重大疫情防控中社区实施卫生强制隔离措施合法性研究

冯 越

重大疫情防控中社区实施卫生强制隔离措施合法性研究

冯 越

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410000）

社区采取卫生强制隔离措施在突发性重大传染病疫情防控中发挥着不可替代的作用，但也要做到有法可依，有法必依。保障社区实施强制隔离措施合法性，首先要肯定社区组织在重大传染病疫情防控中的行政主体资格；其次要明确社区行使“准行政权”应当遵循的法定程序；最后还应保障公民的合法权利在受到侵犯时得到及时有效的救济。

新型冠状病毒肺炎；重大疫情防控；社区自治；卫生强制隔离；合法性

新型冠状病毒感染的肺炎是在我国武汉首次发现的一种新型传染病，国家卫生健康委员会将其暂命名为“新型冠状病毒肺炎”（简称“新冠肺炎”）。自2019年底以来，疫情相继在全国各地爆发，并迅速蔓延至世界其他国家和地区。2020年1月20日，卫健委宣布将其纳入乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施。1月23日10时起，武汉市宣布“封城”，暂停运营城市公共交通，关闭机场、火车站、高速公路等进出通道，严防新型冠状病毒疫情进一步扩散，一场新冠疫情阻击战就此打响。全国各地也纷纷采取各种形式的应急措施切断传播途径，包括封门断路、阻止外来务工人员进入小区、社区发放出入证、外来人员遣返等。从疫情防控角度来讲，这些强制隔离措施的执行的确有效抑制了疫情在我国的传播，但从法治中国建设角度来看，这些措施的合法性问题却有待探讨，也暴露出我国重大传染病疫情防治立法内容有待完善。

一、问题提出的背景

对于新冠肺炎这类传染性极强的重大突发传染病，对确诊病例和疑似病人进行隔离治疗和观察，对来自疫区人员和相关密切接触人员进行观测检查，这不仅是防疫和医学的要求，也是法律的要求。但是某些地方社区（村委会、居委会）为了防疫，擅自决定封社区断路，阻止外来务工人员返回家中，或者实行直接给返回住户家门“上锁”隔离等简单粗暴的“一刀切”措施。目前多数“花式”“硬核”的强制隔离措施都是乡镇村委会和街道居委会甚至物业在执行，其主体、程序、内容等的合法性都严重存疑。社区在疫情防控中的“自治行为”虽然初衷是好的，但是也要有边界、限制，公民的合法权利不能受到侵犯。如果这些“地方自治”行为极端、过激，非但不能有效防控疫情，反而会增加不稳定因素，造成并扩大不应有的矛盾，甚至涉嫌违法犯罪。本文将以此次新冠肺炎的防控为切入点，对突发性重大传染病疫情防控中社区实施卫生强制隔离措施的合法性进行研究，并提出自己的合理性建议，以期对完善我国重大突发传染病疫情防控的卫生法律体系做出绵薄贡献。

二、社区与卫生强制隔离措施

（一）社区的概念、治理主体及权力配置

1. 社区的涵义

社区（Gemeinschaft）是由德国社会学家F•腾尼斯1887年在《Gemeinschaft und Gesellschaft》中首次提出的一个社会学概念。1955年该书英文版出版，译作《Community and Association》。社会学中的社区是一个非常宽泛的概念，F•腾尼斯最早提出Gemeinschaft这一概念时指的是由具有共同习俗、利益和价值观念的同质人口所形成的社群成员之间维系生存与发展的社会组织形式（即社会共同体），没有将地域作为其构成要素[1]。而美国社会学家在研究社会中人际关系的时候发现社会共同体的形成与地域有一定的相关性，因此美国社会学家用英语的Community来解释德语的Gemeinschaft，赋予了Community以地域的意义。而我国社会学学者最早将Community一词翻译为“社区”并开始使用这一概念的是我国著名社会学家费孝通先生。我国大多数社会学学者在使用社区的概念之时，赋予社区三个具有共性方面的含义：地域、互动和共同体[2]。社区是指聚居在一定地域范围内的、具有一定数量的、以共同利益为纽带、以互动为要素的人群形成的社会共同体。

根据不同的标准，社区可以分为不同的种类，而本文所讨论的社区是按照综合标准将社区分为农村社区和城市社区进行研究。

2. 社区治理主体

表1 我国社区治理主体

现阶段，随着我国社区治理权力秩序从过去政府的社区管理向地方自治性社区治理流变，社区治理的主体呈现出多元化的特点。传统的社区治理主体是政府和社区组织（即“两委会”），其中政府的公权力在社区治理的权力运作中发挥着决定性作用。但是20世纪90年代末以来，居民委员会、业主委员会、市场主体（如物业公司）和社区公民也成为我国社区治理的主体，它们通过与政府及其行政部门的协同来共同处理社区范围内的公共事务[3]。与过去政府的行政化管理相比，社区多元化治理更加强调多元主体之间在治理过程中平等商谈、沟通协调的良性互动。社区治理不单单是一种简单化、机械化的过程，更要在治理过程追求一种良治善治的社区治理理念。

我国城市社区的上级政府是街道办事处，农村社区的上级政府是乡镇人民政府。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是经市辖区、不设区的市的人民政府批准设立的派出机关。从理论和法律上来讲，街道办事处与其下辖的若干城市社区居委会之间是指导与被指导的关系，街道办事处依法对社区居委会工作给予指导、支持和帮助，居民委员会依法协助街道办事处开展工作。乡、民族乡、镇的人民政府同街道办事处的法律地位大体一致，但法律规定略有不同。《村民委员会组织法》明确规定乡镇的人民政府除给予村委会予以指导、支持和帮助外，特别强调不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会应依法履行协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的职责和义务。社区组织又包括社区党组织和社区自治组织。社区党组织就是社区党委（党总支、党支部），还包括共青团、妇联等配套组织。社区自治组织最主要的就是社区委员会（城市社区是居委会，农村社区是村委会）。根据我国法律规定，村（居）委会是我国最基层群众自治组织，由全体具有选举权的村（居）民采用无记名投票的方式民主选举产生。由于各地社区建设的差异性，部分城市社区还可能包括业主委员会、业主大会等其他形式的自治组织[4]。业主大会、业主委员会除依法履行自治管理职责外，还要配合公安机关、居民委员会共同维护社区的治安等工作。

参与社区治理的市场主体主要包括各种性质的企业（如具有服务性质的物业公司）、共建单位和各种形式的经济合作组织，是社区财政创收、村（居）民福利增加以及社区发展进步的重要推动力量。村（居）民是社区的重要构成要素，同时也是社区治理主体之一。村（居）民是在社区内拥有不动产或者常驻社区内的具备完全民事行为能力并依法享有自治权利的人。需要特别强调的是，村（居）民的自治权利属于本源性权利，即权利主体所固有的，不是源于法律的授权[5]。

3. 社区的权力配置模式

社区权力配置模式即社区管理组织权力来源何处、地位如何、以及如何行使的问题。虽然在我国目前的法律体系中尚未给予社区组织清晰的法律定位，但社区组织事实上有着各种形式的公共权力，这些公共权力交织成复杂的权力与权利关系网，共同支配和决定着对社区组织的工作和发展[6]。根据一般的法律原理，社区组织如何配置和使用公共权力都应当遵循宪法和法律的规定。

从我国社区组织现行的运行机制来看，其权力结构包含着党的领导权、政府的行政权和社区组织的自治权。首先，《中国共产党章程》第三十三条第一款明确赋予了社区基层党组织对各项社区治理工作的领导权；其次，政府的行政权在城市社区中主要体现为街道办事处对居民委员会工作给予的指导、支持和帮助；在农村社区中则体现为乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予的指导、支持和帮助。同时，法律还明确了居民委员会和村民委员会还要履行依法协助政府开展工作的法定职责；最后，社区组织的权力主要是依据我国基层群众自治制度所赋予的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治权力，主体主要是社区内的村（居）民委员会，也是公民行使自治权的重要载体。在这三大类权力中，社区的自治权来自享有自治权利的公民依法选举产生的村（居）民委员会，也就是说这一权力并非任何具有法律意义上的上级所赋予的。党的领导权和政府的行政权则截然不同，因其二者具有显著的公权力特征，也就使其具有接受和服从上级组织领导这一法定要求，但二者在效力上还是有一定差距的[7]。

（二）卫生强制隔离措施的法律概念

强制隔离措施是行政强制措施的一种，是行政强制主体实施的一种具体行政行为[8]。行政强制措施的概念无可争议，《行政强制法》第二条第二款对此有明确规定。本文所讨论的强制隔离措施主要是指在突发公共卫生事件中所采取的卫生强制隔离措施。关于卫生强制隔离，学界目前并没有形成统一的概念，相关研究也相对匮乏且不够深入。原国家卫生部1999年颁布的《国内交通卫生检疫条例实施方案》第51条对“隔离”做出了法律意义上的阐释，“隔离”是指行政主体行使公权力并利用强制性手段将特定传染病患者以限制其活动范围方式收留在指定的场所接受医学检疫和治疗，直到不再具有传播传染病的风险，不会威胁到社会公共健康利益时再解除限制。根据2013年修订的《传染病防治法》第39条之规定，“隔离”的涵义除了对病人、病原携带者采取隔离治疗措施外，它的外延还包括对疑似病人以及病原携带者的密切接触者，在特定场所进行医学隔离观察，在确诊之前限制其活动，避免接触其他人员，造成更大范围的扩散。而我国医学学者将“隔离”解释为：“隔离是指将患者或病原携带者妥善地安排在指定的隔离单位，暂时与未感染人群隔离，积极进行治疗、检测，并将具有传染性的分泌物、排泄物、用具等进行必要的消毒处理，防止病原体向外扩散的医疗措施。”[9]由此可见，隔离是一种常见的即时性卫生强制措施，具有医学和法律双重属性。

从医学属性来看，卫生强制隔离本身是对病人实施的一种医学治疗措施，对患有传染病的病人进行隔离，有利于使其得到及时有效的治疗，尽快恢复身体健康。而对于密切接触者的医学观察则有利于早期发现已经携带病原体的潜在患者，及时发现，及早防治，从而保护公众的健康利益。这既是对患者负责，也是对社会公众负责。

从法律性质而言，卫生强制隔离要求被隔离者必须在指定的场所接受治疗、观察和检测，具有一定的法律强制性，同时被隔离者的人身自由将会受到一定程度的限制。卫生强制隔离的法律属性还体现在，确诊病例、疑似病例以及相关密切接触人员有接受医疗机构隔离治疗的法定义务，拒绝隔离的还将承担相应的法律责任。根据《传染病防治法》第39条规定，对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的执行对象，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。这也是对应被隔离者实施强制隔离措施、限制人身自由、并对拒绝隔离者的违法行为进行法律制裁的法律依据。

三、社区实施卫生强制隔离措施的具体表现及合法性分析

根据隔离对象的不同，社区实施的卫生强制隔离措施可以分为对人隔离措施和区域隔离措施。对人隔离措施主要针对已经发生传染病的场所内特定区域的人员，被隔离的人员不仅仅是传染病患者、疑似传染病患者或者病原体携带者，还包括上述人员的密切接触者甚至是由于与传染病源有着某种联系的人员，为了避免进一步扩散而将其隔离，这在很大程度上限制了当事人的人身自由。这种对人隔离措施包括强制隔离治疗和强制隔离观察、检测。区域隔离措施主要针对已经发生传染病病例的场所进行隔离，封闭可能造成传染病扩散或污染的场所。这种区域隔离措施包括传染源区域隔离（或阻断型区域隔离）和非传染源区域隔离（或防御型区域隔离）。

（一）对人隔离措施具体表现及合法性分析

强制隔离治疗，是指医疗机构依法代表国家通过行使公权力对患者、病原体携带者以及疑似患者采取必要的隔离措施并进行治疗。必要时，还可以由公安机关协助医疗机构对拒绝隔离治疗或者在规定隔离期未满擅自脱离隔离治疗的采取强制隔离治疗措施。同时依据《突发公共卫生事件应急条例》第四十条规定，村（居）民委员会应当协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作。因此，强制隔离治疗的实施主体主要是医疗机构，社区的主要职责是协助医疗机构和其他有关部门落实对患者进行卫生强制隔离治疗工作。

强制隔离观察、检测，是指对疑似病人、密切接触者强制隔离进行医学观察，防止传染病疫情的扩散。根据《传染病防治法》的规定，除了对确诊病人、疑似病人及密切接触者可以采取隔离手段外，对于其他人，只有县级以上人民政府有权决定对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员实施隔离措施，并且在实施隔离措施后应当及时向上一级人民政府报告，由接到报告的上级人民政府即时作出是否批准的决定。如果上一级人民政府不批准的，应当立即解除隔离措施。而此次新冠肺炎防治中一些地方社区禁止外来返乡人员进入，以及实行“木板封门”“铁链锁门”等强制自我隔离措施，很难做到于法有据，甚至涉嫌违法。

（二）区域隔离措施具体表现及合法性分析

传染源区域隔离又称阻断型区域隔离，是指对已经发生传染病疫区实施封锁，严禁该区域的人员进出。根据《传染病防治法》第四十三条规定，省级人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。作为此次新冠肺炎爆发地武汉的“封城”即为传染源区域隔离，这对疫情的控制和防治工作是必要的，也是合情合理合法的。

非传染源区域隔离又称防御型区域隔离，是指传染病暴发、流行后，对其病原体向周围播散时可能波及的地区采取的自我防御型封锁措施。如一些地方社区自行决定采用堆土断路以封闭交通，还有设置出入证以限制人员流动，虽然有网友评价是“硬核”手段，这些手段从效果上可能确实符合防控工作的迫切需要，但却存在法理上的问题。第一，地方社区并不具备实施卫生强制措施的行政主体资格。根据《传染病防治法》的规定，对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁的适格主体只有省、自治区、直辖市人民政府。同时，县级以上的人民政府只有在报经上一级人民政府决定后，才可以封闭可能造成传染病传播扩散的场所；第二，社区采取卫生强制措施也不符合法定原则。有人认为此次新冠疫情防控中社区的权力主要来源于政策性赋权，即社区采取强制隔离措施主要借助政府授予的行政性权力，但是这在法理上却存在着问题。毫无疑问，社区的隔离措施在一定程度上限制了公民的人身自由，根据《中华人民共和国立法法》规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定，换言之，赋予主体行使限制人身自由的强制措施的权力只能由全国人大及其常委会通过法律的形式赋予。某些地方社区的做法不符合我国法律体系中关于限制人身自由的效力来源要求。若疫情防控确有需要，有其合理性，则说明我国法律体系有待进一步完善；第三，部分社区的做法也不符合比例原则。比例原则是许多国家行政法上一项重要的基本原则[10]。社区实施卫生强制隔离措施维护的是作为公共利益的公众生命健康，与公民的个人利益难免会发生冲突。博登海默就曾说过：“个人的利益常常同公共利益产生冲突，甚至可能侵害和危及公共利益。”[11]比例原则的内涵要求行政主体在行政目标的实现过程中如果可能对相对人的权益造成不利影响，应该将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内，采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡[12]。某些社区未经人民政府批准擅自设置路障，以堆泥土石头、挖掘损毁道路等方式自行封锁社区，限制居民出行，从行政行为的合理性角度考量，上述做法给公民的人身财产安全带来了极大的风险隐患。如社区发生火情，可能会因救援车辆及人员无法第一时间进入而造成更大的损失。再如居民需要紧急就医，也有可能因为交通不畅而贻误病人最佳抢救时间。更为基础的一点是，法律所定义的“隔离”“封锁”绝非有通过暴力手段破坏、损毁道路的基础通行功能之意，如果造成严重后果，甚至构成破坏交通设施的刑事犯罪。因此，对于社区组织在实施卫生强制隔离措施中的内容、限度以及时效等方面也亟待通过法律的进一步完善来保障其行为的合法性。

四、保障社区实施强制隔离措施合法性的制度完善建议

保障社区实施强制隔离措施合法性的主要困境就是社区组织在我国法律体系中主体地位的缺失。我国目前还没有一部法律法规给予社区组织明确的法律定位，虽然在《宪法》《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等法律法规中有关于村（居）委员会等主体权力、权利、义务和责任的相关规定，但社区组织作为一个拥有管理社区范围内各种公共事务权力的集合体，单一主体如村（居）委员会，并不完全等于社区，不能以偏概全。事实上，社区因其拥有综合性公共权力在重大传染病防控工作中实施卫生强制隔离措施有其必要性和合理性，但在采取措施的过程中也要有边界、限制，做到于法有据，才能更好地保护公民的合法权益不受侵犯。

（一）主体适格：肯定社区组织实施卫生强制隔离措施的行政主体资格

“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。”在紧急情况下，为了公共利益以及公民个人身体健康的需要，社区对居民的人身自由予以适当的限制是必要的。事实上，在此次新冠肺炎疫情防控过程中采取的封锁等强制措施也确实是社区组织在实施，并且社区的工作对此次疫情的控制起到了不容忽视的显著效果。如果社区没有对公民采取适当的卫生强制措施，那么可能会因为传染病的病原体没有被及时阻断继续进行传播而造成更大范围的疫情。因此，紧急情况下，社区组织实施卫生强制隔离措施的必要性是无可非议的。

根据《传染病防治法》规定，涉及实施卫生强制隔离的权力主体有卫生行政部门、公安机关、医疗机构和县级以上人民政府。前三者的权力主要是对人实施强制隔离措施，县级以上的人民政府在报经上一级人民政府决定后，可以封闭可能造成传染病传播扩散的场所，但法律并没有赋予社区实施卫生强制措施的权力。这也造成了部分“懂法”公民对社区产生一些不满，并产生一系列不必要的摩擦，给社区疫情防控工作带来了巨大的阻力。然而，在此次快速爆发的新冠肺炎疫情防控中，如果每一个特定区域隔离都需要县级以上地方人民政府实施，显然效率不高，有耽误疫情防控工作的可能。所以，笔者认为有必要在紧急情况下赋予社区行使限制人身自由等卫生强制措施“准行政权”的主体资格，同时按照法律保留原则，应当以法律的形式做出规定，如《传染病防治法》。在紧急情况下，县级以上人民政府可以直接授权社区实施隔离措施，乡、民族乡、镇政府或街道办事处应当为社区实施的强制隔离措施提供指导、支持和帮助。必要时，社区也可以主动报经县级以上政府批准后实施隔离措施。

（二）程序法定：明确社区组织实施强制隔离措施的正当程序

法治的一项重要原则就是程序正义，依法行政的核心就是依程序办事。在当代，要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则作为。在重大疫情防控中，社区实施卫生强制隔离措施的公权力属性与公民的权利之间具有极度的不平衡性，虽然是疫情防控的特殊需要，但是必要的程序须由法律法规规定，并予以遵守。

虽然《行政强制法》第十八条已经明确规定了行政强制措施的法定执行程序，但是对于社区卫生强制隔离这种具有直接性、即时性的强制措施，应当考虑精简实施程序以提高执行效率，保证社区在突发重大传染病疫情防控中第一时间作出反应[12]。鉴于此，应当允许社区组织在传染病防控过程中遇到紧急情况时可以先行采取限制公民人身自由的隔离措施，并应当立即向县级以上人民政府报告并补办批准手续，县级以上人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的社区应当立即解除隔离措施。执行时应该由乡、民族乡、镇政府或街道办事处的行政人员、社区居委会的工作者等两名以上工作人员实施；告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径[13]。社区采取卫生强制隔离措施遵循上述的程序，不仅能够提高社区实施卫生强制隔离措施的及时性、有效性和可接受性，同时更能体现出对公民基本权利的尊重。

（三）救济机制：完善社区实施强制隔离措施的救济机制

在重大突发传染病事件发生时，如果法律赋予了社区强制的、程序简化的以及高度自由裁量性的卫生行政性公权力，同时由于事态的紧急、社区工作人员的素质参差不齐，很多情况下甚至是物业人员参与其中，不合理滥用行政强制权力对公民的合法权利造成侵害的现象在所难免。而在新冠肺炎疫情防控中社区实施强制隔离措施的执行来看，被执行的社区居民几乎没有拒绝的机会，基本是“配合做好隔离”。

《传染病防治法》第十二条也规定了公民对相关主体申请行政复议或者提起诉讼的权利。在对社区采取隔离措施后，应当允许社区居民以合法的途径和适当的组织形式进行申诉，如果有必要还需召开听证会[14]。在紧急情况下，如果赋予了社区行使“准行政权”的主体资格，那么社区与公民之间就属于行政法律关系，社区在传染病防控中实施卫生强制隔离措施致使公民的权利遭受损害的，公民可以提起行政复议或者行政诉讼。如果相对人选择提起行政复议，受理复议申请的主体应该为作出批准决定的县级以上人民政府。如果相对人提起行政诉讼，社区组织是主要执行主体，乡、民族乡、镇政府或街道办事处是指导、支持和帮助的辅助主体，县级以上人民政府是批准主体，故而三者应当列为共同被告，这也是符合行政诉讼原理的。

五、结语

保障社区实施卫生强制隔离措施合法性，无论是对保障和规范基层卫生防治工作，还是对全方位推进我国法治建设以及国家治理能力和治理体系现代化建设都具有重大意义。习近平总书记强调：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”[15]这一重要论断阐明了社区在疫情防控与国家治理中不可替代的作用，同时也对加强社区依法防控工作提出了更高要求。这次疫情，是对我国社区治理能力的一次大考，也是对我国社区治理法治体系的一次实战检验。我国需要建立健全一个更为完善的社区疫情防控法律体系，这个法律体系不是一蹴而就的，需要随着法治建设的脚步和社会实践的复杂性增加而不断发展，才能发挥引领和推动社会进步的作用。

党的十九届四中全会明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求和总体目标，并作出了重要战略部署。社区作为国家治理的最基本单元，推进社区治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，首要任务就是完善社区重大风险化解法治体系建设，其关键在于：一方面，要明确赋予社区组织在法律体系中的地位，社区治理要做到有法可依。同时要加快完善社区工作中的相关立法，使之在指导社区治理实践中具有更高的可操作性、全方位性。另一方面，要依法保障公众参与权的行使，使其在民主自愿的基础上融入社区发展过程，并积极参与到决策制定程序中[16]。只有激发社区居民参与社区治理的热情，才能不断提高社区的自治能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供不竭的动力源泉。

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Study on the Legality of Compulsory Quarantine in Communities during the Prevention and Control of Infectious Diseases’ Outbreak

FENG Yue

(Law School, Central South University, Changsha 410000, China)

The community which adopts compulsory quarantine measures plays an irreplaceable role in the prevention and control of infectious diseases, but it must be based on law. Firstly, to ensure the legitimacy of community implementation of compulsory quarantine measures, the qualifications of community organizations as administrative subjects must be affirmed in the prevention and control of major infectious diseases; secondly, the legal procedures that communities should follow when exercising “quasi-administrative powers” must be clarified; finally, citizens’ legal rights should be protected in a timely and effective manner if they are violated.

COVID-19; prevention and control of major epidemics; community autonomy; compulsory quarantine; legitimacy

D922.1

A

1009-9115(2020)05-0127-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2020.05.024

2020-03-27

2020-06-20

冯越（1994-），男，河北唐山人，硕士研究生，研究方向为法学理论。

（责任编辑、校对：王学增）