深圳市龙岗区社区卫生服务标准化建设效果及其改进策略

林妮娜， 徐良玉， 傅炽良， 陈艳玫， 黄奕祥

标准化建设是社区卫生服务升级发展的重要途径和措施[1]，近年我国部分城市的社区卫生服务通过标准化建设，服务能力和群众认可度大幅提高。2015年国务院办公厅发布《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，对深入推进社区卫生服务工作提出了新标准和高要求。深圳市社区卫生服务自诞生之时就被命名“社区健康服务”(以下简称“社康”)。2013年初，深圳市龙岗区开始制定社康标准化建设方案及相关实施细则，率先在深圳市启动社康标准化建设工作。6年以来，龙岗区将标准化建设作为社康整体发展的战略性措施，推动社区健康服务体系迈进提质增率升级发展阶段。龙岗区的社康标准化工作有很多亮点或经验值得全国借鉴，也还有些重要问题需要解决。本文运用“结构-过程-结果”三维质量结构模式，通过现场访谈、问卷调查、数据分析和政策梳理等方法，重点分析了龙岗社康标准化的工作实施举措并评估其效果，以飨读者。

1 龙岗区社康标准化的主要措施

龙岗区位于深圳市东部，辖区面积约389平方公里，下辖11个街道111个社区，2018年常住人口239万，其中户籍人口73万。现有社康中心159家，由13家医院“院办院管”[2]，平均2.4平方公里和1.5万常住居民拥有1家社康中心。该区坚持“顶层设计优先，完善体制和创新机制并举，惠民服务为本，基础建设和内涵管理兼顾”的发展思路，从硬件建设和内涵发展两方面入手推进社康标准化建设。

1.1 优化管理体制，强化规划统筹

为加快区域社区健康服务一体化发展，龙岗区首先于2013年组建了“龙岗区社区健康服务管理中心”(简称“区社管中心”)。区社管中心是区财政全额拨款的独立法人事业单位，核定编制18个，内设3个科室，负责指导和统筹全区社康中心的规划发展和资源配置，形成了区政府主导、区卫生健康局主管、区社管中心行业统筹、各举办医院为运营主体的管理格局。区社管中心与举办医院共同作为管理主体，这是深圳市社康“院办共管”模式的另一种组织架构，它在组织管理体系上有力地保障了社康标准化建设的顺利推进。

1.2 重视制度引领，健全组织管理

在国家、省、市社区卫生政策为指引下，龙岗区出台《关于推进社康中心建设的工作方案》，制定社康标准化建设的工作目标和主要任务。成立以分管副区长为组长的领导小组，建立联席会议制度，明确发改、财政、住建、规土和卫生等相关部门的职责范围，加强政策沟通和工作协调；建立项目化管理制度，每年将社康标准化建设任务分解并纳入区委区政府重点工作加以推进；建立人大督办制度，2013-2016年区人大常委会连续4年将社康标准化建设作为重点建议进行督办考核，强化过程监督和结果评价。

1.3 坚持优先发展，加大政府投入

持续加大社康建设要素投入。2013-2018年期间，区级财政投入2.4亿元用于社康升级改造，2.6亿元(含市级1.0亿元)用于社康基本设备设施配制。建立并完善社康基本医疗服务、基本公共卫生服务和家庭医生服务财政补助机制，2018年三者年人均补助分别达到54元、70元和120元，不低于或高于深圳市标准，其中基本医疗服务补助标准按照公立医院门诊补助的1.3倍给予倾斜。

1.4 强调激励引导，做实绩效考核

根据各级政府相关文件要求，龙岗区制定了本区《社区健康服务整体管理评估指标》、《基本公共卫生服务绩效考核与经费分配方案》和《家庭医生服务项目经费管理暂行办法》等文件，并适时更新。文件对社康中心标准化建设中的行政管理、经费投入、人事管理、绩效分配和分级诊疗等给出了明确指引，进行定性和定量考核。同时强化绩效考核结果运用，将考核结果与经费分配紧密挂钩，定期向社会公布，接受社会监督。

1.5 立足居民需求，实施六维标准化

以社区居民需求为导向，委托专业机构开展需求调查，对标上海等标杆地区，实施社康中心“视觉识别系统、业务用房、设备设施、人员配备、网络信息、服务规范”六个维度的标准化建设，配齐配强社康中心软硬件设施，并将服务、管理、人文等内涵建设融入到建设过程中。每年对社康中心开展满意度调查，持续改进服务质量。对于医疗资源相对缺乏的区域通过建立医院与社康之间“分散-组合式”关系，将医院部分门诊科室布局到社康中心，实现资源分散、功能组合，有效补充辖区专科服务。

2 龙岗区社康标准化的建设效果

2.1 视觉识别系统标准化，促进了社康品牌塑造

制定识别系统应用指南手册，对社康中心的视觉识别系统进行系统规范。经过改造后，90%以上的社康中心具备较为统一的外观形象、流程布局、主体颜色和整体格调，形成独特的社康视觉识别系统和社康品牌形象。

2.2 业务用房标准化，保障了社康业务的发展

通过业务用房置换、社区配套用房、政府全额补助租金和修缮房屋等方式，龙岗区每家社康中心的平均业务用房面积达到了960m2，较标准化建设之前平均增加了350m2，其中1 000m2以上的社康中心从22家增加到了53家，预防接种5 A门诊不仅从无到有且达到23家。

2.3 设施设备标准化，匹配了社康功能定位

根据社康功能定位要求，通过设备标准化配置，让绝大部分社康中心达到了《深圳市社区健康服务中心基本标准(2013年版)》的基本设备标准要求，必备设备和选配设备的配备率都达到了97%以上。

2.4 人员配备标准化，提供了社康人力支持

大力吸引优秀人才到基层，对取得规范化培训合格证的全科医生，以及到社康工作的优秀专业技术人才给予资助。区社管中心筹建了区全科技能培训中心，多渠道多形式培养基层医务人员。区编办新增300名编制用于招收全科医生规范化培训学员，为社康发展储备高质量人才。2013-2018年，该区社康人员总数从1 399人增加到1 951人，每万常住人口全科医师数从1.95人增长到了2.65人。

2.5 网络信息标准化，提高了社康服务效率

将信息化作为社康标准化建设的重要支撑，推广普及深圳市统一的社康各项业务信息系统，建成区域性社区心电图远程集中诊断中心和社区医学检验协作网，实现心电数据、检验标本社区采集、集中诊断或检测，共享辖区三级医院医疗服务。

2.6 服务规范标准化，提升了社康服务品质

不断重组和优化社康服务流程，促进服务规范化，社康服务品质大大提升。以家庭医生服务作为新型发展模式，创新开展全科医疗、公共卫生融合服务试点。制定并实施基本医疗服务、基本公共卫生服务标准和考核评估体系，广泛推行五常法管理，持续改善环境品质，促进管理精细化。大力推广社区中医药特色服务，成功创建国家基层中医药先进单位。2013-2018年，社康基本医疗服务量从340万人次增长到566万人次，基本公共卫生服务量从479万人次增长到963万人次，基层中医药适宜技术处方量从5.6万张增加到42.6万张。2018年基本公共卫生服务综合排名跃升至深圳市10个区之首，基本医疗服务全市排名第5，群众满意度全市排名第2。

3 龙岗区社康标准化面临的挑战

借鉴“结构-过程-结果”理论框架，从组织构架和资源配备(结构)、社区卫生服务提供和利用过程(过程)、健康结局和满意度(结果)等三大方面来评价，通过对社康管理人员和社区医务人员进行现场访谈，开展医务人员协作性及居民就诊体验、满意度问卷调查等，探究该区社康标准化建设面临的主要问题和挑战。

3.1 物力和人力资源配备不足

现场访谈的绝大多数社区医务人员反映，龙岗区社康尚存在物力和人力资源配置问题。前者表现在业务用房结构布局不够合理，部分设备利用率低而需求设备更新不到位，信息化互联互通水平较低。后者则是人员缺口仍然较大、人员结构欠合理。由于该区流动人口较多，社康人力资源按常住人口配置导致与实际需求差距较大，每万人全科医生数仅有2.65人，公卫医师严重缺乏，全区社康的公卫医师仅有82名。全区社康本科学历以上和中级职称以上卫生技术人员占比，以及在岗医务人员平均年薪均远低于宝安区及深圳市平均水平。

3.2 社区卫生服务协作性不强

从医务人员协作性体验和居民就诊体验调查结果显示，龙岗区社康在“软实力”上的主要不足是服务协作性不够，如机构内外和工作人员之间缺乏有效的沟通渠道和协作机制等。原因在于医务人员、不同医疗机构和各业务指导部门之间“信息和业务孤岛”现象较为严重，尤其区社管中心尚未理顺院办院管方式中的利益机制，“重医院轻社康”现象仍然较为严重，社康发展难免受限[2]。

3.3 健康服务和满意度有待提升

2018年，龙岗区居民健康素养虽然已达24.12%，但仍低于深圳市平均水平。同期辖区内常住人口家庭医生签约服务覆盖率为32%，重点人群家庭医生签约服务覆盖率为66%，与达到深圳市2020年这两个指标(50%和80%)的目标值任务艰巨。满意度调查结果表明，居民对社康易及性、舒适性和有效性评价较高，但对综合性和经济性评价较低，不满意主要表现在服务项目、设施设备和药品价格等方面；员工满意度总体评价未达到80分，处于一般水平。

4 龙岗区完善社康标准化建设的策略建议

4.1 提质升级，同步推进标准化建设和个性化服务

社康标准化工作需要与时俱进，顺应新时代全面建成小康社会、实施健康中国战略和深化医改的政策要求，以实现分级诊疗为目标，进一步满足居民健康需求。既要提高标准化建设质量，高度重视社康硬件建设的标准化并及时更新换代，更加规范机构管理、合理配置人员、完善服务功能、统一内部设置[3]；又要助推标准化建设升级，根据区域健康需求特点和疾病谱变化，以社区诊断为依据，在服务内容、健康信息传播、人文关怀等方面实施个性化和精细化管理，开展社区卫生新技术、新项目，采用差异化战略推动社康中心创新发展，如通过推广“一中心一特色”策略等，打造“贴心、暖心、便民、惠民”的社康品牌[4]。

4.2 内涵建设，大幅提高服务能力和管理水平

社康机构需将内涵建设作为升级发展的优先工作，围绕转变服务模式、建立科学的评价考核体系、深化家庭医生服务等[5]，以全链条、全生命周期的健康管理服务为核心，利用“互联网+”信息化技术手段，加快社康中心流程再造和功能整合，促进医院、社康中心服务无缝链接，探索“医防融合” “中西并重” “全专结合” “医护康养一体”和智慧健康等服务路径。塑造社康中心特有服务文化，更加关注与社区文化相关的治疗和照护，构建根植于社区本土文化的医学服务综合体[6]。借鉴国内外最先进连锁企业的管理经验，树立社康QSCV(标准、服务、清洁、价值)管理理念，向居民提供更具价值、更高品质的社区健康服务[7]。实施标准化绩效管理，把战略任务转为具体指标进行科学管理。持续开展居民和员工追踪调查，建立健全能力提升和管理水平提高的一系列标准制定、反馈和更新机制。

4.3 共建共享，高度重视人员激励与人才成长

立足于“健康共建共享”，推动社康机构与政府部门、社区、企事业单位、其他医疗卫生机构、内部资源、信息和文化协同发展，优化内外发展环境，延伸健康服务链条[8]。更加明确区社管中心和各举办医院之间的权责关系和利益共享机制，建议赋予区社管中心独立的监督权，以保障社康人、财、物投入到位、管理到位。把人员激励和人才成长作为社区健康服务发展的根本要务，持续稳定地给予科学投入，优化薪酬分配制度，使社康工作人员的平均待遇水平不低于同年资医院医务人员的待遇。特别重视提升员工工作满意度，关注员工身心健康和个人成长。实施分层分类引进和培养计划，为医务人员提供量身定制的职业发展套餐。争取社会力量支持，建立“医务人员+健康管理师+社工+志愿者”联动服务模式。以公共卫生服务为主导，推行“标准工作当量”的内部绩效管理体制和机制[9-10]，充分调动社区医务人员的工作积极性。