“参与主体下沉”趋势中的地方外交——以中俄地方合作交流年为例

彭 昕

【国际问题研究】

“参与主体下沉”趋势中的地方外交——以中俄地方合作交流年为例

彭 昕

（外交学院，北京 西城区 100037）

随着全球化的不断深入，越来越多的次国家行为体正在逐步参与到国家对外交往和国际事务合作中，地方外交已然成为实现国家总体外交布局的重要环节和联通国内国际两个大局的重要渠道。当前“一带一路”建设不断推进，为地方外交的进一步发展提供了强大契机和内生动力。中俄关系作为“一带一路”沿线国家中典范性的新型大国关系，基于国家战略的精准对接，在元首外交高层引领、中央政府统筹规划、地方参与主体不断扩大的情况下，逐渐走出一条以经济合作、人文交流为方向的地方外交之路。2018年至2019年是中俄地方合作交流年。地方合作的深入对我国外交的多元化发展、大国关系的进一步推进具有重大意义。

外交主体； 地方外交； 中国外交； 中俄关系

随着全球化进程的多维度深入，全球性问题持续扩散带动了国际交往主体的多元化趋势。在这一背景下，外交行为正在不断超越严格集中于主权国家政府间的互动，扩展为有超国家行为体、次国家行为体共同参与的广义外交实践。学界针对国际、国家和个体层面的理论研究也正在出现更为细致的层级分化，向更为全面的研究层次拓展。

在广义的外交学研究框架下，就体系层次而言，针对国际组织等超国家行为体的研究，自一战后威尔逊提出“国际联盟”起就已受到重视，当前研究也已较为成熟。与此同时，针对行为主体下沉①、次国家行为体参与实践的研究也已在不同研究层次取得成果。自20世纪80年代以来西方学界对基于联邦政府体制中观层面的“平行外交”研究方兴未艾；伴随着各国城镇化水平的不断提高，“城市外交”已然成为研究热点②；此外，也有学者提出较为成熟的“次国家政府外交”概念③；等等。总体来说，这些研究都聚焦中央政府以外的地方行为体，分析地方主体的参与动力、参与内容与参与机制。

地方作为与中央相对的概念，其指射因一国政治结构的差异而不同。就对外交往而言，“地方”作为通则性概念有助于打通不同层次国家行为体间的身份认知，更便于合作。在当前国际交往实践中，行为体日益多元、议题领域不断拓展、相互依赖不断加深，地方作为中央统筹指导下深入落实合作规划的主要参与行为体，其现实作用需要被重新衡量和评估，其学理概念需要进行明确地辨析和界定。地方外交，作为外交社会化趋势中的一个重要现象，伴随着其现实意义的不断深化，加强学理研究也成为必要。

就中国发展现实而言，伴随着共建“一带一路”倡议的不断推进，新时代中国特色大国外交已然呈现出全方位、多层次、立体化的特点。在总体布局中，地方政府对接中央战略、协调地方企业团体和个人，在实践中不断探索地方外交这一次国家行为体外交模式，其作用越来越重要，影响越来越广泛。以中俄为例，作为当今世界极具典范的新型大国关系，中俄关系在高水平上持续、稳定、健康地发展。两国高层保持密切往来、不断释放高水平政治关系的积极效应，两国地方政府间也逐渐走出一条以经济合作和人文交流为方向的地方外交之路。以2018至2019年中俄地方合作交流年为契机，两国地方交流合作在经贸、人文领域进一步提质升级，也为两国总体关系的稳步迈进夯实了社会基础。在此背景下，从理论角度再次深入地思考地方外交在国家总体外交布局中的地位和作用，具有重要的现实意义。

本文通过梳理既有研究，剖析全球化背景下外交参与主体的下沉趋势，界定地方外交行为主体及其在总体外交框架中的占位。结合中国地方外交的整体发展现状，探寻中俄作为当今世界政体不同的两个大国，在“一带一路”合作框架下地方外交的运行状况。从而为当前各国在包容政体差异和国情差异的基础上，实现更为广泛的国际合作提供思路，为未来我国更为深入的外交转型提供理论支撑。

一、“参与主体下沉”趋势中的地方外交

（一）外交转型中的“参与主体下沉”趋势

冷战结束后，随着跨国界社会性问题的不断涌现，越来越多非国家行为体走上了国际舞台，广泛参与到一些低政治化、低安全性的外交议题之中。这种现实转变推动当代外交出现以多元化、专业化、公众化为方向的转型趋势，日益呈现出一种涉及各层次、各领域和各方面的大外交格局。[1]8-12在这一整体拓展的变革中，外交权作为一国主权的重要体现仍掌握在国家手中，主权国家仍是当今国际体系的主导行为体，是外交制度得以存续的基石，这一点毋庸置疑。但20世纪以来，外交社会化已成为世界外交发展不可阻挡的趋势。[1]169除“主权国家”这一单一行为体，尤其是在非主权事务上，外交的参与主体已出现向次国家行为体层面的下沉趋势。具体实践中，由次国家行为体直接担任行为主体而展开的对外交往屡见不鲜。次国家行为体，尤其是地方力量积极参与的对外交往，在经济、文化、社会议题等低政治领域所起到的作用，所具有的影响力越来越广泛和深入，在新形势下对传统外交进行了补充、拓展。但是，这些内部关切及其外部层面（external dimension）有力影响到公众、地方和省级领导人的利益与福祉，并通过他们足以影响到国内外政治之间的复杂互动。[2]针对外交泛化中的参与主体下沉趋势，当前已出现诸多不同角度的理论阐述。

在国际关系研究中，对次国家行为体的关注在新自由制度主义的理论建构中就已出现。约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）与罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）提出的“复合相互依赖”理论有力冲击了“国家中心”范式。[3]这一理论实际认可了国际行为体的多元化特点，认为除国家之外，跨国家行为体和次国家行为体同样也是国际体系中的重要行为主体。次国家行为体间的互动也是“复合相互依赖”的重要特征之一。

20世纪90年代美国学者詹姆斯·罗斯诺(James N Rosenau)提出“两枝世界政治论”，再次论述了“次国家行为体”概念。其重要理论依据“分合论”认为，在后国际政治时代，世界发展正处于两种趋势，由次国家行为体推动产生分散化，由跨国家行为体推动形成一体化。这些处于竞争中的次国家行为体和跨国家行为体，正在不断削弱以国家为中心的世界中国家行为体所拥有的主导地位。[4-5]

此外，有学者从治理实践角度，基于欧盟研究提出了多层治理理论。他们认为在欧盟政治实体的具体运转中，国家不再是单一核心，次国家行为体也积极参与其中。[6-7]在全球多层治理中，地方政府与国际组织之间的关系不断发展，已成为全球治理体系中的重要一环。[8]也有学者从国际法“国际法律人格”的角度对次国家行为体进行了相关研究，较为明确地划定了次国家行为体中的次国家政府层级。[9]

由此可见，当前学界对于国际关系中的参与主体下沉现象已有较为广泛的共识与深入的研究。参与主体下沉趋势中，众多次国家行为体参与的国家间交往行为也受到学者关注。针对次国家行为体的外交行为研究，主要集中在“平行外交理论”“多层外交理论”和“公共外交”。依据平行外交理论，次国家行为体参与对外交往实践，与中央外交既相互合作、互为补充，也存在利益争夺、政策抗衡。[10]但其分析对象是联邦制国家对外交往中的央地合作实践，其适用性边界并未拓展至单一制国家。相对而言，基于全球化背景下世界政治多层博弈结构建立的多层外交理论更具全局性。[11]当前，针对外交参与主体下沉的研究热点主要集中于公共外交研究领域。早期公共外交实践的“行为主体依然是一国政府”[12]，但伴随着时代发展，公共外交出现了主体拓展现象以及“委托”环节[13-14]，非外交职能部门、地方政府、非政府行为体都参与其中。这些关于次国家行为体的理论观点丰富并拓展了传统外交理论研究的主体范围，为次国家行为体频繁参与国际事务的实践进步提供了理论依据。

（二）“参与主体下沉”趋势下的地方外交

地方政府，作为次国家行为体的重要组成部分，是各国对外交往实践中的重要行为体，地方外交是大外交格局中的一个重要环节。在外文文献中，地方外交概念常常与“次国家政府外交”“平行外交”等形式通用。在国内文献中，以中国深入改革，持续开放为背景，地方外交作为单一制国家的特色外交形式得到了深入阐释。

陈志敏“将地方政府在中央政府政策指导下所从事的对外交往活动视为中国外交的一部分”[15]；原茵在关于地方外交兴起的动因分析中，综合各种与“地方外交”相近或重合的概念，为“地方外交”给出如下定义：地方外交是在一国宪政框架下以地方政府为主体进行的旨在调和国家和地方利益的多元化而开展的对外交往活动。[16]国内外交学经典教材中在论述“总体外交”概念时，也认为我国新时期对外交往具有全方位多层次的特点，这其中就包括以中国地方县市对外开放，在城市设立领事机构，友好省级和城市的结成等具体内容，旨在促进国家关系，为实现国家对外总政策服务的对外交往，即“地方外交”。[17]

在实际研究中，由于不同国家结构下的政权整合形式不同，也由于“次国家行为体”概念随着外交泛化出现模糊，各国对于次国家行为体的具体界定，权责划分存在差异，对次国家行为体内部的层级划分不甚明朗。“地方”主体作为“次国家行为体”的一个重要层级，研究其外交行为需要对其行为主体进行细化整理。

就不同国家的政体差异而言，地方政府的对内指射有所不同。在联邦制国家，其政府层级可划分为联邦政府、州政府和地方政府。联邦组成单位不属于地方政府，而是具有相对独立性的准中央政府。联邦组成单位以下的区域性政府才是地方政府。[18]其地方政府包括郡、市（镇）政府，以及一些乡、学区、特区政府等地域性政府。在对外交往实践中，各级政府彼此间既存在合作倾向，也存在利益竞争。在单一制国家，中央政府以下的地域性政府都属于地方政府。按照中华人民共和国宪法第九十五条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、 镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”可见，我国的地方政府概念，是相对于中央人民政府的各级人民政府。当前我国地方政府的行政区划和管理模式，基本延续了20世纪80年代改革开放以来的建制，主要分为三级或四级。各级地方政府在中央政府授权范围内，可以作为“有限参与行为体”加入到全球联系中去。[19]

基于上文对涉及地方外交现有研究的梳理，可以看出，随着外交概念的泛化，虽然不同政体国家的地方政府自治程度不同，各级地方政府也不享有独立主权或完全的国际法地位，但实际上，地方政府已然是活跃在国际社会外交舞台上的重要力量，其合法性也已得到理论背书。地方外交以地方政府为行为主体，或受一国中央政府委托授权从事对外交往，或在一国总体战略框架下自主参与对外交流。它是一国官方外交与民间对外交流的枢纽，是国家总体外交的重要组成部分，

地方外交承上启下的特殊位置，为国际政治的广泛议题提供了探讨和落实空间。相对于各国中央政府间官方外交所关注的政治、军事和安全等强政治性领域，地方外交作为一个中间环节，向上承接中央政府总体外交的战略规划和部署，向下统筹协调，在经济、文化、教育、环保、社会福利等弱政治性议题上开展日益频繁的民间对外交流实践；有效联通了官方民间两个层面，协调统筹国际国内两个大局。既为地方的对外开放提供了机会，也为国家间交往夯实了社会基础。这样既最大限度地调动了国内对外交流的主体资源，又为不断涌现的全球性问题提供了解决渠道，使各国地方政府参与对外交往成为必要，也对地方政府的行为能力提出了新的要求。

二、中国特色大国外交框架下的地方外交

就中国外交而言，地方合作交流作为国家总体外交的重要补充和实践途径之一，自建国以来持续发展、不断完善。在新时代中国特色大国外交框架下，地方交流合作亦是实现国家外交布局的重要环节和联通国内国际两个大局的重要渠道。

相对于完全外交概念，中国单一制政体下地方政府对外活动受限较多。但是随着经济全球化的深入发展，我国次国家行为体参与对外交往的机会逐步增多，权责范围也相应扩大。改革开放以来为满足对外开放与发展经济的需要，中央政府进行适度放权，授予地方政府开展对外交往的权力，这直接鼓励地方政府更多地参与到中国外交与国家安全决策中来。[20]随着国家对外开放不断扩大，改革不断深入，地方成为中央外交的重要补充和配合环节。十九大报告中明确要求“加强同各国政党和政治组织的交流合作，推进人大、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往”，我国对外交往格局整体得以持续拓展和完善。[21]当前形势下鼓励开展地方外交，加强与国外地方政府合作、民间交流，在服务于总体外交的同时，也有助于国家外交的持续稳固。

现阶段，中国的地方外交实践主要以四种形式开展：一是地方会议外交，即地方政府承办国际会议、展会、运动会等国际活动，如2019年在黑龙江哈尔滨举办的第6届中俄博览会暨第30届哈洽会；二是城市外交，即城市行为体与其他国家发展友好关系，尤其以缔结国际友好城市（省州）为主要形式。截至2019年初，我国有31个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和491个城市与五大洲136个国家的543个省（州、县、大区、道等）和1675个城市建立了2629对友好城市（省州）关系[22]；三是地方主体参与的次区域合作机制，如涵盖我国东北三省和内蒙古、朝鲜罗津经济贸易区，蒙古东部省份、韩国东部沿海城市和俄罗斯滨海边疆区部分地区的“大图们江区域合作”机制等；四是地方政府作为参与主体的国际组织或机构，如中国长江中上游和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区地方合作理事会，中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会。[23]

就中国地方外交的作用而言，主要分为国际国内两个层面。在国际层面，中国地方政府的积极参与在促进国际政治经济不断发展的同时，也为国际低政治性议题的讨论与解决提供了交流合作平台。这在当前国际社会相互依赖日益加深，交流日益密切的背景下显得尤为重要。中国作为当前世界第二大经济体、政治最稳定国家，其内部地方主体是发展的直接实践者和保障者，地方政府的合作实践为国际社会交往提供了扎实基础和有利环境。就国内发展而言，内涵丰富、形式多样的地方外交在国家总体外交实践中发挥了不可替代的作用：一是补充中央外交，构建合理的总体布局。得益于地方外交灵活性高、政治性低的特点，地方外交常常从经济、文化、教育等议题进行渗透，对中央外交在内容和形式上形成基础性补充与配合，推动国家总体关系发展。二是带动地方发展，为改革开放提供动力和空间。当前世界经济处于彼此联系的产业链模式，地方经济的进一步发展不仅需要国内政策的鼎力支持，也离不开国际市场的资源供给、市场开拓。地方政府参与对外交流，更易于因地制宜寻求发展资源，及时统筹地方企业团体和个人行为。三是直接对外发声，向世界展示最真实的中国。全球化浪潮，尤其是交通与通信技术的飞速发展，加速了人员和信息流动，为中央政府以外的机构、人员频繁参与对外交往提供了可能。相比一国元首和中央政府的政治宣示，地方政府参与，引导的对外交往活动受众范围更加广阔，宣传效果更为显著，是国际社会了解中国的重要渠道。

近年来，随着共建“一带一路”倡议如火如荼地推进，对于沿线各国，尤其是中俄两大国而言，新一轮外交下沉已不仅限于本国政府对于其他次国家行为体的借助，也出现了中央政府授权扩大，地方政府自主性增强，企业参与感提升的新现象，这为地方合作交流的进一步深化提供了有利契机。反之，地方合作交流的加强也有利于“一带一路”建设的顺利推进和中国特色大国外交总体框架的深入完善。遵循于构建“人类命运共同体”这一中国智慧，当前的中俄地方合作交流实践相较于民间外交层次更高，相较于平行外交对政体的兼容性更强，相较于公共外交具体实践内容范围更大。2018年至2019年中俄地方合作交流年，标志着地方合作成为这一时期内双方合作的主线。在日益深入的地方合作中，政府支持之强、参与领域之广、带动层面之深，都得益于“地方外交”作用的发挥。

三、地方外交实践：以2018—2019年中俄地方合作交流年为例

（一）中俄地方外交的发展动力

中俄关系是新型大国关系的典范，冷战结束以后双边关系稳定发展，彻底解决了影响双边关系300多年的边界问题，签订了《中俄睦邻友好条约》，确立了“世代友好，永不为敌”的双边关系原则。随着中俄关系的稳步提升，两国达成高度政治互信，建立起完备的高层交往和各领域合作机制，进行了内容丰富，具有战略意义的务实合作，在双边、地区和国际层面的交往中不断取得重大成果。2019年6月中俄两国元首决定将中俄关系提升至“新时代中俄全面战略协作伙伴关系”，并指出新时代“中俄务实合作的目标是为双边关系奠定坚实的物质基础。双方将拓宽思路，创新模式，推动两国务实合作全面体制升级；实现利益深度交融，互利共赢”。[24]中俄双边关系的健康深入发展为两国地方交流合作创造了良好氛围，中俄最高程度的政治互信也为地方外交提供了发展前提。

2018年至2019年是中俄地方合作交流年。在两国新时代全面战略协作伙伴关系总体定位下，中俄地方合作服务于两国总体外交，合作机制日臻完善。双方建立中国长江中上游和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区地方合作理事会、中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会两大区域合作机制，设立中俄地区合作发展投资基金，组建中俄友好、和平与发展委员会地方合作理事会，举行中俄地方领导人对话会。当前，两国区域性合作已实现多产业覆盖，共同投资项目涉及科技和农业园区建设、建材生产、机械和汽车制造、造船、林业等诸多领域；大项目合作成效显著，特别是在能源领域、核领域、航天领域、跨境基础设施领域，包括北极开发、数字经济等新兴领域，都呈现出良好的合作前景。

2018年9月11日在中俄地方领导人对话会上，习近平就两国地方合作提出了发挥政府作用、创新合作思路、深挖互补优势、密切人文交流的四点建议，为新形势下中俄地方外交指明道路。[25]新时期中俄地方合作面临着新形势、新任务、新要求，同时也迎来了新的历史性机遇。在2018至2019年中俄地方合作交流年框架下，两国地方层面举行了数百场互访、会面，中国多个省市与俄罗斯地方政府签署合作文件，各地方主体间交往取得了卓有成效的进展。中俄双边贸易额连续两年突破1000亿美元，中俄东线天然气管道、同江铁路桥、黑河公路桥等战略性大项目相继落成。伴随着中俄地方合作交流年的圆满落幕，两国合作之路由中央到地方不断拓宽，交流范围自政府到民间不断深入。中俄地方外交实践稳步向前迈进。

近年来中俄地方外交表现亮眼，既得益于两国顶层互动释放的积极信号，国家战略对接提供的施展空间；也得益于地方参与主体本身的参与意愿和发展动力。

元首外交高层引领，激发潜能。一直以来中俄两国领导人频繁互访、在双边与多边场合举行会晤，直接或间接助力地方外交。高质量的元首外交既推动中俄全面战略协作伙伴关系不断深入发展，也拓展了地方外交格局，是引导、促进中俄地方合作的主要因素。在具体实践中，两国元首在互访期间通过访问地方，了解当地经济社会情况，视察两国地方合作项目，对地方外交工作做出总体指示，对中俄地方合作起到了直接促进作用，刺激地方外交的进一步开展。此外，在元首外交的访问团队中常常有地方领导随行，这也为两国地方外交的开展起到促进作用。

国家战略精准对接，提供动能。中国区域协调发展的重大国家战略与俄罗斯远东开发的国家战略目标不谋而合。2015年两国签署《关于丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟建设对接合作联合声明》使两国国家战略实现成功对接，为中俄以及中俄与沿线国家的区域合作提供了新的动力支持。“一带一盟”的精准对接，为两国落实地方产能合作和项目联通提供新的实现渠道，提供更多融资机会。伴随着两国地方合作的加强，2019年1-10月中国对俄直接投资同比增长了10.7%，新签工程承包合同153.8亿美元，是前一年的5倍多，一批中资企业在俄罗斯投资的项目顺利投产落地。[26]以“一带一盟”为抓手，双方多领域合作机制不断强化，核能、航空、航天、卫星导航、信息技术等领域都已成为新的增长点。两国地方政府充分利用第二届进博会、第六届中俄博览会、俄罗斯东方经济论坛、圣彼得堡经济论坛等重点展会平台，推动两国地方团体和企业深度交流，双方合作的需求和潜力不断得到释放。

中央政府统筹规划，精准放权。中央政府的统筹规划是地方拓展对外交往，开展交流合作的前提。一方面，中央政策背书增加了地方合作沟通的权威性和可信度，是地方政府、企业达成合作的信任基石；另一方面，中央统筹规划为地方合作提供了全局角度的政策指导，协调发展方向和资源配置，提高合作质量和效率。在中俄地方交流合作进程中，中俄政府既做出全面、有效的综合布局，加强中俄地方合作的整体性效应，也积极简政放权，给予中俄地方政府足够的自主权。中国在持续改革开放的背景下，为加快区域协调发展，颁布《关于授权省、自治区、直辖市、经济特区和计划单列市人民政府审批外资企业的通知（附英文）》（国发[1988]36号）等纲领性文件，下放对外贸易审批权等经济事权，积极推进分税制改革。十八大以来，中央推动地方政府参与对外交流的力度也不断加大。这些举措都为地方政府把握全球化进程，找准自身发展定位，获取发展资源拓展了自主选择余地。就俄方而言，2012年普京第三任期伊始，已将远东开发提升为国家战略目标，并设立以地区发展为职能的中央部委。在政府机构中特设远东发展部，设立俄总统驻远东联邦区全权代表及远东发展部部长职务。此外，俄罗斯政府还宣布远东经济社会发展国家计划，颁布《俄联邦超前社会经济发展区联邦法》，设立俄远东发展基金等以推动落实涉及远东地区发展的国家总体规划，为地区外交的开展提供政策、资金支持。

地方参与主体扩大，领域拓展。随着全球化进程不断深入，我国对外开放进一步扩大，地方国际化已成趋势，企业、团体和个人成为国际合作的积极参与者和重要实践者。以2019年第六届中俄博览会为例，中方21个省(区、市)1246家企业、23个副省部级以上政府经贸团组，俄方5个联邦区18个州区的137家企业参展、25个副省州级以上代表团共同参会，为两国地方合作凝聚广泛共识。[27]地方合作内容基本实现全领域、各行业覆盖，地方政府、企业团体等已不仅仅是中央委托对外交往任务的执行者，也是总体外交框架下积极寻求对外交流的自主行为体，在国际经济、文化、社会议题中形成一股重要的影响力量。地方政府作为一国中央与基层的衔接扣，地方外交作为一国内外交流的辅助面，使地方、国家、国际三个层面的互动行之有序，为顶层规划的具体落实提供推进渠道，为民间力量影响政府决策提供传导机制。

（二）中俄地方外交的主要路径

在国家战略持续引领，地方合作不断拓展的配合带动下，近年来中俄地方外交表现亮眼。尤其是过去两年，基于地方交流合作年平台，两国在机制保障、平台建设、主体动员三个方向上持续发力，为地方政府交流合作提供资源与动力，两国地方外交实践取得实质性进展。

建立机制，为地方外交提供政策保障。在两国总体战略对接的前提下，地方合作机制的建立，为地方外交的长久运行提供了制度保障，为合作的具体落实进行步骤规划、提供政策动力。2015年9月和2016年7月，中国东北地区和俄罗斯远东地区地方合作理事会，中国长江中上游地区和俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区地方合作理事会分别召开首次会议。2016年11月，两国决定在中俄总理定期会晤机制框架下，建立中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会，进一步加强战略对接和政策协调，推动两国在这一地区经贸、投资、旅游、人文等领域的全方位合作。2017年5月举办的“一带一路”国际合作高峰论坛上，中国国家发展和改革委员会宣布设立总规模为1000亿元人民币的中俄地区合作发展投资基金，为推动两国重大项目启动与落实、深化两国经贸发展提供了资金保障。2018年东方经济论坛期间俄罗斯远东发展部和中国商务部就中俄区域间合作签署了《中俄远东地区合作发展规划（2018-2024年）》，，各部门还同意成立远东和贝加尔湖地区以及中国东北部的商业理事会。[28]这一系列举措保证了中俄两国地方合作的机制化运行，成为了中俄地方外交行稳向好、不断提质升级的政策保障。

搭建平台，为地方外交提供发展契机。当前中俄地方政府依托国家主题年、专题会议论坛等平台，扩大合作领域，夯实民间基础。自2006年、2007年中俄互办国家年以来，两国互办国家年已成为一项规律性部署，成为两国交流合作中的标志性事件。数千次友好交流活动深入地方、增进两国人民相互了解、促进双方各领域合作，夯实两国外交深化的民意基础。2018年至2019年中俄“地方合作交流年”期间，两国充分利用中国国际进口博览会、中俄博览会、俄罗斯东方经济论坛、圣彼得堡经济论坛等重点展会、论坛平台，推动两国地方政府间、企业间的深度合作，释放双方合作的需求和潜力。这都为地方外交的不断扩展提供了良好契机和广阔空间，也为提升两国战略协作伙伴关系，促进两国战略互信，各领域合作和民间往来作出了巨大贡献。

缔结友好城市，为地方合作拓宽空间。国际友好城市（省州）关系的缔结，是次国家政府开展国际活动的最初形式，也是中俄地方外交的重要实践途径。城、省、州是两国间地方外交机制落实，平台运作的重要协调主体。截止2019年底，中俄友好省州和城市已增至146对。[29]双方友好省州和城市作为国家对外交往的重要参与者，奉行和平交往、服务地方发展，通过组织代表团参与国际交流，建立城市（省州）间交流平台和机制，举办专题论坛、展览演出等活动，两国地方政府在经贸、投资、科教、人文等领域开展了广泛交流与合作，有力推动了地方发展，充实了总体外交。

（三）中俄地方外交面临的潜在风险

近年来，尽管中俄地方合作交流受到多方驱动，逐步纳入顶层规划，实现蓬勃发展，但中俄关系一直以来都面临着政治互信虽高，经济互信却不足的尴尬局面。国有企业（或国有控股企业）间的大型投资项目有着十分成功的实例，但以中小型私人企业为投资主体的地方间投资合作水平始终在低位徘徊。[30]地方外交在具体实践中仍面临一系列障碍，如：地方主体对外交往能力相对不足，地方政府间、重点企业间存在竞争，导致合作规划落实不到位，中小企业参与机制较为混乱，经济、社会、环境等多层舆情风险依然严峻等。这些导致中资企业在与俄开展合作项目时流产情况时有发生。以2018至2019年两家中资企业先后参与的伊尔库茨克州贝加尔湖饮用水采汲项目为例，均经历了前期受到俄地方政府重点扶持，但最终被叫停的命运。[31-32]究其原因，商业合作的失利背后既反映出地方合作过程中地方与中央、民间与政府的利益不协调，也凸显了舆论导向，民意煽动等社会性因素的裹挟；地方外交的发展障碍既来自于两国的内部发展，也存在于两国的对接环节。

中央和地方协调不足，执行能力有待提高。俄罗斯副总理兼总统驻远东联邦区全权代表特鲁特涅夫曾表示，俄总统普京下达的指示在具体执行上出现迟滞，口岸的执行效率不高，在很大程度上限制了远东地区的发展。[33]从中央战略对接到地方合作推进，两国关系的全面发展存在诸多环节，地方政府的协调和落实尤为关键。在普京任内俄罗斯对联邦制的改革不断在地方分权和中央集权之间寻求平衡，加强了中央对地方的控制。针对俄远东发展，特设俄总统驻远东联邦区全权代表及远东发展部部长一职，确保联邦政府命令的直接下达与执行。尽管如此，俄罗斯中央和地方政府的矛盾仍然存在，一些地区甚至出现不稳定现象。[34]此外，地方政府的执行能力低下，导致民间合作得不到中央政策的切实保障，也是中俄地方外交面临的主要障碍之一。

合作结构失衡，营商环境需要改善。在中俄合作中，中国连续九年稳居俄罗斯最大贸易伙伴地位，而俄罗斯是中国第十大贸易伙伴。[35]中国对俄出口主要集中在劳动密集型工业制成品，俄罗斯对华出口主要集中在资源密集型原材料产品，贸易结构相对单一，且以低端产品为主，势必会影响双方经贸长期合作。受出口产品类型限制，中国对俄贸易企业中多为中小型民营企业，需要适应俄市场规则与营商环境，基于政府层面对接得到保障的俄罗斯对华能源出口大项目却在此方面顾虑较少。而俄罗斯国家经济安全的复杂性，经济政策的不稳定性无疑都加强了中国对俄投资的不可控风险。尽管两国双边贸易额快速增长，贸易结构持续优化，但就两国总体政治互信的高度而言，地方经贸合作还存在深厚潜力。为进一步开拓地方经贸合作空间，调整贸易结构，改善营商环境将为两国合作的拓展与加强提供长足动力。

舆情环境复杂，民间互信有待加强。尽管中俄两国高层政治互信持续稳定，经贸合作不断攀升；但民间仍遗留着旧有的对华消极认知，民粹思潮涌动；这对两国的地区合作形成强烈掣肘。俄罗斯远东地区作为中俄地方合作的重要空间，得到两国政府政策支持。但针对这一地区的舆情研究却显示，由于两国历史芥蒂和文化差异，远东居民对中俄东部地区合作中的一些问题仍持有怀疑和担忧心理。[36]上文提到的贝加尔湖水厂项目，也不仅仅是一次单纯的商业合作失利，而是全程伴随着不断发酵的民间抗议活动，最终以水质问题以及环境保护名义而被迫暂停。据俄学者针对远东居民进行的社会调查数据显示，64%被调查民众视中国为“威胁”，担心对华合作进程加快会带来大量劣质产品以及大规模的外来移民；另有44%的被调查者认为外来移民会对本地人造成排挤。[37]可见，中俄地方合作虽有需求、有空间，但民意基础仍阻碍落实。两国需要在稳政治、保经济的同时，进一步扩大人文交流合作，实现“民心相通”，为两国合作提供根源性和基础性保障。

总的来说，地方外交作为疏通上下、联通内外的重要环节，在具体实践中不仅需要上传下达，还需要在各个问题领域的对内监管和对外疏通上更加灵活务实。

地方政府作为重要环节，应加强自身外事能力培养，主动落实中央政府总体外交规划；鼓励地方结好，引导民间交流积极开展，夯实两国合作的社会基础；加强企业与人员监管，为地方交流合作提供更为便利的条件和健康的氛围，确保实现良性循环，可持续发展；把握已有政策，善用合作机制和交流平台，创新合作思路，开拓合作空间。

地方合作在中俄两国政治、经贸及人文合作中占有重要地位，是两国加强全面战略协作伙伴关系不可或缺的重要部分。地方外交作为协调官民、联通内外的关键环节，是补充、配合两国总体外交，引导两国民间交流的重要渠道。两国应抓住中俄关系高水平发展，双边贸易持续攀升的大好形势，进一步深化“长江—伏尔加河”“东北—远东”区域合作机制，加快实施两国地方间能源、矿产、农业、交通等领域合作项目。依托新时代中俄全面战略协作伙伴这一总体定位，基于中俄不断深入的地方经济合作与人文交流，中俄地方外交拥有广阔的行动空间和发展前景。在当前外交泛化趋势下，中俄地方外交的有效实践将成为国际社会地方交往的卓越典范。

“参与主体下沉”趋势下地方外交的兴起，对于我国外交的多元化发展，大国关系的多层级推进具有重大意义。今后，地方外交究竟能在多大程度上改变现有国际社会的运作规则和方式仍有待观察，其区别于传统外交的实践路径和行为逻辑也值得进一步研究。

注释：

① 关于“主体下沉”的相关概念，赵可金曾在其针对“社会化外交”的相关论述中有所涉及：“外交公众化和社会化趋势，即外交权力下移，从中央政府外交系统向地方政府、企业、媒体、NGO、网络、族群、宗教等次国家行为体和非国家行为体转移”。参见赵可金《非传统外交导论》，北京大学出版社2015年版，第169页。鉴于此，本文的“主体下沉”主要是指外交活动的参与主体正在拓展至地方政府等次国家行为体，相较于单纯贯彻落实中央指示的“地方外事”，其行为更强调地方政府的自主性、聚焦于地方发展议题；相较于“地方交流”，其行为目的性更强，更具官方背景。

② 相关研究可参龚铁鹰《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第37-42页；熊炜, 王婕《城市外交: 理论争辩与实践特点》，《公共外交季刊》2013年第1期，第14-19页；赵可金、陈维《城市外交： 探寻全球都市的外交特色》，《外交评论》2013年第6期，第61-77页；陈维《中国城市外交: 理念、制度与实践》，《公共外交季刊》2017年第2期，第126-132页。

③ 关于次国家政府及相关外交行为研究，可参见陈志敏《次国家政府与对外事务》，长征出版社2001年版；任远喆《次国家政府外交的发展及其在中国跨境区域合作中的实践》，《国际观察》2017年第3期，第101-115页；叶桂平《次国家行为体的对外关系研究——以澳门特别行政区为例》，《世界经济与政治》2013年第2期，第118-133页。

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[4]龚铁鹰．国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向[J]．世界经济与政治，2004（8）：37-42．

[5] 叶桂平．次国家行为体的对外关系研究——以澳门特别行政区为例[J]．世界经济与政治，2013（2）：118-133．

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[28] Российско-китайское сотрудничество регионами прирастет[EB/OL].[2018-09-11]http://ekd.me/2018/09/ros sijsko-kitajskoe-sotrudnichestvo-regionami-prirastet/.

[29]七十年岁月峥嵘 新时代接续奋斗——国务委员兼外交部长王毅回顾2019年外交工作并展望明年工作[EB/OL]．人民网，[2019-12-24]http://world.people. com.cn/n1/2019/1224/c1002-31520888.html．

[30]蒋菁．新时代中俄地方投资合作信任模式初探[J]．欧亚经济，2019（6）：73-87．

[31] Суд запретил производство бутилированной воды на байкале для экспорта в китай[EB/OL]. ТАСС.[2018-06-14]https://tass.ru/sibir-news/5291397.

[32] Прокуратура приангарья намерена остановить строительство завода по розливу воды в култуке[EB/OL].ТАСС. [2019-03-07]https://tass.ru/nov-osti-partnerov/6196004.

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[35]商务部：预计2019年中俄贸易达1100亿美元 再创新高[EB/OL]．环球网，[2019-12-12] https://world. huanqiu. com/article/9CaKrnKoinQ．

[36]于小琴．乌克兰危机以来俄罗斯远东对华合作舆情分析[J]．俄罗斯东欧中亚研究，2019（6）：58-76．

[37] Виктор Лаврентьевич Ларин и Лилия Львовна Ларина. Китай в общественном мнении опроса жителей Тихоокеанской России ( по итогам 2017 г. ) [J]. Россия и АТР, 2018（2）：6-33.

Local Diplomacy in the Trend of“Sinking Participants”:Taking the Year of Cooperation and Exchange of Sino-Russia as an Example

PENG Xin

( China Foreign Affairs University, Xicheng District, Beijing 100037, China )

With the deepening of globalization, more and more sub-state actors are gradually participating in the national foreign exchanges and international affairs cooperation and local diplomacy has become an important link to realize the overall diplomatic layout of the country and an important channel to connect the two overall situations of the country and the world. At present, the construction of “The Belt and Road Initiative” is continuously advanced, which provides a strong opportunity and endogenous power for the further development of local diplomacy. The Sino-Russian relationship, as a new typical great power relationship among the countries along the “The Belt and Road Initiative”, is based on the precise docking of national strategies and has gradually stepped out of a path of local diplomacy oriented towards economic cooperation and people-to-people exchanges with the leadership of the state heads, the overall planning of the central government and the continuous expansion of local participants. 2018-2019 is the year of Sino-Russian local cooperation and exchange. The deepening of local cooperation is of great significance to the diversified development of China's diplomacy and the further promotion of relations between great powers.

diplomatic subjec, local diplomacyt, Chinese diplomacy, Sino-Russian relationship

D827

A

1673-9639 (2020) 03-0065-11

2020-04-13

彭 昕（1992-），女，甘肃白银人，博士研究生，研究方向：外交学与中国当代外交。

（责任编辑 赖 全）（责任校对 张凤祥）（英文编辑 田兴斌）