日本实施总定员制度情况概要

2020-01-10张锐

中国机构编制 2019年12期

关键词：管理厅定员日本政府

●张锐

1968年以来，日本政府为严控公务员编制总量，实施总定员制度，取得显著成效。这个做法，对于当前统筹使用各类编制资源，具有一定的参考价值。

一、日本公务员概况

日本公务员的范围很宽，除了政府机关工作人员，还包括事业单位、国有企业的职工。日本公务员有特别职和一般职两种，特别职主要包括国务大臣、政务次官、大使等政务官，以及法官、法院职员、国会职员、防卫厅职员等，特别职以外的都是一般职公务员。

据1986年统计，日本公务员总数共448万。其中，国家公务员118.3万，占26.6%；地方公务员329.7万，占73.4%。在国家公务员中，一般职的85.6万，占72.4%；特别职的32.7万，占27.6%①。

据2002年统计，日本公务员总数共436.1万。其中，国家公务员111.4万，地方公务员324.7万。在国家公务员中，一般职的80.2万，特别职的31.2万②。

据2005年统计，日本公务员总数共412万。其中，国家公务员96万，地方公务员316万。在国家公务员中，一般职的65.2万，特别职的30.5万③。

可见，在1986-2005年的20年中，日本公务员数量“不升反降”，这与世界大部分国家“只升不降”恰成对照。长期以来，日本的公共机关一直被描述成“世界上最小和最省钱的系统之一”④。2005年日本内阁委托野村综合研究所进行的调查显示，在美、英、法、德、日五个国家中，日本公务员规模最小，英法两国供养系数都是日本的两倍以上⑤。

二次世界大战后，日本迅速从战败国的阴影中走出来，经济社会快速发展，曾一度跃升为世界第二大经济体。20世纪80年代，甚至传出经济总量赶超美国的预测。日本在利益分配上实行“政治家、官僚、利益集团”三角同盟的政治体制⑥，是行政主导型经济的典型国家。1969-1981年，是日本经济高速发展期，也是行政管理范围和任务急剧扩张的时期。但是，正是在这个时期，引领日本经济列车进入快车道的“引擎”——日本政府，公务员总量不仅没有增加，反而有少量减少，主要原因是建立了总定员制度。

二、总定员制度的形成背景和探索过程

对公务员数量实施定额管理，在日本称为“定员”，相当于我国的“员额编制”。建立公务员总定员制度，是日本在推进行政改革中不断探索的结果。

据日本学者秦郁彦的研究，在1868年明治维新开始至1968年的百年里，日本中央和地方政府，都对机构和人员进行过大小几十次的行政改革，但总的趋向是机构膨胀和人员增加。这期间的膨胀率，中央省厅的局、部是3倍，课的数量是6倍，人员数约12倍。地方的膨胀率更大，人员数约45倍，东京都的局、部数量增加了40倍。每次实行行政改革后，机构和人员都会暂时缩减，但很快又恢复增长趋势⑦。这种精简—膨胀—再精简—再膨胀的现象也是世界各国共有的，因为在总定员法实施前，尚没有建立编制动态调整机制，在很多领域，减员的效果不到一年就被增员抵消了。

二次大战后，日本经济社会发展迅速恢复，公务员数量随之大幅增长。为了严控公务员数量，1949年、1951年和1954年，日本政府对公务员进行了三次大规模精简，共减员41.5万。但是，这种“一刀切”的减员办法，成本很大，巩固成果很难。尤其是20世纪60年代，日本经济进入高速增长期，政府对经济社会的行政干预范围日益扩大，加之国库充盈，公务员数量大幅度增长，如在1962-1967年的五年中，中央政府的一般职非现业公务员增加了5.8万，增长了12%，年均增长2.4%。

为了抑制这种不断膨胀的倾向，日本政府曾采取了较为严格的“空编不补”措施，即把每年因退休等自然减员造成的空编冻结一部分（政府机关冻结一半，文教、卫生等系统的事业单位冻结10%）。在这项措施推行的三年里，共冻结空编约8000名。但是，由于公务员编制是由议会通过的各省厅《设置法》分别规定的，因而只能“冻结”而不能减少，也不能将冻结的编制在各部门之间互调余缺，即不能对编制进行再分配。而且，按照规定，修改《设置法》的申请应由各省厅提出来，而各省厅往往是在新设下属机构或原有机构业务增加时积极提出增编申请，而在业务减少时却不肯提出减编申请，结果，在实行“空编不补”措施的三年里，编制仍增加了1.1万名。

为改变上述状况，日本政府于1967年10月决定采取新的定员管理办法，并经过三届国会（第59-61届）的反复审议，于1969年5月通过了《关于行政机关职员的定员的法律》（以下简称《总定员法》），从而正式建立了新的公务员编制管理办法——总定员制度。

三、总定员制度的主要内容和特点

对日本政治影响重大的《总定员法》，内容非常简单，仅三条、六百余字。它只规定了政府机关一般职非现业公务员的编制总额为506571名（即1967年底的编制总额），并授权内阁发布《行政机关职员定员令》，具体规定各省厅和国营企事业单位的定员编制。

需要说明的是，日本公务员有“现业”和“非现业”之分。“现业”意为现场作业，主要是邮政、造币等在一线工作的企事业单位职工，“现业定员”大致类似我国的企事业编制；“非现业”意为非现场作业，主要是在政府机关工作的行政管理人员，“非现业定员”大致类似我国的行政编制。1969年《总定员法》规定的是中央政府一般职非现业公务员的编制总额。

《总定员法》的宗旨，是通过对各部门的编制进行再分配来控制公务员编制。它的理论依据是：虽然社会经济的发展将会对行政工作提出新的要求，因而需要增加一部分公务员，但同时有些行政工作也会因时代的变迁而失去存在的意义。因此，即使将编制总额限制在起草《总定员法》时的编制总额内，仍可通过在政府部门之间调配编制的办法来使整个行政工作满足社会的要求。但是，由于日本政府部门存在着“终身雇用”“年功序列”等传统的用人制度和严重的本位主义倾向，内阁很难用行政命令直接在各部门之间调配编制，因而采取了先实施“编制削减计划”，再对各省厅的增员要求进行审查这种分两步进行的调配办法⑧。

第一步，实施“编制削减计划”。1968-1981年，日本政府实施了五次“编制削减计划”，见表1。

编制削减计划”是为编制再分配筹集“资本”的有力手段。计划中规定了各部门统一的编制削减指标（如第一个削减计划规定在四年内削减当时编制总额的5%），然后不论各部门编制余缺情况，一律按该指标和原编制数、职种计算出各自的削减标准，其中教学、医疗等职种削减比例较小。当然，削减掉的都是各部门每年由于自然减员而出现的“空编”，而不是仍在从事各项实际工作的公务员。至于具体削减哪个局、课的编制和各年度的削减数量，则由各省厅自行决定。这样，尽管各部门和计划内各年度间的削减比例数略有不同，但由于它是按统一标准削减的，减少了部门间的攀比。削减下来的编制收归具体负责机构编制管理的行政管理厅统一管理。

第二步，将削减下来的编制再分配给那些业务量显著增加的部门。具体做法是：需增编的部门先提出申请，由行政管理厅会同负责预算的大藏省主计局进行审批，如要增加课长以上编制（类似我国增加厅局级领导职数），还须报人事院审查。因此，行政管理厅等主管部门对此掌握得非常严格，几乎是非特殊情况概不批准，以至于各省厅官员都认为“申请编制比申请预算还难”⑨。

由于各省厅统一削减编制后，只给业务量明显增加的部门增编，便出现了有的省厅只减不增，而有的省厅少减多增的现象。据1984年日本行政管理厅统计，在实施《总定员法》以来的十几年间，20余个内阁直辖省厅中只有文部、厚生、外务、法务和运输五省增加了编制，其它省厅都程度不等地减少了编制。其中，文部省增加了约30%，而农林省减少了约20%，从而实现了编制在省厅之间的再分配。同时，公务员总额也得到了控制。在1968-1984年间，尽管文教、卫生等方面的业务量大大增加，这些部门的公务员编制也得到了增加，但政府的一般职非现业公务员编制总额却减少了1.6万名，实现了通过编制再分配来控制公务员总量的预期目的⑩。据日本行政管理厅1981年统计，1968-1981年间，中央政府共削减编制143297名，增编134223名，增减相抵共减编9074名11，实现了“有收有放，动态平衡”。

对于从事一线现场作业的现业公务员，日本政府也采取了类似的编制削减与重新配置办法。据日本行政管理厅1981年统计，1968-1981年间，国立学校增编39219名，削减12939名，合计增编26280名；国立医院等医疗机构增编11328名，削减3802名，合计增编7526名；一般省厅的现业公务员，增编83676名，削减125556名，合计减编42880名。总计减编9074名12。

表1 1968-1981年五次“编制削减计划”情况

日本地方政府分为都、道、府、县和市、町、村两个层次。从1981年开始，在内阁总务厅（原行政管理厅）的主持下，日本政府成立专门机构研究地方政府总定员办法，并在1983年提出了测算地方政府公务员规模的“定员公式”，每三年修正一次13。“定员公式”类似我国1993年重新核编时的定编标准，运用回归法建立数学模型。在“定员公式”计算出的总定员的约束下，日本地方公务员总量也得到了有效控制。

总的看，日本的总定员制度有四个重要特点。一是对中央部门和地方政府采取不同的总定员办法。日本政府的特别职公务员编制，由法律明文规定，轻易不能变动。建立总定员制度，主要针对一般职公务员编制，而在一般职公务员编制中，又重点针对非现业公务员编制。对于地方政府则采取每三年重新核编一次的办法。

二是注意充分调动部门和地方的主动性。对于中央部门和地方，日本政府都只规定了编制的上限，而内部机构的编制分配由其自主决定，从而调动了各部门和地方的积极性，促使它们在规定上限的压力下主动对那些人浮于事的现象进行整顿，加快公务员“新陈代谢”，推动它们采取将某些行政业务委托民间处理和实行办公自动化等改革措施，提高工作效率。通过实施总定员制度，倒逼部门和地方加快推进行政改革，促进各级机构的职能、组织结构与人员编制协调统一。

三是持续采取“减编不减人”的温和方式。国会在通过《总定员法》的同时，还作出了“不得在未经本人同意的情况下解雇或调动职员”的附加决议，即不得通过分流人员精简编制。按照机关人员每年自然减员2%-3%的普遍规律，日本政府五次“编制削减计划”中，最高的是第一次和第二次精简，年削减率分别为1.25%、1.7%；第四次、第五次精简，年削减率都在1%以下。这样，精简上收的都是每年因退休等自然减员产生的空编，减编阻力较小，而又给各部门用编进人留有一定余地，使改革得以顺利推进。

四是坚持削减编制与简政放权、机构改革等集成推进。日本内阁在实行总定员制度的同时，还推行了“简化行政业务”改革。1968年10月开始，日本政府对在行政业务中占很大比重的审批业务实行了四次“精简计划”，十次修改了有关法律，共废除、简化和下放审批业务7700多项，并从1979年开始，逐年减少和简化了补助金发放业务8083件。同时，推行“大办公室”改革。在日本政府的机关，办公方式不是二、三人或四、五人在一间办公室里办公，而是十几个甚至更多的人在一间面积类似我国机关食堂大小的房间里集体办公14，这样有利于减少机关里的繁文缛节，提高行政效率。

四、总定员制度的组织实施

日本中央政府定员管理工作的具体实施，由具体负责机构编制工作的行政管理厅（隶属内阁，后改为总务厅）牵头，与相关部门紧密配合推进。行政管理厅通过对行政机构的改革和编制配置来掌握和推动编制管理工作；掌管财政的大藏省，则通过编制工资预算参与编制的控制和管理。人事院和总理府人事局（前者是部级独立机构，后者是首相办事机构）也从不同角度参与编制管理，人事院从批准各省厅职员级别、职数、权限的角度，总理府人事局侧重从编制调整与人员配备的衔接方面发挥影响。

五、日本学者对总定员制度的点评

1958年，英国学者帕金森认为，公职人员的数量，与他们承担的工作量没有关系，总是按照一定的增长率增长15。日本在1868-1968年的100年间，公务员数量持续增长，增加了约20倍，侧面证明了帕金森定律。但是，自1969年实施总定员制度以来，日本公务员总量开始保持稳定，甚至还略有减少。对此，1956-1976年在大藏省工作20年的日本学者秦郁彦认为，总定员制度所取得的成果是划时代的，帕金森定律不是铁的定律，只要有决心和坚决的行动，帕金森定律是能够改正和克服的16。

注释：

①程四林等：《日本国家机构编制管理和公务员制度》，能源出版社，1988年，第114-115页。

②[日]人事院编：《公务员白皮书》，2002年，第5、6页。转引自杨沛龙：《日本国家公务员定员管理之办法及启示》，2009年《地方政府发展研究》（第四辑）。

③[日]人事院编：《公务员白皮书》，2005年，第306页。转引自杨沛龙：《日本国家公务员定员管理之办法及启示》，2009年《地方政府发展研究》（第四辑）。

④[日]西尾胜：《行政学》，毛桂荣等译，中国人民大学出版社，2006年，第314页。

⑤[日]野村综合研究所：《公务员树国际比较调查》。转引自贾义猛等：《日本地方政府公务员规模调控的经验与启示》。

⑥金熙德：《再生还是衰落——21世纪日本的选择》，社会科学文献出版社，2001年，第231页。

⑦⑯[日]秦郁彥：《日本官僚制研究》，梁鸿飞、王健译，生活·读书·新知三联书店出版社，1991年，第203页。

⑧⑨⑩韩铁英：“日本公务员定员管理制度成败浅析”，《日本问题》，1985年第3期。

⑪⑫邹钧主编：《日本行政管理概论》，吉林人民出版社，1986年，第187页。

⑬[日]地方公共团体定员管理研究会：《关于推进地方公共团体的适度的定员管理——切实积极利用各类参考指标》，2013年3月。转引自贾义猛等：《日本地方政府公务员规模调控的经验与启示》。

⑭杨沛龙：《日本国家公务员定员管理之办法及启示》，2009年《地方政府发展研究》（第四辑）。