以及实施决策的过程进行监督。监督方式就是去发现不全面的地方。其目的是使党委、政府的决策更加完善，执行更加有力，更好地服务人民、造福大众。从这个意义说，如果人民政协的协商议题能够纠正党委、政府决策的某些缺陷，防止出现失误，那也算是在“肝胆相照、荣辱与共”上做出了成绩。这才是真正的高质量的民主协商。

四、竭力转化协商成果

“议题”是民主协商的起点。协商“成果”仅仅是协商主体双方达成的协议，还不是最终“结果”。因此，需要将协商“成果”转化为协商“结果”。这是民主协商的重要环节，甚至是最重要的环节。

协商成果往往有两类：一类是“导向性成果”；另一类是“现实性成果”。这两类成果都需要经过转化，才能使人民群众享有实实在在的权益，增强获得感、幸福感。

1.注重转化“导向性”成果

所谓“导向性成果”，主要是指对当前或未来发展具有重大意义的理论成果或政策成果。这类成果具有战略性、宏观性的指导意义，但是无论是理论性成果还是政策性成果，都需要进一步转化为可操作的规划、办法、措施等，以服务于革命、改革、发展。

相对而论，导向性成果获得比较难，转化也比较难，但是意义却十分重大。

李鼎铭先生关于“精兵简政”的议案，成为民主人士参政议政的经典案例，也是具有长期效能的导向性政策成果。1941年，在陕甘宁辖区第二届第一次参议会上，中心议题是“如何克服当前的经济困难、坚持长期抗日”。党外人士李鼎铭先生的提案的“案由”为：“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出、经济紊乱之现象。”李鼎铭的意见，特别是“精兵简政”的政策性建议，在参议会上被通过。毛泽东十分重视，不仅一字一句写在笔记本上，同时还加了一段批语：“这个办法很好。恰恰是改造我们的机会主义、官僚主义、形式主义的对症下药。”[5]后来，李鼎铭先生的建议被政府采纳、实施。同时，“精兵简政”成为中国共产党在抗日战争时期十大政策之一。即使今天，这项建议仍然具有生命力。

黄炎培先生关于跳出“历史周期率”之问，成为民主党派与共产党对话的经典议题。1945年的一天，毛泽东邀请黄炎培等人做客。黄炎培先生说：“我生60多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉。’”“一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这个周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的，就是希望找出一条新路，来跳出这个周期率的支配。”毛泽东答道：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[6]如何跳出“历史周期率”是一个宏大的议题，然而，关于“让人民来监督政府”的民主理论，一直指导着中国的民主政治建设，至今人们仍然在坚持不懈地探索具体的政策和措施。

钱学森先生关于 “高校为何难以培养出杰出人才”之问，成为当代党中央和国务院正在研究解决的经典课题。2005年，全国政协副主席钱学森提出，中国高校为什么培养不出“杰出”人才[7]这个问题，并引起党和国家的高度重视。党的十九大报告强调，要“加快一流大学和一流学科建设”。国务院相继出台一系列政策和措施，推进高校特别是重点高校的质量建设。从这个意义上说，人民政协为我国的高校建设和人才培养做出了重大贡献。

事实上，各地都有一些局部性的重大问题需要解决。人民政协完全可以“提出问题”，让党委和政府组织专业人员和专家学者（包括人民政协中的知识分子等）攻关解决。这些“导向性”的理论或政策成果，具有探索性、前瞻性意义，解决并转化它，对地方甚至全国的改革、发展、稳定都十分有益。

2.全力转化“现实性”成果

所谓“现实性”成果，是指协商主体对于需要亟待解决的矛盾，取得了共同认可的现实性解决方案，并且以口头或书面的方式予以确认。

协商成果仅仅是“口头”协议、“纸上”承诺。要转化为现实结果，还需要进一步落实，特别是一些比较大的工程，在决策前、决策中都要持续监督、不断协商。人民政协无论是什么角色，“代理人”“中间人”“提案人”，都必须一路参与、负责到底。

把“纸上”协商成果转化为可供人们享受的现实结果，这是一项十分艰难的过程。且不说半途而废、大打折扣的事常常发生。有些地方曾经规定，在著名风景区内、生态保护区、国家规划的湿地、国家保护的江河等周边一定范围内禁止商业性开发，并且以立法划定了“红线”，有些地方对于耕地保护立法建档，如此等等，然而，利益的追求往往会使这些规定付之东流。官商勾结，违规开发，并非个案。在我国典型案件之一是“秦岭违建别墅”。习近平总书记6次专项批示，而当地市县的主要领导和相关人员软顶硬抗、欺上瞒下、拒绝严格执行。最后党中央下令严查，方得解决[8]。可见要把“纸上”的东西落到实处，谈何容易。因此，不能以为有了“协商成果”就一定有良好的结果。土地“违规开发”、国企“违规拍卖”、企业“违规排放”，此类事甚多。协商主体的利益驱动（包括少数公务人员的贪污受贿等），往往是“协商成果”难以转化为现实成果的最大障碍。因此，人民政协在民主协商中，只有见到最终落实的结果，民主协商的议题才能算是终结。