治理效能视角下对疫情灾害防治中社区治理的研究

2020-01-08侯爽靓陈树文

领导科学论坛 2020年10期

侯爽靓陈树文

摘要：基层社会治理效能的提升是实现国家治理能力及治理体系现代化的重要步骤。在疫情防控的现实背景下，社区作为社会建设的基层组织单位，在决策部署、信息传递、疫情防治中发挥了重要作用，但同时在治理过程中也暴露出一些问题。本文从治理效能视角出发，以“治理”而非“社区”为着眼点，以大连市社区疫情防控实践为案例，以社区治理内部机制的运作以及治理过程为关注重点，在克里斯坦森的治理模型的基础上形成新的治理分析框架，构建治理效能、治理能力、治理合法性三者之间的关系，从动员、组织、协同、监督能力以及党建输入、过程、输出合法性的构建方面进行社区治理的困境分析以及提出解决对策，从而进一步提高社区治理效能，推进整个国家治理能力及治理体系现代化的实现。

关键词：疫情防控；社区治理；治理效能

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）19-0024-13

Research on Community Governance in the Prevention and Control of Epidemic Disasters from the Perspective of Governance Efficiency

HOU ShuangliangCHEN Shuwen

Abstract：Improving the effectiveness of grassroots social governance is an important step in realizing the modernization of national governance capacity and governance system.In the realistic background of epidemic prevention and control in the face of COVID-19，the community，as the basic organization unit of social construction，has played an important role in decision-making deployment，information transmission，and epidemic prevention，but at the same time，some problems and loopholes exposed in its governance process.Therefore，from the perspective of governance efficiency，this article takes "governance" rather than "community" as the starting point，combined with the actual background of Chinas epidemic prevention and control，taking Dalians epidemic community prevention and control practice as a case，and the operation and process of community governance internal mechanism Governance is the focus of attention，based on Christensens governance model， a new governance analysis framework is formed，and the relationship between governance effectiveness，governance capabilities，and governance legitimacy is established，from mobilization，organization， coordination，and supervision capabilities，and analyze the dilemma of community governance in the construction of input，process and output legitimacy of party construction and propose solutions to further improve the efficiency of community governance and promote the realization of the modernization of the entire social governance capacity and governance system.

Key words：epidemic prevention and control；community governance；governance effectiveness

一、引言

大疫如大考，治理見真章。习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。而社区治理水平和治理能力就是其中一个重要的考核方面。自疫情发生以来，无论是中央还是地方基层都高度重视社区疫情防控，并强调社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线，把握住社区这道防线，就能切断疫情蔓延的关键路径。为进一步贯彻落实国家制定的战略方针，不少地区在中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》的指导下，采取了以社区为疫情防治主战场的一系列防治举措，如充分调动和发挥社区内部党组织、党员干部的力量，科学统筹社区内部防疫资源，积极协调社区内外支援力量；利用网格化管理体制机制将疫情防治措施切实落实到户、到人，更好地收集涉疫信息以及掌握治理中存在的漏洞，为相关决策提供真实可靠的依据；发挥社会组织的纽带力量推动居民与党政机关之间更好地互动交流，让多元主体聚合在一起，动员人民群众团结奋斗。由此可知，社区在此次疫情防控中的地位不言而喻，但在社区治理实践中仍存在着一些问题，需要思考如何在实践中进一步提高社区治理效能。

社区作为政策部署和举措落实的真实载体，在具体的防疫过程中必然扮演着关键角色。除此之外，作为一种固定组织和单位形式，社区在发挥其基本功能的基础上，也凭借其特色优势承担着重要职责。以往的研究分析中，部分专家学者将“社区治理”一分为二，或侧重于“社区”，或侧重于“治理”。侧重于社区的研究往往将社区视为主要治理场域，在结合相关理论的基础上，借鉴已有实践，探索并发现社区在此次疫情防控中职能履行的缺漏点、功能表现的关键点和优势发挥的抑制点[1][2]。而侧重于治理的研究则将“治理”视为一种方式和手段，影响着社区内部具体的运作机制、组织形式、主体关系、能力发展等方面的运行，通过不断调整和优化治理机制让社区这一种自组织形式能够更好地发挥治理功能、提升治理效能[3][4]。本文主要从“治理”出发，在已有相关治理理论的基础上，利用克里斯坦森提出的治理模型，以治理效能作为研究视角，以治理能力与治理合法性为研究主体，结合此次大连疫情防控的实践经验，探究社区治理中面临的困境，从而进一步提升社区治理效能。

二、关于社区治理的文献综述

经济快速发展以及城镇化进程加速导致社区治理矛盾日益突出。近几年，学术界对于社区治理模式、社区治理困境以及未来社区发展建设等相关主题展开探究，取得了一系列研究成果。

其一是有关社区治理模式的研究。边防等认为，在借鉴国内外社区治理经验的基础上，要结合国内社区的实际情况，将政府、社区居民及社区社会组织等要素共同列入社区治理的范围，整合各自所有相关资源，共同参与社区事务治理，为社区发展贡献应有的力量[5]。徐宇珊提出“融入-服务-孵化”服务型治理模式，融入部分主要阐述社区服务中心及其工作人员作为社区外生和新生服务主体，如何融入社区、处理好各种关系、满足不同利益主体间的需求并获得各方的认可；服务部分主要阐释服务中心如何提供服务，既要符合购买方规定的服务内容，又要根据各社区的特点和自身资源优势开设特色化服务内容；孵化部分主要阐述服务中心在服务他人时注重发掘社区居民自身的潜力并激发、带领、指导他们形成自发的、有一定能力的自组织，最终形成自我服务[6]。胡国民提出地方政府与基层群众的关系一直是我国发展面临的重难点，要想实现社会的稳定发展，必须创建一种政府与居民之间互相合作、协商共治的发展模式[7]。

其二是有关社区发展和建设的研究。宋道雷认为国家治理应以社区和社区群众居民为目标对象，满足他们的需求，实现他们利益的最大化，使其生活水平得到显著提高。社区治理经历了四个治理阶段[8]。陈广宇、罗小龙认为现代城市的核心是社区，治理作为一个多元的任务，它的主要对象也是社区。随着我国经济发展模式从粗放型向集约型转变，参与社区治理的主体也日益多元化，治理方法呈现多样化[9]。柴彦威、郭文伯认为，为了智慧社区的良好发展，要对社区现有的空间进行重新划分，打破社区物理空间的认知，在行为和空间两方面达到社区化的目的[10]。冯呼和认为社区的治理，要从服务体系、多元化主体参与、人才等各方面着手，不断提升提供公共服务的能力，强化社区服务机制[11]。

其三是有关社区治理困境及策略的研究。卢福营认为由于现行社区治理体制机制无法充分适应重构的城郊社区治理环境，使城郊社区治理在实践中面临着定位不清晰、居民美好生活需要识别不精准、治理能力相對薄弱等问题，因此应通过合理定位社区职能和界定社区居民需求来提高社区治理能力[12]。程同顺认为城市社区作为基层治理场域，始终存在着他治与自治双重向度的治理困境，从而以“微治理”为视角，通过多元主体的牵引、利益关联的密度、社会资本的运用以及参与机制的复合等内生机理要素的系统运行来回应社区治理中的双维困境[13]。吴昊认为在城镇化的背景下，资本的介入导致转型社区容易陷入区隔化发展。发展陷阱则导致转型社区居民密集利益不能普惠、社区分化日益严重以及社会资本难以重塑等治理困境[14]。刘湖北认为现行社区治理内部的多重治理主体会产生利益博弈现象，因此社区治理应向“中心回归”，建立以业主委员会为治理主体，政府、物业公司及社会各界处于辅助地位的“一体多翼”社区治理体系[15]。张亚鹏从制度视角分析了社区治理结构性困境的生成机制，其实质在于政治逻辑与社区转型并非完全具有同步性与相向性，从政府与社区双维度出发，提出只有将国家制度安排与社会内生规则有机统摄，才能提升社区治理能力[16]。

通过梳理与社区治理相关的文献，可以发现国内学者更多关注社区建设、发展以及治理过程，有学者通过基层社区的实践调研获取一手资料，以现实发现的问题为切入点进行研究并提出相关的政策建议。在社区治理方面，虽然已经形成了比较完善的理论体系，但以治理效能为视角构建更具综合性的社区治理分析框架的研究相对较少。因此，本文在克里斯坦森治理效能框架的指导下，结合我国的实践情境，以治理效能、治理能力、治理合法性三者之间的关系为重点，进一步挖掘社区治理过程中存在的问题以及提出相应的解决对策，为社区治理的相关研究提供智力支持。

三、社区治理的理论逻辑

（一）治理理论

“治理”一词不同于“管理”。在我国，“治理”被认为是“多主体的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，并运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，满足公众需要的活动”。社区治理正是将“治理”理念引入并运用于社区建设、发展和创新实践的产物，实现由“社区管理”到“社区治理”[17]。治理理论又包含多中心治理理论、元治理理论等。

多中心治理理论是在多中心概念的基础上发展而来的。多中心是指借助多个而非单一权力中心和组织体制治理公共事物、提供公共服务，强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态，其中自发秩序或自主治理是其基础。在多中心治理中，治理主体是复合型，包括政府、企业、非营利组织、公民社会、国际组织等，其中“没有任何一组决策者能够控制所有决策行为”[18]。多中心治理理论在社区治理中的运用主要体现在参与社区事务的主体是多元化的，权力分散到包括居委会、物业公司、业委会、社会组织、公民组织、居民等主体，这种多元权力结构的本质就是这些主体在参与社区事务中通过不断互动来保证社区内部的稳定、促进社区的发展。

元治理理论强调在国家与社会关系中，国家角色的缺失，从而无法保证治理效能的提升。在社区治理中，元治理认为，国家不是“可有可无的”，它在提供外部治理环境、影响社区治理过程和特定的政策领域方面，甚至是“不可或缺的”[19]。由于强调“国家的回归”，与我国目前社区治理中“党委引领、政府负责”治理结构相契合，因此，在社区治理中不可轻易忽视党建及政府的作用[20]。

（二）克里斯坦森的治理理论

为了更好分析治理过程，汤姆·克里斯坦森基于组织理论建构了一个由治理效能、治理能力、治理合法性三个关键要素组成的理论模型[21]。首先，治理能力包括政府行政机构的正式结构和程序特征，而能力行使是指这些特征如何在实践中发挥作用。其中，治理能力包括协调能力、分析能力、监管能力、履职能力。其次，治理合法性是政府和公民之间的关系，它涉及在社会建构的规范、价值观和信仰体系中，公民是否认为政府的行动是合乎需要的、适当的和正当的。治理合法性包括输入合法性、输出合法性和过程合法性。最后，治理效能是综合评价多元主体在治理活动中所发挥的作用、效率、效益、效果，以及实现目标与任务的程度。

结合我国国情，主要将治理能力调整为动员能力、组织能力、协同能力、监督能力，政府、公民、社会组织、技术等都是影响治理能力的因素，而党组织是影响治理合法性的权变因素。党政军民学，党始终是统领一切的，在处理国家任何重大事件时，都由党决策部署并实施集中领导，因此在此次疫情防控的背景下，社区治理实践中合法性建设应重点体现在党建引领方面；治理效能主要体现在社区治理中能有效、快速地对疫情蔓延进行阻断、对未感染群体进行有效保护，在实现“外防输入、内防扩散”的基础上保障群众正常生活的运行与运转，在有效防控风险的基础上维护社会稳定安全。

（三）基于治理效能视角的社区治理分析框架

本文尝试将克里斯坦森治理理论与我国实践相结合，构建基于治理效能的社区治理分析框架（见图1）。

治理能力能促进治理效能的提高。首先，我国社会基层治理的特色在于充分动员和依靠基层的力量，以基层的力量和智慧将矛盾化解在社区内部，保证治理质量的同时又提高了治理效率，从而实现了治理效能的双向推进。其次，在社区治理中，为了实现治理目标，尤其在面对特殊的治理情境时，往往需要选取和调配多方力量与资源，通过不同资源的创新组合实现资源配置最优化，从而进一步提高社会基层治理效能。再次，在社会基层矛盾调解与服务提供中需要依靠跨部门之间的协商交流，包括信息交流、资源交流以及行动交流。各主体之间高效率的协同合作大大提高了社区治理结构的韧性，使得整个治理结构在处理问题时可以更加灵活、适度，保证了治理效能的提升。最后，社区内部包括多元治理主体，在保证其动态调整的同时更要保证治理主体的行为不超越限制边界，因此需要建立一套监督管理机制约束主体行为，从而维护治理结构的稳定，保证治理系统的平稳运行。

治理合法性能促进治理效能的提高。首先，党建资源输入的合法性体现在社区治理过程中，各项资源的输入都应实现信息的公开化、透明化，在确保社区内各治理主体的知情权和参与權的基础上塑造群众的安全感以及信任感，从而确保整个治理过程的顺利推进，切实提高治理效能。其次，党建过程建设的合法性涉及社区组织内部治理过程主体参与的多元化，即决策部署过程吸纳多方面意见，保证过程建设中的治理行为符合公民预期和要求。除此之外，合法性的建设还体现在对过程的监督中，以严密的监督手段确保治理行为不发生偏离。过程合法性的建设能够大大提升社区内主体的配合度，并提高治理效能。最后，党建结果输出的合法性主要体现在一方面党建对社区内部治理结果输出具有决定权，另一方面党建应精准定位治理结果。党建对结果输出的准确把握不仅可以建立社区内公民对其治理行为的认同感，还可以提高其在治理过程中的获得感和满足感，减少公民与社区内部组织之间的矛盾与摩擦，进一步提升治理效能。

四、研究设计与案例描述

（一）研究设计

本研究将基于“治理效能-治理合法性-治理能力”社区治理框架，引入单案例研究方法展开分析，即以辽宁省大连市在疫情防控中的社区治理实践为例进行研究。虽然大连市在社区基层治理方面已取得了一些成效，但在“内防扩散、外放输入”、基层常态化管理以及社区治理方面仍然存在可改善之处，值得深入剖析。

（二）案例描述

为贯彻落实中央及省委关于社区治理的决策部署，大连市各区域的社区坚持以“聚焦基层基础，防控策略重心下移”为基本原则，将防控资源和力量向社区下沉，完善城乡社区群防群控工作机制，强化社区防控网格化管理和社区服务精细化供给等系列要求。

1.用制度化做好基础防控工作

自疫情发生以来，大连市紧急成立了疫情防控指挥部以及工作领导小组，制定下发了《关于做好全市企业疫情防控期间复工生产的通知》《大连市新型冠状病毒感染的肺炎五号疫情防控指挥部令》《关于进一步加强疫情防控期间居民小区管理的通告》等文件。对社区实施网格化管理，严格落实党政主要负责同志履行第一责任人职责制度，依托区（市、县）、街道（乡镇）、社区（村）、单元楼（村民小组）、党员（骨干户）五级网格化联防联控体系，形成严密链条，层层压实责任。对全市社区开展全覆盖式的人员排查、宣传动员、服务保障等防控工作，所有社区、村，累计排查省外来连人员64172人。

2.用党建引领做好动员工作

在疫情防控中，针对社区疫情防控人员数量集中、人员组成复杂的实际情况，全面动员党员以及社会组织的力量，充分发挥其在疫情防控中的积极作用。各区组织部门发布了《关于进一步组织动员全区广大党员参与新冠肺炎疫情防控工作的通知》，市疫情防控指挥部发布了《致全市奋战在防疫一线的城乡社区工作者的慰问信》，除此之外，各社区党总支动员党员捐款，省委组织部划拨1000万元党费用于疫情防控。在此次社区疫情防控中共动员8147名城市社区工作者、志愿者和4589名村“两委”成员，全力保障疫情防控工作。

3.用群众力量做好自治工作

充分依靠群众、发动群众，提高公民参与疫情防控的积极性和主动性，保证疫情防控人人参与、人人有责。针对社区居民，由社区建立人员排查台账，按照《全省城乡社区（村）疫情严查严控措施30条》中“十清楚”的要求严格排查，特别是疫情较重地区来连人员。在社区居民物资保障方面，鼓励居民通过电商下单、供应商配送等多种方式进行采购。鼓励开展露天广场交易日常物资，超市限时限流营业，避免居民集中采购、取送物资。组织专人做好孤寡老人、残疾人、单亲家庭等物资的采购与配送。以居民自治的力量推动疫情防控由“被动”变“主动”，由“单一作战”变“合作协同”，建立起以人民为中心的疫情防控基准线。

4.用协同合作做好联防联控

充分发挥社区治理中跨部门协同合作的作用，有效组织辖区内各驻地单位、社区工作人员、社会组织、物业公司等相互协作，共同构筑起社区联防联控的防线。物业管理的居民小区由属地街道督促小区物业公司履行疫情防控主体责任；无物业小区按照属地原则，由街道组织机关干部（党员）、房屋产权单位人员、社区民警、网格员、楼栋长、志愿者组成专门队伍，按照所在地区疫情防控指挥部要求落实封闭管理、消毒等防控措施。有产权单位的应配合所在地区疫情防控指挥部做好相关工作。各地区“三合一”小分队加强日间巡查，公安部门负责夜间巡视巡查。

5.用技术手段提高治理效率

积极利用互联网、大数据等技术手段，实现社区疫情防控的精准化和高效化。外地来（返）连人员必须注册大连“健康码”，进一步提高来自（去过）高风险地区人员（含日韩等外籍人员）信息精准度，并按照相关规定及时推送数据。各社区在对外地来（返）连人员进行摸排的基础上，进一步强化对重点人群的管控，督促来自（去过）高风险地区人员严格落实“14天居家隔离”防控措施，并做好服务保障工作。督促并指导外地来（返）连人员使用“大连市健康服务”小程序、大连市抗疫防控专版APP，加强跟踪管理，开展健康监测和服务，在技术帮扶的基础上推动整个社区防控过程智能化、便捷化。

五、疫情防治中社区治理效能分析

通过以上案例描述可知，大连市在疫情防控方面做了大量工作，为有效遏制疫情的蔓延发挥了积极作用，取得了阶段性成效。然而，疫情的复杂化、随机化以及人民正常生活秩序的不断恢复对社区在疫情防控中实施更为精准、高效的治理提出了更高要求，导致在深入推进疫情高效防控和提高人民生活水平的过程中产生了一些新的困难和阻碍。因此，本研究主要从治理能力和治理合法性两方面探究在提高社区治理效能中存在的不足，从而为未来改善提供依据。

（一）社区治理能力效能分析

1.社区动员能力薄弱导致动员效率低下

动员能力是社区在疫情防控治理中的基础。这场疫情防控战不仅是一场攻坚战，更是一场人民战。然而，在社区治理的实践中，从政府角度来看，行政化动员成本较高。在社区中主要依靠居委会的力量进行动员，但居委会的组成人员数量相对有限。以大连市为例，市内各辖区在此次社区疫情防控中共动员4589名社区（村）两委成员，一个居委会干部也仅能够顾及少数群体，面对庞大的居民群，再增加工作人员的数量无疑增加政府的行政成本，而且无法提高动员效率。从党建角度来看，党组织发动群众的能力也是有限的。疫情发生后，在大连市北京街社区疫情防控工作任务繁重、人手紧缺的关键时刻，市体育局团委在机关党委的正确领导下，积极响应团市委号召，迅速组织动员了48名体育局青年干部成立青年突击队，第一时间下沉到社区疫情防控一线，为社区及时注入重要防控力量。虽然党组织可以通过党员干部先动员一部分党员居民，再带动普通居民，形成以点带面的动员模式，但面对如此时间紧、任务重的工作，依靠党组织发动群众的形式存在一定的局限性，无法大幅度提高防控治理效能。

2.组织能力发挥不充分导致应对缓慢

组织能力是社区在疫情防控治理中的关键。社区组织能力的薄弱性主要体现在居民自发组织以及第三方组织数量不充足、作用发挥不完善等方面。疫情防控中，社区内部涉及战略部署、资源配置、信息传递、生活运行、社区维稳等多种需求，仅靠维持社区日常运行的三大组织远远不够。应急情况发生时，各社区由于组织能力的弱势，在其内部不能迅速、有效地组织建立相关的社会组织和自发组织来分担相应的职能，而是由原有组织承接了过多职能，使其无法满足应急情况下的突发要求。在防控实践中，仅有部分社区能够发挥其组织作用，且力量较为薄弱，例如：疫情发生后，大连市兴工街道社区卫生服务中心为西山社区11050名居民和宏发社区7526名居民主动服务，并且密切配合街道社区居委会，有效控制了疾病传播；社区卫生服务中心于2020年2月13日开通热线电话服务，截至2020年2月27日，拨打热线电话614人次，接听热线电话51人次，以此来普及疫情防控知识，科学指导辖区居民自我防护，有效降低感染风险。

3.协同能力存在短板导致联动失调

协同能力是社区在疫情防控治理中的重点。在社区治理中，协同能力的阻碍主要表现在两个方面。一是垂直协同层级过多。在疫情防控过程中，无论是命令的传递还是资源的流动往往都需要经过纵向的重重层级，层级的冗余不利于决策和信息的及时传达，有可能导致无法及时遏制疫情。二是水平协同成本过高。信息的及时沟通是疫情防控的关键步骤。由于职能的不同，不同部门的信息源也不一样，而水平协同更多依靠各职能部门之间的沟通协调，想要打破部门间的信息壁垒存在一定的困难。如果依靠技术力量，在各部门之间建立一套协同合作的信息或风险交流系统，则需要耗费一定的人力物力财力以及时间成本，不适用于紧急的疫情防控。

4.监督能力缺失导致漏洞频出

监督能力是社区在疫情防控治理中的保障。在这场疫情防控攻坚战中，不仅要考虑行动的速度，更要关注行动的质量，质量的保證需要依靠监督的力量。在各社区的实践中，监督能力的建设是短板。一方面社区内部缺乏一套高效率的监督管理机制。在应对疫情防控的社区治理中，仅仅依靠专职的监管部门进行监督会导致监管的不完全性。5月11日，大连市政府发布的《关于新冠肺炎疫情常态化防控工作的通告》中关于“外防输入”和“内防反弹”常态化机制建设中提出鼓励社区居民主动监督报告，严格排查、不漏一人，即将监管工作基层化、平面化。另一方面社区缺乏一套共同对外的监督体系和实施步骤。国务院在召开联防联控机制新闻发布会时提出要切实落实“外防输入，内防扩散”的各项举措，而有些社区在共同对外监督方面尚未形成健全的监管体系，不利于“外防输入”目标的实现。

（二）社区治理合法性建设的效能分析

1.党建在资源输入方面的合法性建设不完善

党组织在前期疫情识别阶段、中期疫情防控阶段负责输入相关的疫情信息和科学知识，以信息的公开透明促进公民信任感的建立，为党组织在治理中实施相关举措奠定了合法性基础。但同时，这种合法性的建立仍不完善，主要体现在两个方面。一方面是决策主体的单一性。例如，大连市新华社区内部在召开疫情防控工作会议时，主要由街办主管领导、社区党委、居委会领导等进行相关工作的汇报和决策讨论，治理意见的征求缺乏民主协商过程，较少有群众与其他组织的参与。另一方面是信息收集的日常性。社区内基层党组织在征求群众意见时，往往通过召开日常居民会议、大众投票等方式对普通群众进行意见问询。例如西岗区人民广场街道新华社区虽然尝试了以微信群、QQ群为媒介进行每日询问、线上反馈和意见征求，打破了问询形式的单一性，但更多有效且实际的建议往往是问题导向的，即来源于在面临现实问题时公民所提出来的，因此征求意见的渠道应更加面向实际问题。决策主体的单一性与信息收集过于偏重日常性都会破坏党组织在社区治理中输入的合法性。

2.党建在过程建设方面的合法性建设存在不足

基层党组织在过程合法性建立中存在的不足主要体现在两方面。一方面表现为党内交流、协商过少。疫情发生后，社区内党组织积极响应上级领导部署，但由于疫情的紧急性和严重性，基层党组织更期望在短时间内做出相应反应和安排，这种想法导致党内出现交流频次较少、深度不够，交流形式单一等问题，因此需要后期进行不断调整和修正。另一方面表现为党内监督的缺失。对党的监督也是严肃党纪的一部分，但在具体的社区运作过程中，更多地展开在党组织在对其他主体的监督，而缺乏相关组织、群体、个人对党的决策、行为进行监督的过程。

3.党建在结果输出方面的合法性建设不完整

基层党组织在输出合法性方面的不足也表现为两个方面。一是党组织缺少对社区治理结果输出的决定权。在应对疫情防控中，各社区都在积极探索既符合自身发展情况又具有高效率的治理机制、工作模式和工具方法，其中一些社区的经验方法可以输出为共同借鉴的模板，但在这种经验模式中应对外输出哪一部分，或者哪些工作做法能提炼出为各社区共同使用则需要基层党组织做出决策，通过党组织的积极宣传促进社区间的相互学习和交流。例如，在中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区的8个社区防控执勤点，成立了由老共产党员等组成的疫情防控志愿者队伍，为社区老百姓筑起了一道尽职尽责的“安全墙”，这一做法不仅在原有社区内得到实施，而且在党组织的鼓励与宣传下扩散到更大范围的社区群，成为各社区学习的典型。二是党组织治理结果输出和定位的偏离。各社区内部针对疫情防控往往大胆尝试和采用各种治理措施，不同的治理举措会导致不同的治理结果。在党组织对优质、高效的治理措施总结归纳为一套成熟的治理体系之后，尤其形成可供各社区借鉴学习的治理成果之后，应切实保证该治理成果是在防控主题和国家要求之内，且对它的学习和参考是符合法律法规的，从而保证党组织在结果输出方面的合法性。大连市在对各社区进行实践调研后，形成了具有普适性的大连市社区精准精细防控常态化工作要点，这个总结凝练过程离不开各基层社区党组织对其自身治理措施合法性、有效性的检验和考察，最终将这些优秀做法和特色措施融合为一，形成具有指导性的疫情防控的创新建议。

六、提升疫情防治中社区治理效能的建议

（一）加强社区治理能力建设

1.发挥社会组织动员能力，加强社会动员技术开发

在行政化成本较高以及党组织动员能力有限的现实背景下，为进一步提升社区内部的动员能力，可以从两个方面入手。一是积极引入社会组织的力量。社会组织是一种非正式组织，以自下到上的群众路线为指导方针，因此在动员社区居民时能够利用自身的便利条件拉近社群距离，破除居民与正式权威组织之间的屏障，利用多种宣传渠道真实、有效地做好居民的动员工作。北京市东城区龙潭街道光明社区在抗疫过程中，主张社区党委与社区社会组织协同配合，由社区社会组织认领出入卡口、自管楼院，充分发挥社区志愿者力量。在疫情防控战役中党员发挥先锋模范作用，居民志愿者充实疫情防控力量，与社区党委协同配合，有效提升了社区疫情防控工作效能。二是促进社区动员技术的开发、学习。利用社会组织的实践优势进行技术开发，由于具有强烈的解决社会问题、满足社区需求的动机，社会组织往往更有能力通过实践总结出一些社区动员的创新技能。因此，以动员技术的开发培训为支撑，以社会组织为主要承担者可以进一步实现社区动员能力的提升。

2.培育社区内社会组织和自发组织以提高组织能力

社区内原有组织数量的稀缺和治理功能的单一化导致社区无法快速分散、化解突发事件或公共危机事件带来的压力，要想提升社区的组织能力，一方面应积极培育社区内社会组织。为了保证社区内部基本职能的实现和满足多元化需求，各社区应按照自身发展和建设情况，培育并建立具备各项功能的社会组织，例如医疗服务组织、调解组织、志愿者组织等，在功能和数量方面形成双保障。以成都市东环路社区为例，该社区从2014年开始开展社区营造，通过居民兴趣爱好小组培育发展起15个居民自组织。以自治组织为基础，院落小区居民自行选举出3～7位本院住户，建立起院落管理委员会（以下简称“院委会”）管理社区事务。面对此次疫情，院委会在收集信息的基礎上积极组织社区内部疫情防控活动，帮助社区顺利度过艰难时期。另一方面，应增强居委会对社区自发组织的号召力、凝聚力。部分社区在日常生活运行中，为了确保社区工作的推进实现民主性，提高公民参与的积极性，往往会在社区内建立由居民形成的自发组织，例如居民自治小组、居民代表组织等。这些组织平时散落在社区的各个角落，但一旦社区出现突发状况，这些自发组织能够及时、快速地响应居委会的号召，凝聚起来共同应对困难。因此，社区居委会平时就应多与自发组织积极进行沟通交流，建立稳定、牢固的信任关系和合作关系，确保在危机出现时，自发组织能够化无形个体为有形组织。

3.强化权力下放基层，建立跨部门协同机制

为解决部门间协同的难题，主要可从两个方面应对。一是扩大基层自治空间，确保权力的有效下沉。在科层制管理的背景下，信息、命令以及相关部署都是自上而下传递，但由于垂直协同层级过多，可能导致相关决策传递时存在时滞性和信息失真的情况。而社区治理更强调的是基层治理的灵活性，因此上级政府应进一步赋予基层更多的治理权力，扩大其治理权限，加强基层部门间的协调交流，从而在处理突发事件时能够更加迅速。丰台区东铁匠营街道木樨园第一社区作为一个典型的开放式社区，在严格贯彻落实社区权力下沉部署的背景下，通过推行“自提、自议、自决、自办、自管、自享”的“六自”工作法进行疫情防控自治自管，使其内部居民在社区指导下，实现了以“院落自治”抗击疫情的目标。二是建立跨部门协同机制。为确保部门之间信息和职能的沟通交流，除了利用技术手段建立风险或信息交流系统，也要发挥制度在协同方面的作用，实现“技术-制度”双向调试。通过从各职能部门中抽取相关代表，形成一个专业的跨部门协同小组或部门，在小组内部运行中建立一套完善的跨部门协同机制，由各部门的代表在协同小组内积极、主动分享信息和经验，进行协调互动。除此之外，组内不仅可以进行资源调度，也可以进行方案协商，发挥智库的作用。

4.完善监督管理机制，建立监督管理体系

监督能力的提升主要体现在两方面，一是建立多元主体参与的监督管理机制。疫情防控的工作既复杂又细致，仅仅依靠专业监管部门无法对整个社区的疫情发展情况进行全面布控。借鉴“枫桥经验”基层治理中提到的“群防群控”，其本质在于要积极动员多元主体的力量，把“枫桥经验”应用于社区疫情防治中，即要形成“群督群管”、共同参与的新局面。一个完善的监督管理体制不仅需要发挥多元主体的作用，而且要设计多元主体相互监督的机制，使所有主体处在一个复杂网络中，每个主体都有监督其他主体的权力，以便形成新的约束关系，既能提高监管的效率又能保证监督质量。在完善监督管理机制方面，湖北省罗田县饼子铺社区召开协助包保单位、社区“一把手”会议，传达县社区防疫工作督办会精神，部署以片区为单位建立居民微信群，下发《齐心做好防疫工作三点提醒》，调动人民群众力量，发动居民互相监督，齐心做好防疫工作。二是设计一套共同对外的监督体系。在内部系统中，对疫情发展的监督发生在社区内部个体之间。在外部系统中，每个社区就是一个独立个体，固定辖区内的社区会联合形成社区群，社区群内的相互监督也非常重要，应设计一套各社区认可、适用的监督体系或监督方案，形成更大范围的监管，从而保证社会的安全和稳定。

（二）完善社区治理合法性建设

1.确保党委决策主体、决策形式的多元化

为保证党组织在资源输入方面能够建立更加稳固、扎实的合法性，一方面要在征求意见时积极纳入多元主体的声音。党支部和党组织在对疫情防控的部署决策中，应将多元主体纳入决策议程当中，让民主党派、社会组织、社区居民、企业等不同职能主体提出相关建议和意见，确保民主协商和公众参与的有效推进，进一步降低决策制定的不确定性。面对复杂严峻的疫情防控形势，辽源市驻区各民主党派坚决响应区委区政府的决策部署，其中各民主党派人士充分发挥专业优势，围绕疫情防控工作主动反映社情民意，积极建言献策，为打赢防控阻击战汇聚了强大正能量。另一方面要确保意见征询形式的多元化。党组织应充分利用资源优势，借助自身号召力和已有平台为疫情防控服务。例如，党支部在收集相关建议时，可以通过召开党政联席会、党支部会议推动意见的征询过程。除此之外，也可以在办事窗口设立专门的意见征询口，或直接由党员代表在实际工作中收集相关建议。

2.加强党内交流协商，完善党内监督机制

公共危机或突发事件的出现更加考验党组织的执政能力。党组织作为统一领导、统一安排、统一调度的临时指挥中心，更承担着决定行动方向和决策指导的重要职责，决策部署的疏漏和偏差都会损害党组织在公众心中的形象，不利于其治理合法性的建立。因此，一方面应加强党内的交流协商，集中发挥党员代表的智慧，展现应对突发事件的能力。通过召开党组织内部会议、调动危机处置预案、互动分享应对经验、多方搜集相关资料等方式对疫情防控的下一步工作做出科学、有效的部署。另一方面应完善党内监督机制。党组织的任何一项决定和安排，公布的任何一项举措都应有相应的过程监督机制，除了有党组织内部的纪律委员进行监管，还应在党委领导班子、党员代表、普通党员之间建立相互监督机制，通过相互制约确保党内个体行为、决策不发生偏差，时刻保持警惕性。

3.加强党组织结果输出的权威性和规范性

各社区在疫情防控的实践中通常会总結出更适用、更有效率的工作机制和经验做法，这些做法往往会对其他社区产生借鉴作用。而党组织在治理成果输出方面的合法性建设主要表现在两个方面，一是加强党组织结果输出的权威性。由于各社区都是在自身实践的基础上提出相关做法，导致一些工作经验可能不具备普适性，因此应由党组织筛选、提炼、宣传、推广可供社会学习、借鉴的治理成果，而针对由社区总结生成的各种优秀做法、工作机制、实践模式等，基层党组织应利用自身的号召力和宣传力通过多元化渠道进行推广。为了让居民群众听得懂、听得进、易接受，提高宣传效果，福建省龙岩市新罗区苏溪社区党组织联合居委会采用最传统、最接地气的方式开展疫情防控宣传，制作了2分钟的防控防疫专题宣传播报，每日利用流动音响、喊话器在各个网格播报，传播疫情防控知识和基层防治经验，尽可能把信息和知识传播到每一个角落、每一位居民。二是加强党组织结果输出的规范性。基层党组织应以防控主题和国家要求为治理成果筛选的原则和标准，即可供宣传和推广的经验方法应符合国家规范和社会要求，从而确保现阶段输出的治理成果能够解决当下困境，进而在社会上全面推广这些优秀做法。

七、结语

社会治理作为党和国家坚持的执政理念和治国方略，体现了国家对社会建设的高度关注。社区作为社会的重要组成单元，在整个社会治理中扮演着重要角色。尤其在此次疫情中，无论是国家战略部署还是现实疫情防控都以社区作为第一战场，以各社区为主体进行政策宣传、决策部署、方案执行、信息反馈等不同环节。因此，社区作为社会建设的重要单位，如何通过更好的治理手段将其自身优势转化为治理效能仍需进行深入研究，通过不断提升小范围的社区治理效能，最终将实现整个社会治理效能的提高，进而实现国家治理能力和治理体系现代化。

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