日本政府“普遍减、重点增”定员动态调整机制研究

●“日本定员管理制度研究”课题组

日本的“定员”，即规定员额，与我国的编制员额类似。1969年日本颁布《总定员法》，规定了内阁机关一般职公务员的定员总额，同时授权内阁通过《行政机关职员定员令》，具体规定各省厅和国营企事业单位定员。总额管理与动态调整是“一体两面”。为贯彻执行《总定员法》，日本内阁建立了“普遍减、重点增”定员动态调整机制，各地方政府也参照建立了类似工作机制。该机制实施50多年来，成效明显。本文重点介绍日本中央政府定员动态调整机制的情况。

一、主要做法

（一）预留定员

对于《总定员法》规定的定员总额，内阁并没有全部分配，而是预留部分定员作为机动。如1969年《总定员法》规定内阁机关一般职公务员定员总额为506571名，同日颁布的内阁《定员令》实际下达475297名，预留定员31274名，预留占6.2%。2004年《总定员法》规定定员总额为331984名，当年内阁《定员令》实际下达305754名，预留26230名，预留占7.9%。

在定员管理中，预留定员类似“蓄水池”，可以保障内阁在事业发展需要时在《总定员法》规定的总额内及时增加有关部门的定员。比如，1970年成立科学技术厅核增定员2024名、成立冲绳和北方对策厅核增定员161名，以及2020年成立赌场管理委员会核增定员150名、成立数字厅核增定员393名等，都在预留定员中解决。

（二）“普遍减”机制

日本内阁每隔2～5年实施一次“定员削减计划”，普遍削减各省厅5%～10%的定员作为预留定员。这是为定员再分配筹集“资本”的有力手段。从1968年至今，日本政府已经实施了13次“定员削减计划”，每年削减定员总额1%左右。2020—2025年第14次“定员削减计划”还在实施中。可见，日本的“普遍减”工作机制已经制度化。见表1。

表1 历次“定员削减计划”及其实施情况表

日本“普遍减”机制的具体工作流程有五步：

1.动议。定员削减计划草案由内阁人事局向内阁会议提出。内阁人事局提出草案前，要深入开展调查研究，与各部门充分协商，并加强与财务省主计局、总务省行政管理局沟通，以使定员削减计划与总人事费改革计划以及行政改革计划相衔接。

2.论证。定员削减计划草案提出后，内阁要组织人员反复论证，一般还要召开“行政减量·效率化专家会议”，充分听取内阁专家委员会中专家学者、退休高官等人员的意见。

3.审议决定。经过反复论证的定员削减计划提交内阁会议集体讨论决定后，以阁议决定的形式印发各部门执行。

阁议决定要对经过业务评估明确需要重点削减的定员数量作出详细规定。以2006年6月内阁《关于国家行政机关定员的削减计划（2006—2010年）》为例，该计划详细规定了农林统计、粮食管理、北海道开发、社会保险厅、森林管理等15个方面职能弱化和职责优化调整领域的定员削减数量。比如，负责农林统计工作的定员共有5008名（其中农林统计部门4132名，信息部门876名），阁议决定规定农林统计部门的定员，取消实地调查后削减1167名；通过合理规划和协调业务后削减538名；通过管理业务的合理化削减199名；信息部门的定员，通过重点关注业务内容、编制岗位管理和业务审查削减502名。此外，还要求根据农业政策改革的进展，持续审查个别统计调查的必要性和信息服务的内容，根据定员数量削减及时精简相关组织机构。也就是说，阁议决定发布的定员削减计划，是针对职能弱化和职责优化调整的具体领域提出详细定员削减要求，这样，将削减定员与促进部门职责优化调整有机结合起来，提高行政效率。而做到这一点，与内阁人事局对各部门职能的管理能力、与各部门反复沟通协商的过程，以及制定五年定员削减计划过程中调研论证的深入是分不开的。

4.组织实施。阁议决定印发后，内阁人事局具体负责阁议决定的组织实施。以第十三次定员削减计划为例，在组织实施中，内阁人事局向各部门发布《内阁人事局局长通知》，明确各部门五年间削减定员的总数，要求各部门每年削减计划数1/5左右的定员，并要求各部门：在编制部门年度预算中，要按照削减1/5左右定员的目标编制部门预算；按照总务大臣基于“国家行政改革相关方针”推进业务改革的要求，对与业务改革有关的内设机构和下属机构定员数量及时进行调整与再配置；执行定员削减计划期间如因突发事件发生变更，则根据实际情况对削减计划进行调整；在执行定员削减计划的过程中，适时谋划下一期的定员削减计划，并对相关计划方法进行调整。

5.监督检查。在各部门执行阁议决定的过程中，内阁人事局要按照阁议决定对定员削减计划落实情况进行监督检查，检查结果在内阁人事局官网公布。

（三）“重点增”机制

内阁人事局负责统一管理削减收回的预留定员，并根据事业发展需要再分配给那些职能加强的部门。需要增加定员的部门先提出申请，由内阁人事局会同负责预算的财务省主计局进行审批，如要增加课长以上定员（类似我国增加厅局级领导职数），还须报人事院审查。内阁人事局等部门对增加定员的申请把关非常严，各省厅官员普遍认为“申请定员比申请预算难”。

但是，对重点政策领域增加定员的需求却是充分保障的。比如，2015—2019年为了实现外国游客赴日观光4000万人的目标，内阁人事局每年都要增加涉及这一领域的中央有关部门的定员数（主要涉及财务省、法务省、厚生劳动省和农林水产省），2015年增加356名、2016年306名、2017年510名、2018年705名、2019年664名。在2020年的定员管理中，为了加强新冠肺炎应对体制、国立传染病研究所信息搜集等职能和强化卫生检疫体制，内阁人事局在三个职能领域分别给厚生劳动省增加定员111名、361名和177名。

为了提高定员审批管理水平，日本还建立了年度定员增减规划制度。每年8—9月，各部门要向内阁人事局申报下一年度增加定员和削减定员的计划，内阁人事局与财务省主计局充分协商并报内阁批准，于当年12月底发布下一年度定员增减规划。表2为2020年底内阁人事局公布的《2021年度内阁公务员定员规划表》。

从表2可见，经内阁审查批准，2021年度中央部门将增加定员7589名，减少7190名，净增加399名，总额为302449名。中央各部门中，实现定员净减少的为9个，减少最多的为农林水产省，共净减少348名；定员净增加的部门有11个，增加最多的为厚生劳动省，实际净增加461名。数字厅因为是新设机构而只有增加没有削减，总务省下设的公害等调查委员会增减各1名，实际不增不减。因此，在年度定员规划中，各部门定员“有减有增，动态平衡”。

从表2还可以发现，2021年度大部分部门是按照“2020—2024年定员削减计划”1/5左右削减定员的，比如，内阁宫内厅五年中需削减64名定员，年均13名，2021年度实际削减12名；国家公安委员会五年需削减720名定员，年均144名，2021年度实际削减158名。也有例外，总务省本省五年需削减503名定员，年均101名，2021年度实际削减201名，超出了近一倍。这说明，实践中“五年削减计划”与“年度定员增减规划”之间保持着一定的操作弹性。

二、成效明显

（一）定员管理“有减有增，动态平衡”

由于各省厅统一削减定员后，只给职能加强的部门增加，便出现了有的省厅多减少增，有的省厅少减多增的现象。根据1984年日本行政管理厅统计，1969—1984年的十五年间，内阁各省厅中只有文部、厚生、外务、法务和运输五省增加了定员，其他省厅都不同程度减少了，其中文部省增加了约30%，而农林省减少了约20%；又据2020年内阁官房统计，2005—2020年的十五年间，除了环境、法务、外务三省增加了定员，其他省厅同样不同程度减少了，其中内阁各机关减少了约50%，环境省则增加了约65%，从而实现了定员在省厅之间的再分配。

以第13、14次定员削减计划为例。2015年日本内阁决定实施第13次定员削减计划，随后内阁人事局局长发布《有关2015—2019年的定员合理化目标数》；2020年日本内阁决定实施第14次定员削减计划，随后内阁人事局局长发布《有关2020—2024年的定员合理化目标数》。我们将两次定员削减计划的定员数量增减情况制成表3。

从两次削减情况可见，尽管两次削减计划总体上分别削减了10%和10.4%，但不同部门削减比例不同。其中，农林水产省两次削减比例均最高，分别是14.2%、13.6%；其次是总务省本省、厚生劳动省、国土交通省，两次削减的比例都高于平均数；而有的部门如内阁机关、宫内厅、个人信息保护委员会的削减比例都远低于平均数；对复兴厅，两次削减计划都没有削减。

在表3中，“2014年末定员”和“2019年末定员”都是各部门的实有定员数量。在实施2015—2019年定员削减计划的五年中，只有总务省本省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、防卫省五个部门实现了定员总量减少，其他部门都有不同比例的增长，其中个人信息保护委员会五年间定员总量增长了3倍多，内阁机关、内阁消费者厅、内阁复兴厅都有15%以上的涨幅。表明，内阁人事局在这五年中，对有的部门增加的定员数超出削减的定员数，对有的部门增加的定员数少于削减的定员数，从而实现“有减有增、有保有压”的动态调整，促进了编制数量在各部门间的合理配置。

表3 第13、14次定员削减计划的定员数量增减情况

此外，除了内阁复兴厅的定员数只增不减外，其他部门的内部定员数量也是有减有增的。比如，内阁机关2014年定员数为1083名，2015—2019年定员削减计划中削减了59名，这些削减都落实到相应内设机构；在此期间又结合履职需要增加了221名，这些增加的定员也分配到相应内设机构；同样，农林水产省在2014—2019年间定员总量实际减少了1632名，而按照削减计划应削减3175名，说明在五年中，职能弱化的内设机构精简了3175名定员，还有职能强化的内设机构增加了1543名定员。

需要说明的是，2019年内阁总定员数为298487名，比2014年增长了1943名，但是总量仍然在《定员法》规定的331984名之内，即增长的1943名定员来自内阁预留定员。

（二）实现了跨部门统筹使用定员

据日本学者原田久的访谈和资料调查，在2014—2019年的五年削减中，按定员削减计划削减收回的定员，约40%用于各省厅内部业务调整需要的增员要求，约60%由内阁人事局根据增员需求跨省厅重新配置。日本定员动态调整机制的大致流程见图1。

图1 内阁人事局主导下的定员管理（削减与增员）流程

（三）公务员规模得到了有效控制

实施定员动态调整机制以来，日本公务员总量总体呈持续下降趋势，这与世界大部分国家“只升不降”恰成对照。据日本人事院发布的《年次报告书》，1988-2020年日本公务员数量，整体呈下降趋势，从1988年的4510991各下降至2020年3325000名。

据日本人事院统计分析，以财政供养率（每千人中公职人员占比）来比较，2018年日本为36.9，远小于英国67.8、法国90.1、美国64.1、德国59.7，所以日本的公共机关长期被描述为“世界上最小和最省钱的系统之一”。

三、研究体会

日本控制公务员规模取得了世界公认的成就，“普遍减、重点增”定员动态调整机制是关键。虽然看起来，“普遍减”阶段——组织实施定员削减计划，与“重点增”阶段——定员日常审批管理，都是由内阁人事局具体负责的，但是行政权是一种授权性权力，在这两个阶段内阁人事局所获得的授权大不相同。

从政府部门看，部门作为公共机构，缺乏控制自身人员规模的内在动力，相反，扩张人员规模有利于增强自身的权势和声望，往往还有扩张的内在冲动。从内阁人事局看，“给出容易收回难”，内阁人事局与各部门“同朝为官”，不仅缺乏削减收回定员的权势，也缺乏主动工作的积极性。对此，需要在内阁强大权力势能的推动下，迅速凝聚部门共识，短期内对定员管理进行一次集中整顿（日本重要部门的首长一般是内阁成员，地位高于内阁人事局，在集中削减期间他们对内阁人事局工作的支持，对于削减计划的落实至关重要）。而对于部门增加定员的申请，内阁人事局以内阁授予的日常管理权，“细水长流”，通过繁琐地做好事，控制增加定员数量相对容易。而且，随着“普遍减，重点增”的制度化，内阁人事局在其中扮演的角色得到了各部门的认同，也有利于相关工作的推进。另外，内阁人事局与财务省主计局密切合作，将定员管理与预算管理有机结合起来，对于“普遍减”和“重点增”各项措施的落实发挥了重要作用。

在“普遍减、重点增”机制中，“普遍减”是关键。当今世界很多国家缺乏“普遍减”机制，编制管理机关顶不住增编压力，于是各部门的编制数量往往只“增”不“减”，这可能是一些国家政府人员规模呈上升趋势的原因之一。过去，人们常用“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈来描述精简中的问题，“圈”指反复出现的周期性现象，如果了解了这种现象背后的原理，可能就不以为怪了，因为它或许是一个规律，而日本“普遍减、重点增”机制正是通过对这个规律的合理运用，实现了有效控制政府公务员规模的目的。