提升提案办理协商水平的思考

李 辉

(政协湖北省委员会,湖北 武汉 430071)

党的十九大提出,要健全社会主义协商民主制度,充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道作用,并把提案办理协商与专题协商、对口协商、界别协商列为政协协商的四种重要形式。2019年10月,中共中央出台《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》,强调要“更加灵活更为经常开展专题协商、对口协商、提案办理协商”,突显了提案办理协商在社会主义协商民主中的重要地位。提升提案办理协商水平要从提案办理协商的内涵、作用、原则和运行机制等要素入手,探索提案办理协商的规律。

一、准确理解提案办理协商的内涵

《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》明确指出,“提案办理协商是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理开展的协商活动,贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节”[1]。这涉及提案办理协商主体、内容、形式、环节、目的等方面。

其一,明确提案办理协商的主体。提案者包括政协委员,参加政协的各民主党派、各人民团体,政协各专门委员会,政协全体会议期间的界别、委员小组(有些地方政协称为“界别小组或者联组”)。提案承办单位包括同级党委和国家机关有关部门、军队有关部门、有关人民团体和企业事业单位,以及下一级党委和政府等。政协组织包括政协提案委员会和其他专门委员会以及政协内部机构。相关方面人员,主要是对一些涉及民生、与群众利益密切相关,或者涉及某一利益群体的协商主题,根据提案者的意见建议,可以邀请相关专家学者以及群众代表、新闻媒体记者列席旁听,专家学者和群众代表亦可根据情况发表意见建议。

其二,明确提案办理协商的内容。核心是聚焦党和国家中心任务。围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,紧扣解决好发展不平衡不充分问题,国家大政方针和地方的重要举措,人民群众普遍关心的问题,各党派参加人民政协工作的共同性事务,以及爱国统一战线的其他重要问题进行协商。[2]

其三,明确提案办理协商的形式。通过召开办理协商会议,提案办理单位主动上门走访提案者,提案者与办理单位通过电话、书面、网络、电子邮件等方式进行协商沟通,实现提案承办单位与提案者、政协组织、相关人员间的互动。

其四,明确提案办理协商的环节。提案办理协商不仅仅局限在办理过程中,而是贯穿提案工作全过程,即协商发生在提案的提出、立案、交办、办理、督办、反馈的每一个环节,以提高提案办理协商工作的参与性。

其五,明确提案办理协商的目的。一是增进共识。通过开展提案办理协商,加强各方面的沟通协调,广开言路,拓宽社会利益表达渠道,使全社会各种意见诉求得到有序表达和充分讨论,实现协调关系、化解矛盾、增进理解、形成共识、促进团结的目的。二是推动政协提案办理工作的有效开展。在提案办理中,提案承办单位按照提案工作条例规定的要求和程序,围绕提案者重点关注的问题,采取多种方式,主动与提案者深入沟通交流,听取意见建议,在协商中推动措施落实,提高提案办理实效。

二、充分认识提案办理协商的重要意义

提案办理协商是中国特色社会主义协商民主的重要体现,对贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,准确把握人民政协性质定位,加强思想政治引领,厚植国家的政治基础与社会基础,促进人民政协制度更加成熟、更加定型具有重要的意义。

(一)开展提案办理协商,有利于更好地体现人民政协专门协商机构的重要地位

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,具有集协商、监督、参与、合作于一体的特点。通过开展提案办理协商,可以更集中体现人民政协作为专门协商机构的性质定位。从协商内容来看,提案办理协商聚焦党和国家中心任务,涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各方面;从协商范围来看,提案办理协商涉及政协委员、各民主党派、人民团体、政协各专门委员会、绝大多数党政部门和相关专家学者、群众代表;从协商职能来看,提案办理协商贯穿于政协政治协商、民主监督、参政议政职能之中,而且与对口协商、专题协商、界别协商密切相联,各方面意见都可以通过提案办理协商得到落实。提案办理协商具有内容广、范围宽、职能多等特点,可以经常、灵活、有效地开展,在发挥人民政协作为专门协商机构作用中具有独特的优势,彰显了新时代赋予人民政协性质定位的新内涵。[3]

(二)开展提案办理协商,有利于加强思想政治引领、广泛凝聚共识

党的十九大指出:“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。”中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,社会发展呈现出利益格局多元化、组织形式多样化、阶层结构复杂化的特点,这在客观上要求人民政协必须根据新形势,广泛联系和动员各界群众,协助党和政府做好协调关系、理顺情绪、化解矛盾的工作。界别构成是人民政协独特的组织优势。政协委员和政协参加单位来自不同界别,在本界别中具有广泛的代表性和较大影响力,他们通过提案提出的意见和建议,往往代表了本界别群众的共同意愿和诉求,是社会主义民主的体现。从根本上讲,政协提案是人民群众意见建议、愿望诉求的表达和反映,是党委政府联系群众的桥梁纽带。一方面,政协委员和各民主党派、各人民团体、各界别通过提案办理协商,关注民生、了解民情、反映民意,自觉做党的政策宣传者、群众利益维护者、社会和谐促进者,团结各界群众跟党走。另一方面,党和政府通过提案办理协商,倾听群众意见、回应群众呼声、汲取群众智慧,通过沟通协商增信释疑,使社会上各种意见得到有序表达和充分讨论,不断巩固共同思想政治基础,汇聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量,使人民政协成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理念团结教育引导各族各界人士的重要平台、化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。

(三)开展提案办理协商,有利于发挥人民政协在国家治理体系中的重要作用

党的十九届四中全会强调,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度执行能力的集中体现,必须坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分,要充分发挥政治组织和民主形式的效能。提案办理协商作为人民政协协商的重要形式,具有不可替代性、广泛的民主性、直接的参与性,对于党和政府提高决策能力、改进工作具有重要的作用。具体体现,一是拓宽科学民主决策的沟通渠道。提案办理协商从主体到内容都具有广泛性,可以把政协委员、政协参加单位等各界群众的意见建议充分反映出来,转变成为治国理政的方略和良策,这就在党和政府与广大人民群众之间架起了一座桥梁,拓宽了决策的民主参与渠道。还有不少政协提案是对党政部门及其工作人员提出的批评性建议,这有利于党政部门自觉接受群众监督,不断改进工作作风。二是发挥科学民主决策的参谋作用。科学民主决策必须集中各方面的智慧,尤其在互联网时代,新情况新问题层出不穷,这就更需要决策者问计于民、问需于民。一方面,政协提案是一个信息库,可以源源不断地为决策提供真实可靠的信息;另一方面,提案办理协商过程,实际上是围绕重难点问题提意见建议、协商解决重难点问题的过程,必然会受到党政部门的重视和采纳,这为党和政府科学民主决策起到积极作用。三是推动决策的有效实施。科学民主决策需要广集民情、民意、民智,而决策的实施同样需要汇集民力,得到广大人民群众的拥护和支持。政协委员和政协各参加单位在提案办理协商中,通过多种形式参与提案办理工作,实际上也就体现了协商于决策之前和决策实施之中,提案协商要求提案者不仅对决策有比较充分地了解和理解,而且能够自觉融入到决策实施中去,影响和带动各界别的群众拥护和支持决策的实施。

(四)开展提案办理协商,有利于推动新时代人民政协制度更加成熟、更加定型

中共中央在《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》中指出,人民政协制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,要完善政协履职的工作制度。经过多年的实践探索,提案办理协商逐步建立起以宪法和相关政策为依据,以政协章程为基础,覆盖提案提交、审查、交办、办理、反馈等各环节的制度,形成了权责清晰、程序规范、关系顺畅、运行有效的制度体系。一是完善提案办理协商工作制度。针对提案办理协商涉及的各方主体,建立健全相关制度,确保提案办理协商有章可循、有规可依。先后制定提案工作条例、提案征集、提案提交、提案审查立案、提案交办及提案办理协商等制度,成为各级提案办理协商主体开展活动最重要、最基本的依据。这些制度规定,通过约束提、办、督等各方主体的权利与义务,为提案工作主体履职尽责提供制度保障,有效避免提案工作的随意性,促进提案办理协商高效运转。二是严格提案办理协商工作程序。提案办理协商工作程序是提案办理协商工作的顺序。只有坚持严密、严格的程序,才能更好地促进提案办理规范化、制度化,保证提案办理的制度规定落实到位。经过工作实践,逐步建立了办理台账、重点提案遴选、提案办理答复、提案办理内部运行等程序性规定,形成了先协商后办理、先协商后答复、先协商后落实的良性互动格局。三是健全发挥新型政党制度优势的机制。在提案办理协商中,通过不断完善各民主党派参与提案办理协商机制,对提案选题,重点提案遴选,提案办理、督办、反馈各环节作出机制性安排,为各民主党派更好地运用提案办理协商平台创造条件。四是加强提案办理协商服务保障机制建设。制定了优秀提案表彰办法、提案公开办法、提案宣传工作规定、信息服务平台建设规定等制度。

三、深刻把握提案办理协商的基本原则

提案办理协商的基本原则是提案办理协商主体在开展协商过程中依据的主要规则或者标准,对于正确把握协商方向,充分发挥协商作用,提高协商成效具有重要意义。

一是坚持围绕中心、服务大局的原则。即围绕党和国家中心工作,开展提案办理协商。其一,坚持正确政治方向。引导各参加单位和政协委员,坚决贯彻落实党中央决策部署和对人民政协的工作要求,把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来,为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作贡献。其二,坚持凝聚共识。通过提案办理协商,重点在一些敏感点、风险点、关切点上强化思想政治引领,求同存异、聚同化异,推动各民主党派、各人民团体和各族各界人士形成共识,将党的主张转化为社会各界的自觉行动。其三,坚持新发展理念。以供给侧结构性改革为主线,聚焦推动科学发展、全面深化改革中的重大问题和群众最为关切的问题,发挥提案办理协商在促进发展和助推改革中协调关系、化解矛盾、理顺情绪、凝聚人心的积极作用。其四,坚持提升履职效能。主动对接党委政府的工作重点,与党委政府工作主题统一、步调一致,树立履职为民的目标取向,积极拓展提案办理协商范围,力求协商效果最大化,促进政协制度优势转化为治理效能。

二是坚持民主协商、平等议事的原则。政协委员、政协各参加单位和党委政府相关部门在开展提案办理协商时,地位完全平等,要坚持民主协商、平等议事的原则。其一,民主协商。建立提案办理协商主体沟通互动制度,在协商中达成共识。承办单位按照让提案者满意、人民群众满意的基本要求,通过座谈、调研、走访、电话、信函、网络等方式,建立健全办前有沟通、办中有协商、办后有回访的制度;提案者积极主动同承办单位取得联系,配合做好提案办理各项工作。其二,平等议事。协商的平等性强调参与主体的平等,并且所有人都有平等的表达机会,不存在特殊成员的利益超越其他任何成员利益。

三是坚持求同存异、体谅包容的原则。人民政协具有广泛的代表性,这一特点决定了政协提案内容丰富、观点各异、建议多样。各承办单位要尊重和维护提案者的权利,在提案办理协商中,按照“有事好商量、众人的事情由众人商量”的要求,坚持求同存异、体谅包容的原则。在坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义道路的前提下,提案者充分表达自己的观点,提出可行性建议,经民主平等协商达成一致意见。协商民主既反映多数人的普遍愿望,又吸收少数人的合理主张;既听取支持的、一致的意见,又听取批评的、不同的声音,促进不同思想观点的充分表达和深入交流,做到相互尊重、平等协商而不强加于人,遵循规则、有序协商而不各说各话,体谅包容、真诚协商而不偏激偏执;形成既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围,充分调动社会各界人士的积极性、主动性。

四、完善提案办理协商的运行机制

加强和完善提案办理协商的运行机制,对于提高提案办理实效,推进提案办理协商的程序化、科学化、规范化建设具有重要意义。

一要完善选题协商机制。政协组织在征集提案时,采取邀请党政有关部门通报工作情况、提供提案选题等方式;邀请党政部门参加各民主党派、各人民团体、各界别、政协各专委会召开的选题协商会,就提案选题的主要考虑、侧重方向等进行交流协商,共同做好重点提案选题的统筹工作。提案者选题时应加强与有关单位的沟通协商,通过调研、咨询等方式了解情况,提高选题的针对性和操作性;有关单位应为提案者选题做好咨询服务和解释说明工作。

二要完善立案协商机制。政协提案审查机构按照立案标准审查提案时,对于需要修改完善的提案、并案处理的提案,要及时与提案者沟通协商,以取得理解与配合;对于不予立案而转为“意见和建议”的,也应及时告知提案者,并做好解释工作。

三要完善交办协商机制。在审查确定承办单位及提案交办中,首先要围绕承办单位的确定进行沟通协商,尤其是涉及多个承办单位的提案,确定主办单位需要加强沟通协商。对于接收单位认为提案不属于本单位职责范围而不能作为承办单位的,或者虽然作为承办单位但不应作为主办单位的,应在收到提案的规定期限内,填报书面文件,说明理由,提出调整承办单位的建议,经政协提案审查机构同意后退回,确保有关单位重新确定承办单位。同时,在提案交办协商时,要探索双向互动的协商预交办机制,通过召开预交办协商会、发送公函和通过网络平台预交办等方式,请各承办单位熟悉提案内容,提出办理意向,经充分协商后,确定主办单位和会办单位。

四要完善办理协商机制。加强协商办理力度,要做到先协商后办理、先协商后答复、先协商后落实。办理前协商,承办单位应主动联系提案者,听取对提案办理的意见建议,及时向提案者通报本单位工作情况,让提案者知情明政。办理中协商,承办单位应及时召开提案办理协商会、提案办理情况通报会、提案现场办理会等活动,邀请提案者及各方面参与,通报提案办理进度情况,鼓励参与各方充分发表观点,坦率务实交换意见,共同探讨解决问题的办法。办理后协商,承办单位应将办理情况及时通报提案者,听取他们的意见建议,更好地推动提案建议落地见效。[4]

五要完善遴选与督办协商机制。对反映党委和政府亟待解决、人民群众普遍要求改进的问题,推动工作有重要作用并具有较强可行性的重点提案,在做好推荐工作前提下,由政协提案审查机构组织召开有各民主党派、各人民团体、政协各专门委员会、有关提案承办单位参加的重点提案选题协商会,研究确定重点提案题目,经政协主席会议审定后,以正式文件印发实施。对年度遴选出来的重点提案,由党委、政府、政协领导领衔督办,邀请提案者和提案承办单位代表参加,就提案中的意见和建议深入协商,提升协商层次,起到以点带面、推动办理的作用。[5]

六要完善评议考核表彰协商机制。每年选择部分重点承办单位或重点提案,由政协组织部分提案者及有关方面代表参加,对提案办理工作的组织领导、制度建设、工作机制、实际效果等情况开展民主监督性质的评议考核、走访检查活动。在提案办理年度任务基本完成后,由党委、政府秘书长(或主任)代表党委、政府在政协常委会上通报当年提案办理情况,提请政协常委协商讨论,之后将协商讨论意见反馈党委、政府。同时,政协在优秀提案、提案办理先进单位和先进个人评选表彰工作中,加强与提案者和承办单位的沟通协商,将提案质量、提案办理成效等作为重要依据,采取双向评价方式进行推选。