汉宣帝吏治建设小考

田 丰

历史学研究

汉宣帝吏治建设小考

田 丰

（华东师范大学 历史学系，上海 200241）

汉宣帝是汉武帝曾孙，自幼长在民间，对吏治得失有直观感受。他亲政后励精图治，非常重视吏治建设，以褒扬吏治为初衷，大幅提高基层官吏俸禄，建立了一套相对灵活完善的奖惩制度。在他和众多官吏的努力下，汉朝因而中兴，这些举措更对后世产生了深远影响。

汉宣帝；二千石；增贬秩任职；公卿

汉宣帝刘询中兴汉朝之功为后世所称颂，他起自民间，深知吏治之得失，民事之艰难。汉世吏治问题颇多，宣帝以前，如武帝好大喜功、耗费国力使社会凋敝。如宋人洪迈有云：“汉武帝天资高明，政自己出，故辅相之任，不甚择人，若但使之奉行文书而已。其于除用郡守，尤所留意。……郡国之事无细大，未尝不深知之。”[1]但武帝之世所任二千石中多为酷吏，“郡守尉、诸侯相、二千石欲为治者，大抵尽效王温舒等”[2,p3665]，酷吏多出身文法吏，奉法行事，不恤民力，所任属员也多如是，此类小吏“舞文巧法，徇私为己，勉赴权利；考事则受赂，临民则采渔，处右则弄权”[3]，不利于社会稳定。霍光辅政时期，对武帝旧时政策少有更革。宣帝亲政之后，虽同样重视二千石的作用，却使得“汉世良吏，于是为盛，称中兴”[2,p3624]，究其原因，在于其畅通郡守二千石的进退渠道、灵活运用秩禄增减制度，增加小吏秩禄等一系列措施的推行。这些措施的推行，使得良吏得以久任，进而熟悉当地社情民意，更好地约束地方小吏、劝课农桑以及推行移风易俗等来进行地方社会治理。

一、“增贬秩任职”之适用情况探析

汉宣帝为褒扬吏治，直接下诏或特听地方长官奏请，临时增加一些地方的官吏秩级（不独二千石郡太守），以鼓励他们勤事为民。班固称之为“增秩”。在此，把贬秩的情况考虑进去，将其统称作“增贬秩任职”。所谓“增秩任职”即官吏以超过这一官职的一般秩级任职，反之即是“贬秩任职”。黄惠贤、陈锋即认为有时汉廷因某一官员政绩突出或失职，并不改变其职务，而是通过“增秩”或“贬秩”即提高或贬低该官员的秩别以示奖惩[4,p28-29]。“增贬秩任职”在西汉并非罕事，亦并非全因官吏治理优劣而起。因此，首先需要厘清“增贬秩任职”这一制度适用情况。

首先，“增贬秩任职”与所治郡城或所任官职的特殊政治地位有关，汉初即存在因所治郡城政治地位突出而提高秩别的现象，汉高祖刘邦驾崩后，葬于内史之长陵，汉惠帝登基至吕后称制前期，负责管理长陵的行政长官长陵令秩八百石，张家山所出《二年律令•秩律》即有长陵令秩八百石之语[5]。吕后称制六年时，特增长陵令之秩为二千石，以尊显其位，《汉书•高后纪》云：“（高后）六年……秩长陵令二千石。”颜师古引应劭曰：“长陵，高祖陵，尊之，故增其令秩也。”[2,p99]但此举并非褒扬长陵令治迹突出，只因其所辖地域政治地位崇高而已。又《汉书•王尊传》载湖三老公乘兴等上书讼王尊治京兆功效，其文有“二卿坐黜”云云，颜师古注引如淳曰：“三辅皆秩中二千石，号为卿也。即前京兆尹王昌降为雁门太守，甄遵河内太守也。”[2,p3234-3235]西汉三辅为京畿要地，政治地位突出，三辅长官比肩朝官，秩级自然高于普通太守。

其次，“增贬秩任职”还与所治郡城户口多少有关，卫宏《汉官旧仪》记有西汉郡一级行政长官因户口变化而秩级升降的情况。其文云：“（汉元帝）建始（昭）二年，益三河及大郡太守秩。”本注曰：“十二万户以上为大郡太守，小郡守迁补大郡。”[6]阎步克先生根据以上史料及《汉书•元帝纪》《汉纪》《汉官六种》等相关史料认为汉郡本身原有级别高下，正如汉县有级别高下一样。不过，在阎步克先生看来，这与官员功过增贬和个人秩位无关[7]。这与笔者观点并不矛盾，西汉的确存在一部分户口大郡能享有高秩，而笔者则关注个人秩级，若是户口增殖亦可算是地方长官之功，阎步克先生并不否认这一点，他亦认为在西汉中后期，一度出现了用秩级区分大小郡的做法。武、昭、宣、元之际的人口盛衰起伏使王朝重视户口问题，汉元帝提高户口充实之郡守秩级，同时又对户口少的郡贬秩，褒扬大郡长官功劳，鼓励小郡太守增殖户口以提高本郡资位[8,p358]。

值得注意的是，两汉官场存在“试用期”。黄惠贤、陈锋认为，官吏从低秩别的官职升任高秩别官职，须经一年试用考察，考核合格后，才能升级并享受该秩别应得的俸禄[4,p31-32]。《汉书•平帝纪》记有此类事：“（元始元年正月）吏在位二百石以上，一切满秩如真。”颜师古注引如淳曰：“诸官吏初除，皆试守一岁乃为真，食全奉。平帝即位故赐真。”又自曰：“此说非也。时诸官有试守者，特加非常之恩，令如真耳。非凡除吏皆当试守也。一切者，权时之事，非经常也。犹如以刀切物，苟取整齐，不顾长短纵横，故言一切。他皆放此。”[2,p349]因此可能会出现官员以原秩任高职的情况，成帝时朱博原治齐郡，以高第试守左冯翊，经一年试用考察合格后才得中二千石之秩。但亦如颜师古所言，并非所有官吏都需要试职，黄霸第一次任颍川太守时由扬州刺史升任，秩比二千石，既非刺史六百石之秩级，亦非太守二千石之秩，当不属于这一范畴。

以上所举几例主要与郡本身的等级有关，而宣帝朝的“增贬秩任职”则主要与地方长官的治郡优劣有关，其目的正是为了充分调动地方长官的积极性。杨鸿年认为所谓郡守秩二千石乃是原则，实际上因为功过增贬以及任职者资格深浅不同，以致太守官秩差别颇大，上自中二千石，下至八百石，凡有六级之别[9]。可谓真知灼见。

汉武帝时即有此事，元狩四年（前119）汉武帝论征匈奴之功时，特加恩于有功的边郡太守，《汉书•霍去病传》云：“唯西河太守常惠、云中太守遂成受赏，遂成秩诸侯相，赐食邑二百户，黄金百斤，惠爵关内侯。”[2,p2487]云中太守遂成凭借军功以诸侯国相之秩守云中，武昭宣之时诸侯国相秩级高于普通郡太守，如《汉书•孔光传》云：“（孔）霸亦治尚书，事太傅夏侯胜，昭帝末年为博士，宣帝时为太中大夫，以选授皇太子经，迁詹事，高密相。是时，诸侯王相在郡守上。”[2,p3352]元帝初元三年（前46）又令诸侯相位在郡守下。如此，汉武帝时诸侯王国相位在郡守上，故遂成当是增秩任职。另举一例：《史记•汲黯列传》云：“黯既辞行，过大行李息，曰：‘黯弃居郡，不得与朝廷议也。然御史大夫张汤智足以拒谏，诈足以饰非，务巧佞之语，辩数之辞，非肯正为天下言，专阿主意。主意所不欲，因而毁之；主意所欲，因而誉之。好兴事，舞文法，内怀诈以御主心，外挟贼吏以为威重。公列九卿，不早言之，公与之俱受其僇矣。’息畏汤，终不敢言。黯居郡如故治，淮阳政清。后张汤果败，上闻黯与息言，抵息罪。令黯以诸侯相秩居淮阳。”宋人裴骃集解注引如淳曰：“诸侯王相在郡守上，秩真二千石。律，真二千石俸月二万，二千石月万六千。”[10]真二千石之秩级的存在与否，学界尚存争议，姑且不论。汲黯此事当与前举遂成事相同，遂成因功得以增秩任职，而张汤乱国，汲黯有言在先，汉武帝为表彰汲黯的忠心，命其以诸侯相之秩守淮阳，当亦是增秩任职。《汉书•黄霸传》载张敞奏黄霸之书重提此事，其意甚明，其文云：“昔汲黯为淮阳守，辞去之官，谓大行李息曰：‘御史大夫张汤怀诈阿意，以倾朝廷，公不早白，与俱受戮矣。’息畏汤，终不敢言。后汤诛败，上闻黯与息语，乃抵息罪而秩黯诸侯相，取其思竭忠也。”[2,p3632-3633]

昭帝时亦有此事，昭帝年幼即位，霍光辅政，政由己出，《汉书•霍光传》载其事云：“殿中尝有怪，一夜群臣相惊，光召尚符玺郎，郎不肯授光。光欲夺之，郎按剑曰：‘臣头可得，玺不可得也！’光甚谊之。明日，诏增此郎秩二等。众庶莫不多光。”[2,p2933-2934]尚符玺郎恪守职责，不轻易授玺于霍光，霍光为表其忠心，增其秩二等。又《风俗通义》云：“昭帝时，蒙人焦贡为小黄令，路不拾遗。诏迁贡，百姓挥涕守阙，求索还贡；天子听增贡之秩千石。”[11]《汉书》亦载其事，附于《京房传》下，其文云：“（焦）延寿字赣……既成，为郡史，察举补小黄令。以候司先知奸邪，盗贼不得发。爱养吏民，化行县中。举最当迁，三老官属上书愿留赣，有诏许增秩留，卒于小黄。”颜师古注曰：“赣音贡。”[2,p3160]小黄县令焦贡治县有功，理当升迁，百姓不舍，故昭帝特增其秩，使其留任小黄，以褒扬其功。

综上所述，“增贬秩任职”这一制度可能与治理地方或所任官职的特殊政治地位、所治郡城户口多少乃至地方官吏的治理优劣有关。而宣帝朝的“增贬秩任职”当主要与郡县官吏治理地方的优劣有关，因而“增贬秩任职”制度并非宣帝首创，在宣帝朝以前亦不乏其事，但他积极推广此制，并将此制度化，下一部分将着重梳理史料，分析宣帝朝的“增贬秩任职”史事。

二、宣帝朝“增贬秩任职”之史事考

汉宣帝亲政后，重视吏治，为调动地方官吏积极性，更是积极推广“增贬秩任职”制度，《汉书》不乏相关记载，试举一二。

其时名臣赵广汉即曾上书宣帝为吏员请增秩：“广汉奏请，令长安游徼狱吏秩百石。”颜师古注曰：“特增其秩以厉其行。”[2,p3203]如前所述，因前汉俸禄制度模糊，颜师古所注又或为后汉制度，故前汉游徼原秩不明，于振波先生认为游徼为斗食之官[12]，亦如颜师古所注，游徼原秩若高于百石，当无鼓励之意。如此看来，赵广汉此请确是为吏增秩，亦即增俸。

张敞亦有此举，就任地方时曾请宣帝授权其以增秩奖掖掾吏，《汉书•张敞传》记其事云：“书奏，天子征敞，拜胶东相，赐黄金三十斤。敞辞之官，自请治剧郡非赏罚无以劝善惩恶，吏追捕有功效者，愿得一切比三辅尤异。天子许之。”[2,p3219]所谓“治剧郡非赏罚无以劝善惩恶”，正是出于奖掖吏治的目的，与宣帝的初衷相吻合。颜师古注引如淳曰：“壹切，权时也。赵广汉奏请令长安游徼狱史秩百石，又循吏传左冯翊有二百石卒史，此之谓尤异也。”[2,p3220]

颜氏所注得任左冯翊二百石卒史者为黄霸，黄霸后复入谷沈黎郡，补为左冯翊二百石卒史。颜师古注引如淳曰：“三辅郡得仕用它郡人，而卒史独二百石，所谓尤异者也。”[2,p3628]此应为武、昭之际故事，前贤时彦多认为左冯翊京畿要地，政治地位冠绝天下，当非奖掖之意，当属所治郡城之特殊政治地位的范畴，阎步克先生认同这一观点，他认为：“京畿是一个特殊地区，属吏级别较高。”[8,p367]李迎春先生则认为汉代“三辅尤异”指三辅治行尤异的官员，而非一种优待三辅官员的特殊制度。他进一步认为汉代郡太守、都尉等二千石、比二千石官员的属吏卒史皆秩百石，中二千石卿府卒史则秩二百石，故左冯翊卒史秩二百石是普遍现象，谈不上“尤异”与否[13]。笔者亦认同这一观点，并进一步认为这是宣帝为了褒扬吏治的特殊措施。

从黄霸的宦海浮沉中亦可窥见汉宣帝这一奖惩制度的冰山一角，前举他曾于武昭之际所任之两百石卒史，即为增秩任职，之后他治颍川郡，因治行为天下第一征守京兆尹，却因罪贬职，以八百石的秩级复治颍川郡。《汉书•黄霸传》云：“征守京兆尹，秩二千石。坐发民治驰道不先以闻，又发骑士诣北军马不适士，劾乏军兴，连贬秩。有诏归颍川太守官，以八百石居治如其前。”[2,p3631]普通郡太守的秩级为二千石，自不待言，又《汉书•赵广汉传》记赵广汉本始元年（前73）迁任颍川太守事：“郡大姓原、褚宗族横恣，宾客犯为盗贼，前二千石莫能禽制。”[2,p3200]颍川前任太守皆为二千石，而黄霸却为八百石太守，且黄霸所治为颍川郡，案《汉书•地理志》，平帝元始二年（2）其郡有四十余万户，二百余万口，本为内地大郡，应不存在前举卫宏所记之西汉郡一级行政长官因户口变化而秩级升贬的情况。因此黄霸以八百石治颍川是为贬秩任职，亦即阎步克先生所认为的是黄霸之个人级别，而非郡本身的秩级[8,p356]。当是宣帝因黄霸治京兆不利而惩罚黄霸，是其奖惩制度的具体表现。

宣帝朝贬秩任职还有一例，《汉书•严延年传》云：“又延年察狱史廉，有臧不入身，延年坐选举不实贬秩，笑曰：‘后敢复有举人者矣！’”[2,p3670]酷吏严延年因选举不实贬秩，当仍为河南太守，否则之后也不会被旧丞义弹劾，《汉书•宣帝纪》亦载此事，可为一证，其文云：“（神爵四年）十一月，河南太守严延年有罪，弃巿。”[2,p264]故彼时严延年当是贬秩任职。

神爵四年（前58）夏四月，黄霸又以治行尤异增秩至中二千石，宣帝还赐爵关内侯，赏黄金百斤，数月之内仍为太守。颜师古注引如淳曰：“太守虽号二千石，有千石、八百石居者。有功德茂异乃得满秩。霸得中二千石，九卿秩也。”又引晋灼曰：“此直谓二千石增秩为中二千石耳，不谓满不满也。”再自曰：“如说非也。霸旧已二千石矣，今增为中二千石，以宠异之。此与地节三年增胶东相王成秩其事同耳。”[2,p264]

颜师古以为黄霸事与王成事相同，地节三年（前67）胶东国相王成增秩事亦在宣帝朝，其年春三月，宣帝下诏曰：“盖闻有功不赏，有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相成劳来不怠，流民自占八万余口，治有异等。其秩成中二千石，赐爵关内侯。”[2,p248]如前所述，宣帝时诸侯王国相位在郡太守上，但秩级低于中二千石，且胶东国远在山东半岛，并非三辅京畿之地，西汉末年人口盛时又仅有七万余户，三十余万口，边地小国而已，而王成为中二千石王国相，是为增秩任职，且发生在宣帝朝，当是宣帝奖惩制度的又一例证。

综上，宣帝积极推广“增贬秩任职”制度，调动了地方官吏的积极性，如赵广汉请增吏员秩后，“其后百石吏皆差自重，不敢枉法妄系留人。京兆政清，吏民称之不容口。长老传以为自汉兴以来治京兆者莫能及”[2,p3203]；又张敞请增有功吏员秩后，辅以相应措施，由是“吏民歙然，国中遂平”[2,p3220]。汉朝由是中兴。

三、“二千石官员入朝为公卿”

除了积极推行“增贬秩任职”制度外，汉宣帝还以征召治郡有方的地方长官入朝补公卿朝位的形式来褒扬吏治，即《汉书•循吏传序》所谓“公卿缺则选诸所表以次用之”[2,p3624]。前文所举王成、黄霸皆因治郡之功得增秩拜爵之赏，皆如《汉书•循吏传序》所云。而需要指出的是，黄霸以中二千石为太守可能并非仅是增秩任职，更是为入朝任公卿的必要条件，黄霸其后数月入朝为公卿，《汉书•黄霸传》云：“后数月，征霸为太子太傅，迁御史大夫。”[2,p3632]中二千石为九卿之秩，前举颜师古注解亦注意到这一点，同一秩级的公卿位次要高于地方大员，故这亦属于宣帝褒扬吏治的范畴。纸屋正和先生即认为宣帝重视郡国二千石官员，推行了积极录用郡国二千石守相为公卿的政治方针[14,p236]。

西汉后期朝廷似乎存在一条郡太守（二千石的地方官）——高第郡太守（中二千石的地方官）——公卿（诸卿、御史大夫、丞相）的升迁线路，《汉书•朱博传》载朱博上哀帝书云：“故事，选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以遵圣德，重国相也。”[2,p3405]阎步克先生即认为此为西汉通例[8,p316]。结合史料来看，王成天不假年，“未及征用，会病卒官”[2,p3627]，故没能入朝为公卿。再观黄霸的升迁经历可知，黄霸自以治行尤异增秩至中二千石后，数月间即入京为太子太傅、御史大夫，再为丞相，符合朱博所说的升迁故事。

《汉书》宣帝朝相关纪传还有几例亦可一证，昌邑王旧臣龚遂经丞相御史举荐被宣帝拜为渤海郡太守，后因治理渤海郡有功，受征入朝，因其年老，宣帝拜其为水衡都尉，“上以遂年老不任公卿，拜为水衡都尉”[2,p3641]，水衡都尉为二千石卿，虽非中二千石公卿，但掌上林禁苑，亲近皇帝，颇有权势，“水衡典上林禁苑，共张宫馆，为宗庙取牲，官职亲近，上什重之，以官寿卒”[2,p3641]，宣帝意在褒扬龚遂治郡之功，但因其年老，故只拜其为水衡都尉，若龚遂年轻力壮，自可拜为中二千石公卿。

又庐江朱邑原为北海太守，后因治行第一被宣帝征拜为大司农，案《汉书•百官公卿表》：“治粟内史……武帝太初元年更名大司农……自太常至执金吾，秩皆中二千石，丞皆千石。”[2,p731-733]大司农秩中二千石，位列卿位，如朱博言。

元、成之际亦有其事，活跃于元帝朝的召信臣“为人勤力有方略，好为民兴利，务在富之”[2,p3642]，他治理南阳颇有功劳，深得民心，亦得以增秩受金，受征入朝，得拜九卿。《汉书•召信臣传》云：“荆州刺史奏信臣为百姓兴利，郡以殷富，赐黄金四十斤。迁河南太守，治行常为第一，复数增秩赐金……竟宁中，征为少府，列于九卿。”[2,p3642]成帝朝之东郡太守王尊以身祀水，勇气可嘉，故得封赏，以中二千石之秩治东郡，其后却不见有升迁记载，或因公卿之位无缺。案清人万斯同所撰《汉将相大臣年表》，建始四年（前29）十一月起至阳朔二年（前23），汉廷御史大夫均为张忠[15]。朝廷无位，故王尊仍以中二千石之秩守东郡，亦当是宣帝之政延续。

据纸屋正和先生统计，西汉后半期（武、昭、宣、元、成、哀、平）能够知道前任官的初任公卿中，由郡国二千石守相升迁的人物比例以宣帝朝为最，成帝朝紧随其后，这段时间内先事郡国，后入朝为公卿的官员，大多为宣帝朝故事。虽然西汉自宣帝以后这一比例缩水严重，但他认为西汉后世皇帝基本上继承了针对秩级二千石官吏的宣帝之政，即录用郡国二千石守相为公卿的方针[14,p236-245]。这一制度与“增贬秩任职”一样，取得了良好的效果。

四、结语

汉宣帝清楚吏治对国家治理的重要性，其时汉家开国逾百年，颓势已现。刘询即位后，重视吏治，通过诸如加俸、增秩、赏金、拜爵、升官等一系列的措施鼓励吏治，取得了很好效果，其时循吏辈出，政通人和，汉朝由是扭转了武帝后期“海内虚耗，户口减半”的局面，因而中兴。《汉书•循吏传序》由是赞曰：“是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉。”[2,p3624]汉宣帝中兴汉朝的功业长期为后世所称颂，班固更作文颂其云：“功光祖宗，业垂后嗣，可谓中兴，侔德殷宗、周宣矣。”[2,p275]汉宣帝一系列吏治建设的措施和经验还由此成为后世王朝治吏的重要蓝本，为历代所推崇，无论是开国草创，还是中兴再造，王朝国家政治中都可以看到泛化之孝宣吏政的影子，这是值得注意的。

[1] 洪迈.容斋随笔[M].北京:中华书局,2005:338.

[2] 班固.汉书[M].北京:中华书局,1962.

[3] 黄晖.论衡校释[M].北京:中华书局,1990:545.

[4] 黄惠贤,陈锋.中国俸禄制度史[M].修订版.武汉:武汉大学出版社,2012.

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[12] 于振波.秦汉校长考辩[J].中国史研究,2018,40(1):19-34.

[13] 李迎春.论卒史一职的性质,来源与级别[J].简牍学研究, 2015,19(1):133-151.

[14] 纸屋正和.汉代郡县制的展开[M].朱海滨,译.上海:复旦大学出版社,2016.

[15] 二十五史刊行委员会.二十五史补编[M].上海:开明书店, 1936:224.

Study on the Construction of Official Administration during Emperor Xuan of the Western Han Dynasty

TIAN Feng

(Department of History, East China Normal University, Shanghai 200241, China)

Emperor Xuan of the Han Dynasty is the great-grandson of Emperor Wu of the Han Dynasty. He grew up in the folk. He has an intuitive feeling about the gain and loss of official administration. Emperor Xuan of the Han Dynasty made great efforts to govern after he took over the reign of the government. He attached great importance to the administration of officials. With the original intention of commending officials, he greatly increased the salaries of grass-root officials and established a relatively flexible and perfect reward and punishment system. With the joint efforts of him and his officials, the Han Dynasty became stronger. These measures have a far-reaching impact on future generations.

Emperor Xuan of the Han Dynasty; 2000 Shi; increase or decrease salary level to hold office; high-ranking officials

K234.1

A

1009-9115(2020)05-0052-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2020.05.011

2019-11-04

2020-04-23

田丰（1994-），男，浙江杭州人，硕士研究生，研究方向为秦汉魏晋南北朝。

（责任编辑、校对：刘永海）