以利益共享创新资源配置推动福建国有林场发展

魏永平，江浩哲

（1福建永安国有林场，福建永安 366000；2福建农林大学 经济学院，福州 350002）

改革开放以来，我国经济建设取得巨大成就，经济总量跃升世界第二，但在某种程度上，我国的发展是以破坏环境和生态为代价的，面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻挑战。党的十八大提出将生态文明建设纳入建设中国特色社会主义“五位一体”的总体布局。保护森林和生态是建设生态文明的根基，国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施，在大规模造林绿化和森林资源经营管理工作中取得了巨大成就，为保护国家生态安全、提升人民生态福祉、促进绿色发展、应对气候变化发挥了重要作用。适应国家生态文明战略建设的需要，必须解决国有林场经营规模扩大和资源增长的受约束的问题。

1 国有林场发展历程与林改后福建省国有林场的主要困境

新中国建立后，1950年政务院颁布了《关于林业工作的指示》，提出我国林业建设的总方针：“普遍护林、重点造林、合理采伐和利用”。1953年政务院颁布了《关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》。在这一背景下国家在国有宜林荒山面积较大的无林少林地区陆续试办了一批以造林为主的国有林场，同时，在天然次生林区建立一批护林站、森林经营所。至1957年，全国共建立国有林场1 387个。1958年4月，中共中央、国务院颁布《关于在全国大规模造林的指示》，提出林业工作的基本方针为：“以营林为基础、普遍护林，大力造林，永续利用”，全国各地迅速建立一批国有林场，至1965年，全国拥有国有林场3 564个，经营面积达0.6733亿hm2，在林业部设立国有林场管理局，各省（区、市）也基本设立国有林场管理专门机构[1]。尽管在此之后的几十年中，国有林场的定位、管理体制经历多次反复和调整，但国有林场在森林科学经营、规范管理、良种试验、技术推广等方面发挥着不可替代的作用，确立了国有林场在我国林业发展与建设中的地位和作用。党的十八大提出将生态文明建设纳入建设中国特色社会主义“五位一体”的总体布局。2015年中共中央国务院颁布的《国有林场改革方案》中指出国有林场是我国生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施[2]。

目前福建省拥有国有林场84个，经营区总面积110.683万hm2，林木总蓄积5 276.42万m3。但由于福建省属典型的南方集体林区，林地资源的95%都为集体所有，现有国有林场经营区林地基本是改革开放前通过集体林拨交形成的，林地性质属集体所有。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的形成，各利益主体利益诉求差异，国有林场经营区的稳定受到极大的挑战。2003年开始新一轮集体林产权制度的改革将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，其核心是把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的集体林地经营主体地位[3]，这进一步加剧了国有林场经营区稳定与农户希望扩大森林经营的矛盾。另一方面，从森林经营管理和生态保护的现实看，我国森林经营水平比较低，农户森林经营基本上依靠自然力[4]。福建省国有林场在森林科学经营、规范管理、良种试验、技术推广等方面发挥着不可替代的作用。国有林场森林经营管理水平大大高于集体经营组织和农户[5]。如福建省永安国有林场人工林平均亩蓄积达14.89m3，而永安市集体和农户人工林平均亩蓄积为7.74m3，只有国有林场的52%。因此，按市场经济的资源效率配置理论，应该激励国有林场进一步扩大林地的经营面积。

2 福建永安国有林场破解困境的探索：共享利益创新资源配置

近年来，福建永安国有林场依照2015年中共中央、国务院颁布的《国有林场改革方案》和《福建省属国有林场改革实施方案》的精神，按照三明市林业局关于林改后创新林业经营模式，林业促进村财增收，乡村振兴，以及对国有林场经营管理的要求，同时结合永安市委、市政府深化集体林权制度改革加快生态文明建设的要求，进一步加快国有林场改革和发展，以“森林永安，服务燕城，顺势而为，持续发展”工作方针，充分发挥林场资金、技术、管理等方面的优势，探索“国有林场+农户”、“国有林场+乡村”的经营模式，采取受让经营、合作造林、合作经营三种模式。创新林业经营管理机制，走出了一条既加快国有林场改革发展，又服务地方建设、实现村财、林农增收，林场森林资源增加、经营收益提高的“多赢”局面。具体的形式有以下几种：

2.1 创新受让经营和共享利益模式

永安国有林场通过受让永安市辖区内的永浆村、桂口村、葛州村农户森林资源面积1 225亩，并加强森林经营，一方面使农户手中的森林资源得以变现、国有林场增加森林资源，另一方面也提升了森林质量和生态效益。

2.2 创新合作造林和共享利益模式

永安国有林场通过与永安燕南街道办事处合作造林面积17.267 hm2。由街道办提供林地，由林场承担资金、技术、管理，并预付给街道办收益分成款150元/hm2·年，确保每年街道办都有收益款待林木采伐时，收益按燕南街道办30%、国有林场70%进行利润分成，有效盘活了集体的森林资产。永安国有林场通过与葛州村农户合作造林面积11457 hm2。由农户提供林地，由林场承担资金技术、管理。待林木采伐时，收益按农户40%林场60%进行利润分成，有效盘活了林农手中的森林资产，特别是闲置的森林资产。

2.3 创新合作经营和共享利益模式

永安国有林场按照“所有权不变，经营权合作，收益权共享”的做法，与永安市贡川镇办林场合作经营森林544.733 hm2。主要是采取当代林合作经营和第2代林合作造林模式，由贡川镇提供现有林分，林场承担资金、技术、管理，待林木采伐时按“五种办法”进行利润分成：一是现有成熟林。收益全部归贡川镇所有，林场不参与分成。二是近熟林。按贡川镇90%、林场10%进行利润分成。三是中龄林。按贡川镇70%、林场30%进行利润分成。四是幼龄林。按贡川镇60%、林场40%进行利润分成。五是采伐迹地第2代林合作造林。按贡川镇40%、林场60%进行利润分成。

从以上三种创新发展模式的实际运作看，地方政府、村集体和农户参与的积极性都比较高。这些探索的核心在于以利益共享发挥国有林场与村集体、农户的各自优势，以利益共享化解国有林场与村集体、农户之间的矛盾，以利益共享创新资源配置，最终形成多赢的局面。

3 福建永安国有林场以共享利益创新资源配置推动林场发展的理论解释

经济学和管理学理论认为，在一定时间内，企业产品绝对量增加时，其单位成本下降，即扩大经营规模可以降低平均成本，从而提高利润水平。马歇尔还论述了规模经济形成的两种途径，即依赖于个别企业对资源的充分有效利用、组织和经营效率的提高而形成的“内部规模经济”和依赖于多个企业之间因合理的分工与联合、合理的地区布局等所形成的“外部规模经济”。美国第一个诺贝尔经济学奖得主保罗·萨缪尔森在《经济学》一书中指出“生产在企业里进行的原因在于效率通常要求大规模的生产、筹集巨额资金以及对正在进行的活动实行细致的管理与监督。”他认为“导致在企业里组织生产的最强有力的因素来自于大规模生产的经济性。”

上述描述的福建永安国有林场以共享利益创新资源配置，用“国有林场+农户”、“国有林场+乡村”的模式，实现国有林场、乡村、农户共同经营管理乡村和农户的森林，把个体分散经营转变为规模经营，把资金，技术，土地，生产要素等有机结合起来。国有林场优势的在于拥有一支稳定生产、经营、技术的队伍，其骨干成员均接受过全日制高等教育，具有良好的专业素养和实践经验。同时，因为过去国有林场长期科学经营和高效管理，储备的森林资源多，用于林业生产发展的资金充足，但是资金要转化成现实生产力，需要以更多的林地资源为基础，这正是国有林场所缺乏的。农户与乡村的优势在于林权改革之后，拥有产权明确，自主经营的林地[6]。但是由于林地分散、自身资金、技术缺乏，难以进行科学经营和管理。

可见，在经营上利用“国有林场+农户”、“国有林场+乡村的模式，统筹规划，双方各取所长，实现各方资源和优势的互补，提高了林业产业的经营水平,促进了当地林业产业规模经济的发展。

4 规范国有林场合作机制的措施建议

4.1 制定国有林场与乡村、农户合作经营基本政策

为了推进国有林场与乡村、农户合作经营发展，应由省级人民政府或省级国有林场主管单位统一制定相关政策，明确规定合作发展的指导思想、基本原则、合作范围、利益分配、纠纷处理、政策支持等等，同时制定相应的实施细则，统一指导国有林场与乡村、农户合作经营，为这种合作发展提供法律保障，保护林场与林农的合法权益。

4.2 对国有林场与乡村合作经营发展提供财政和信贷支持

政策的扶持是推动国有林场与乡村或农户合作发展的重要推动力。例如在其发展初期，应当减免国有林场合作经营部分的营业税和所得税，在财政上对国有林场合作经营部分的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训和森林抚育等提供一定补贴。适当提高的采伐指标和森林抚育采伐指标。农业银行、农村商业银行、农村信用社等金融部门要积极给予信贷支持，提供各种低息贷款，帮助国有林场和农户解决启动合作运行资金需求等问题。

4.3 统筹减轻国有林场的负担，增强国有林场经济实力

中央财政安排国有林场改革补助资金，主要用于解决国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能问题。省级财政要安排资金，统筹解决国有林场改革成本问题。具备条件的支农惠农政策可适用于国有林场，将国有贫困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。

4.4 加强国有林场人才队伍建设

参照支持西部和艰苦边远地区发展相关政策，引进国有林场发展急需的管理和技术人才。建立公开公平、竞争择优的用人机制，营造良好的人才发展环境。适当放宽艰苦地区国有林场专业技术职务评聘条件，适当提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。加强国有林场领导经营管理建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。