全球视角下生态系统服务付费的国际经验与评价

蔡晶晶，罗薇薇

（1.厦门大学经济学院，福建 厦门361005；2.厦门城市职业学院财贸金融学院，福建 厦门361008）

1 导言

作为将外在的、非市场化环境价值转化成为当地参与者提供生态服务的新型市场激励机制，生态系统服务付费（PES）的吸引力在于其调动经济主体、关联中介、公共机构和财政的能力，在某些情况下，它能够向合作伙伴提供功能性、可持续性和有利可图的安排。目前国内对PES的定义相当不明确，导致了一些误解，例如认为任何涉及资金转移的环境政策工具都是PES工具；多数学者将它等同为生态补偿，而生态补偿的做法又往往被人们简化为财政补贴，这无形中“矮化”了PES的内涵和宽度。为更好地识别政府与市场两端之间的多种付费手段和机制，尤其是一些公共与私人部门、第三部门合作的多元化机制设计，本文借鉴Yann LAURANS等人（2012）的做法，将PES工具分为经济和非经济手段两类，这两种类型的PES设计都有政府及市场不同程度的参与或合作，这样做的目的是避免将政府或市场孤立，不论是经济或非经济手段，政府与市场都可能嵌入其中并发挥一定的作用。按照服务提供者与支付者的自愿性与强制性、双边或多边交易，经济类与非经济类工具三种尺度，我们对PES现有的各种机制进行了细分：①双方自愿支付（生态系统服务的受益者和生产者之间的自愿协议：服务供给合约、私人双边协议、生物勘探协议、环境认证等），也称为契约型PES机制；②集体自愿支付（来自社会捐赠，补偿产生生态系统服务的措施）；③强制双方支付（生产者强制使用者要为所使用的资源付费，如景区入场费，特定服务的税费）；④强制集体支付（来自政府财政，生态系统服务生产者强制集体受益者因享用服务，如集体地役权而必须缴费，用于补偿一些税费和补贴）。以下我们根据PES资金的不同来源，对上述四种PES类型展开具体阐述。

2 PES机制在全球的实践情况

第一类PES机制是双方自愿支付机制，这是一种生态系统服务的受益者和提供者之间自愿达成的协议，主要有私人合约和双边协议、生物勘探协议、环境认证三种做法。

2.1 私人合约和双边支付协议

自然资源的使用者自愿为生态系统服务（简称ES）的提供者付款，ES的提供者根据交换原则自愿进入体系，但实际上他并没有义务提供ES，所以两者建立的经济关系相对直接。ES使用者和提供者自愿达成的协议可被看作是私人合约，政府不需要出台相关的环境政策，但需要为私人合约提供法律保障。典型的例子如英格兰和苏格兰地区依赖于市场来保护环境需水的做法。他们成立了私人垂钓协会，从土地所有者手中购买垂钓权。协会获得垂钓权后，对垂钓者收费，将收入的一部分用于保护和改善鱼类栖息地。由于垂钓权的售价高达22万美元，拥有者有很大的动机保护其投资。垂钓权所有者采取各种保护措施，如垂钓者合作协会承担起监测河流污染情况的责任，遇到问题时向管理机构发出警示。类似的还有法国Vittel案例、纳米比亚基于社区的自然资源管理（CBNRM）项目及将碎片化土地联合起来的集聚奖金机制等都属于双方自愿支付的PES机制。

在法国Vittel案例中，Vittel公司为降低其生产矿泉水中的硝酸盐和农药的含量推出了农业转型计划，根据计划，维特尔购买了大部分农田，对为此感兴趣的农民免费提供土地，但要求农民采取生态良好的做法以保护水质，并且通过中间机构Agrivair向农民提供金钱补偿和技术支持。CBNRM项目是通过政府认证的自然资源保护协会，获得使用自然资源的权利，在明确界定的区域内与当地经营者签订私人合同并开展相关的特色活动，如“野味买卖”、“绿色旅游”等，“野味”的消费者和游客通过中间经营者向保护机构提供的服务付费，收入再分配给社区成员或用于资助社区项目。政府部门可以通过接受或拒绝当地建立保护机构的申请、决定征收的税额和活动的事后监督来检测开展的项目活动，但政府并未直接监督PES机制的运行，允许私人经营者自愿订立合同条款开展相关活动。集聚奖金则是美国一些州实行的保护连片土地以为濒危物种提供栖息地的PES自愿性激励机制（Smith&Shogren，2012）：如果两个土地所有者分别将共同边界上相邻的两块土地一起闲置，两个人都可以获得奖金。这样设计的目的是鼓励所有人优先闲置与邻居闲置土地相邻的地块，因为适宜的连片的大块土地比不连续的破碎地块对野生动物（如地鼠龟）能够提供更好的栖息地，土地所有者也可以通过为地鼠龟栖息地提供基金（购买信用）的形式来发展他们自己的土地（保护银行）。政府机构的角色是瞄准重要栖息地，在各种补偿的集合方案中纳入集聚奖金，但土地所有者自主决定是否参与。

2.2 生物勘探

生物勘探包括寻找新的化学成分、遗传物质、微生物等具有潜在经济价值的自然资源产品。天然遗传物质的多样性对药物和其他商业产品如香水等的开发起着至关重要的作用。制药公司和生物技术公司（种子、园艺、化妆品等）私人公司通过“中间人”向提供者付款，使其能从生态系统的生物多样性环境中提取有用成分，二者签订私人合约，如果所提取成分促使药物或其他商业产品的重大发明，提供者按照合约有权获得一部分利润(OECD,2009)。当生物勘探权的购买对自然资源的可持续发展管理产生金融激励时，生物勘探协议属于双方自愿支付的PES机制。

哥斯达黎加拥有丰富的生物多样性资源，在生物勘探领域位居世界领先。1989年成立的国家生物多样性研究机构（National Biodiversity Institute,INBio）对生物勘探的发展起至关重要的作用，该国所有的生物勘探协议都必须通过它。INBio与环境能源部间签订合约，允许INBio在政府的保护区内开发生物资源，作为回报，环境能源部有权获得一部分的研究预算和潜在收入并将其投资于保护项目，而INBio的经营预算主要来自于科研机构和私人公司。实际上，制药公司等通过INBio组织向政府购买生物多样性资源的使用权。1991年，全球最大的制药公司默克公司和INBio签订第一个国际生物多样性合约后，推动了后续许多生物勘探合约的签订，但成功的案例较少。有研究指出原因可能是潜在资源的盗用、经济回报不足以弥补保护的机会成本以及生物勘探公司与服务提供者的谈判缺乏透明度等(OECD,2009)。

2.3 环境认证

环境认证是一种使消费者能够购买经环境友好认证产品的机制。认证通常由私人机构自愿进行，但它们有可能受到私人组织或公共机构等“中间人”的支持，对机制的实施起到关键作用。案例如柬埔寨基于社区的农业环境支付项目和国际水准的森林认证机制等。

2007年，柬埔寨开展了基于社区的农业环境支付项目，自愿参加该项目的水稻种植者同意采取改良的生产方式并停止狩猎，他们通过村委会将产品以优惠的价格卖给市场协会，市场协会在开放的市场和旅游酒店销售其直接认证的环境友好型米饭，同时为水稻种植者提供培训和技术支持。森林认证是比较典型的环境认证机制，也是促进森林可持续经营的一种市场机制。通过对森林经营活动进行独立的评估，将"绿色消费者"与寻求提高森林经营水平和扩大市场份额，以求获得更高收益的生产商联系在一起。主要的目的是促进农林产品生产者保护森林生态系统，减少破坏森林用于种植农林产品。例如，在中南美洲和非洲，采取单一种植园的方式种植咖啡需要清除掉大面积的原始森林，破坏当地的生物多样性，而在树冠下面种植咖啡尽管能维护生物多样性，但是会降低产量，影响农户的收入。通过对生物多样性友好型咖啡进行认证授予生态标志，农户在出售咖啡时能够获取更高的市场价格，弥补产量减少造成的损失。但环境认证也存在一定弊端。严格的环境认证可能会导致物价严重上涨，认证的产品被贴上“奢侈品”的标签，难以达到环境保护的目的。

第二种PES机制是集体自愿支付机制，这是基于不同付款人（不一定是受益者）自愿有意识的贡献，以支付提供生态系统服务的措施，通常情况下资金来源于捐献者（如公共部门或非盈利组织）的捐助，以及其他途径如保护地役权和土地信托，生物多样性信用额度交易等。

①公部门或非盈利组织的补贴或捐助。由于自然资源的生态系统服务往往具有正外部效应，私人缺乏采取保护性行为的完全激励，公部门的财政补贴或非盈利组织的捐助是应用最为广泛的工具，如税收减免、贴息贷款、通过向下游用户收取使用费以支援上游对水质保护的居民等。比较典型的实践案例有玻利维亚水文服务的PES机制。

玻利维亚的Amboro国家公园是一个生物多样性非常丰富的生态系统，公园和地区处于非法入侵造成的巨大压力之中。周围高地迁来的移民得到当地政治领导人的鼓励，采伐公园内的木材，清理土地用于农业生产。当地社区缺乏明晰的产权，没有其他选择方案，由于木材采伐量不断增加和农业生产规模的扩大，Los Neros河流的断流出现得比过去更早，危及当地依赖河流灌溉的社区。一个名为“自然玻利维亚”（Nature Bolivia）的环保组织帮助当地居民达成了PES付费协议，资金大部分来源于美国鱼类和野生动物服务处的自愿捐赠：下游水资源使用者要为流域内原生植被的保护付费，但支付形式不是资金补偿，而是对每10 hm2受保护的云雾林补偿一个蜂箱，并提供蜂蜜生产培训。2003年，农民得到了60个蜂箱作为保护600 hm2云雾林的补偿，2004年，政府又为农民提供11个蜂箱，截止2006年，2 100 hm2的云雾林得到了保护。Los Negros计划正在缓慢建立一个环境服务市场，帮助界定该地区的产权。2006年，当更新合同的时候，一些农户要求用铁丝网代替蜂箱，帮助他们加强土地的确权（Asquith,N.,2006）。

②保护地役权和土地信托。保护地役权是在决定资源的使用方式时，将森林被低估的外部正效益内部化的一种方法。如美国大自然保护协会从私人木材公司（梅溪木材公司）购买了蒙大拿州农村和野生布莱克富特山谷土地中总计69 179英亩重点生态功能区的土地，通过土地的再销售（如出售给美国林务局等公共组织），为组织提供额外的资金从而保护更多的土地。生态效益的保护管理权交易附带成为土地买卖契约中的条款。

③生物多样性信用额度交易。生物多样性信用额度交易是生态服务信用额度交易的一种，采用信用额度交易对生态系统服务进行补偿的市场化机制。美国濒危物种银行是这方面的一个典型实践。中介机构将濒危物种银行项目下的土地所提供的生物多样性保护服务换算为可销售的一定量的信用，每一个信用对应一定数量的栖息地服务供应，可以用于交易。项目的支持方可以从保护银行一次性购买信用来完成《濒危物种法案》要求其承担的义务。这方面的案例有美国的地鼠龟保护银行。美国亚拉巴马州莫比尔县由于土地破碎化，对地鼠龟的栖息地造成威胁，2001年莫比尔区域水与污水系统（MAWSS）通过建立保护银行，在允许其他地方继续发展的同时，恢复与永久保护了一块更适合地鼠龟的长叶松林栖息地。MAWSS拥有2 835 hm2森林，能够缓冲与保护莫比尔县的水资源供给。根据保护银行的规定，MAWSS放弃了89.91 hm2土地的发展权，作为地鼠龟栖息地的保护区。《濒危物种法案》规定，想要在莫比尔县其他地鼠龟栖息地上进行开发的土地所有者，应承担保护小块土地的责任，而通过向银行购买信用，这一责任可以得到免除（Environmental Defense’s Center for Conservation Incentives,2003)。

另一个例子是湿地缓解银行。通过湿地生物多样性额度的市场交易提供激励，建立异地等效的湿地服务，为湿地和其他水生资源的化学、物理和生物功能损害提供功能代偿。但是，湿地缓解银行采取的是由第三方负责成功地实施补偿性缓解，而不是法律要求承担缓解责任的对湿地造成负面影响的人。根据与湿地管理机构签订的正式协议，政府机构、企业、NGO或其他实体可以成立缓解银行，通过生态评估对申请信用的区域提供的指定生态功能进行认证，确定可供出售的信用数量，付给土地所有者一部分资金以确保服务的供给。需要指出的是，湿地缓解银行与土地发展权转移（DTT）的做法都有一个共同的弊端，多数项目未能严格保证栖息地交易保持同等的价值和功能，大多数被批准的栖息地交易简单以等面积土地为交换，将湿地的生态功能忽略不计（Saltzman and Ruhl，2006）。

第三种PES支付类型是强制双方支付制度。这类机制仅对资源的使用者征收相关税费用于生产方式的改变，大多发生在水资源管理方面，如哥伦比亚对发电公司和水利发电厂的收入征收3%的税款用于支付给上游流域的农民使其改变耕作方式；由于对流域上游土地的日益密集利用导致必须通过保护集水区来维持该区域的供水，墨西哥政府对供水公司强制征税支付给森林拥有者使其保护森林的覆盖率以保证供水(Pirard,2010)；印尼通过对用水户强制缴纳0.1美元/m3的水税，用于Braulio Carrillo国家公园森林保护项目和哥斯达黎加中央谷三个集水区的重新造林等。

第四种PES支付体系是强制集体支付制度。强制集体支付的PES机制，资金不再由一群资源使用者提供，而是来源于纳税人集体缴纳的税费（国家政府预算），付款人不一定是受益人，与特定的生态系统服务没有直接关系。但并非所有的强制征税都能构成PES机制，仅当资金为自愿提供生态系统服务的生产者提供金融激励使其采用环境保护措施时才能构成PES机制，如美国湿地保护计划和密歇根州集体保护地役权案例、哥斯达黎加的“生态税”项目。

在美国湿地保护计划下，为了恢复已经退化或消失的湿地生态功能，美国农业部(USDA)向农民购买长期地役权(如保育地役权的期限为30年)，为同意恢复农田内湿地的农民分担开支(MAP,2009)。这些开支的75%都由美国农业部支付，并承担占最终成本75%的修复费用。在密歇根州保护地役权计划中，土地所有者永久保留自然保育地役权，不得出售或转让给任何其他实体，自愿禁止或限制任何可能降低农地价值的活动。环境保护地役权被视为生态捐赠，可以为土地所有者带来税收减免。哥斯达黎加环境和能源部于1991年设立了国家森林金融基金(FONAFIFO)，以促进森林生态系统服务。20世纪90年代末，FONAFIFO建立了ES支付计划，并建立自己的管理结构和董事会。通过这个项目，小型天然林土地所有者和森林种植园主可以直接获得费用补偿，这项计划的主要资金来源是燃油税，也被称为“生态税”。

3 总结与探讨：PES全球实践的特点与风险

通过对不同类型的PES机制在全球的实践应用案例评析，我们可以就各国运用PES的主要做法和面临的共同挑战做出如下总结。

第一，在政府出台的法律法规要求下，生态环境服务的需求方推动着PES机制的建立，建立方式既有自下而上模式，也有自上而下模式，但大部分是由小规模实施开始，再加以推广。几乎所有的PES系统都是在非政府组织、协会等的主动参与下组织起来的，很少有经济主体在没有中介的情况下直接建立关系，治理环境纠纷。因此“中间人”经常被认为是建立和管理PES机制不可或缺的催化剂，他们组织协商谈判过程、帮助确定合约条款、克服体制缺陷、促进金融交易等（Lelmona,B.,E.Lee,2009）。这些非盈利组织，社区工作小组，基金会等是PES实施过程重要的中介，逐渐与公部门形成一种合作性的伙伴关系。

第二，在成功的生态环境服务付费案例中，土地和森林具有明晰的产权结构，这是中美洲国家PES机制取得成功的一个关键因素。明晰的合同能够避免提供商剥削付款人，但付款期限至关重要也备受争议。PES机制合同的期限一般在一至五年间变化，但也有例外。对水域生态系统来说，5年期的合同较常见，但生物多样性保护需要长期有效的PES机制以观察环境质量的变化。短期付款期限适合旨在实现即时结果而不要求持续性的情况，长期付款期限更适合预防性行动，如有利于生物多样性保护的做法。最重要的是，所建立的规则要能随时间的推移而相应改变（Corbera,E.,C.et，al.，2009）。PES机制的成功依赖于国家的监管作用，完善的所有权制度和有效的司法制度是协议进行的前提。发展中国家体制的缺陷是制约PES发展的主要因素，完善相关法律体制、加强国家主权是一项艰巨任务。

第三，PES机制更多的是一种遵循受益者付费原则的奖励机制，与遵循排污者付费原则的惩罚机制相对应。这种奖励需要保证一定的资金来源，并且避免对地方规则和社会规范等保护环境的内在动机造成“挤出效应”。公共部门补贴是最为常见的资金来源，因规模经济降低交易成本，但不利之处是更容易受到公共政策和选举策略变化的影响(Bond,2009)，政府可以在任何时候暂停或终止补贴，无法确保资金的可持续性。又如集体自愿支付PES机制，项目资金一般来源于捐助者，虽能从新的捐赠者处筹集更多资金，但收入来源不稳定，需要考虑借助信托基金的形式。并且资金要通过非政府组织等中介结构，项目的有效性取决于中介机构的质量，与直接的双方自愿协议相比，增加了交易成本。因此，灵活运用多元的支付工具有利于拓宽PES的资金来源渠道。从支付方式看，现有的政策框架已经突破了传统的货币补偿，劳动力交换、类支付（payment in-kind）等新型方式逐渐形成。具体包括：提供非排他性的公共服务，如基础设施、公共设备、灌溉设施等）；提供排他性的公共服务，如工资补助、教育奖学金、技术援助与培训等。

第四，PES实施过程中可能存在潜在的风险。例如搭便车问题，尤其当PES项目以提供公共服务或公共物品等类支付的方式进行补偿时（如为服务提供者建设和完善道路、医疗机构、教育机构等基础设施），由于公共基础设施不具排他性，使得部分农民未履行环境保护的义务，也能享受收益，存在“搭便车”的风险，在一定程度上削弱了生态服务提供方参与的积极性，不利于项目的执行。其次，PES补偿的机会成本会增加。一方面，未来农产品价格的上涨会导致机会成本的上升，进而制约PES机制的推广。另一方面，PES机制是将经济目标纳入环境保护中的尝试，但扶贫与环境优先事项并不总是一致的。PES设计者通常根据环境状况和生态分配标准来确定补偿对象，但是这些标准可能排除有资格获得补偿的贫困土地拥有者；最初为农村贫穷人口设计的PES机制目前越来越多地被用于使用公共用地的富有的合约持有人，这加大了他们攫取补偿资金的机会主义行为，使得项目的扶贫和环保目标未能达成一致。

最后，PES作为一种短期的财政激励手段，能否将保护生态系统的行为固定、内化为一种更加长期的社会行为呢？如果PES仅仅被理解为一种市场支付手段，对其所“嵌入”的集体行动、社区生计和社会结构缺乏更加深入和持续的影响，很可能导致短期效应或流于形式。在对中国退耕还林项目的一项评估研究中(Jintao Xu，Scott Rozelle,2004），调查结果显示由于人均土地拥有量很低，如果在退耕还林项目停止支付前，没有能找到非农劳动生计，贵州的受访者表示期望将自己的闲置土地重新转化为耕地，从而降低整个项目的可持续性。CCICED(2002)分析指出，如果退耕还林后的土地收益低于原来的收益，农民可能将土地重新投入耕作。产权的不确定性也可能阻碍参与的农民管理树木的积极性，从而减少该计划的长期环境效益。这些问题都需要在今后的研究中进一步加以分析。