中国公共治理70年研究的演化特征、逻辑与动力

孙斐 叶烽 徐淮智

摘要：本文基于国家-社会互动关系的视角，对1949—2019年中国公共治理研究的演化特征、逻辑与动力进行考察。首先，根据样本文献发文量的变化与共现关键词的分布，将70年来中国公共治理研究的演化历程划分为三个阶段，并运用文献计量方法绘制各演化阶段的知识图谱以此表征演化特征。其次，提炼出中国公共治理研究的演化逻辑：以国家与社会的动态平衡为中心，通过不断调适国家与社会的界面与互动方式，实现从“强国家-弱社会”的传统单向控制模式向“强国家-强社会”的双向互动模式转变。其演化动力包括外生动力和内生动力。最后，总结出70年来中国公共治理研究演化的经验与启示。

关键词：1949—2019；公共治理；演化逻辑；文献计量分析

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）19-0007-17

The Characteristics，Logic and Dynamics of the Evolution of Public Governance Research in the Past 70 Years：A Bibliometric Analysis Based on CNKI （1949-2019）

SUN Fei YE Feng XU Huaizhi

Abstract：Based on the perspective of state-society interaction，this paper examines the characteristics，logic and dynamics of the evolution of public governance research in the past 70 years. Firstly，according to the changes of the volume of the sample literature and the distribution of the co-occurrence keywords，the evolution process of the research on public governance in the past 70 years is divided into three stages，and the knowledge map of each evolutionary stage is drawn by bibliometric method to reveal the evolutionary characteristics.Secondly，it reveals the evolutionary logic of public governance research：focusing on the dynamic balance between the state and society，through continuous adjustment of the interface and interaction mode between the state and society，in order to realize the two-way interaction mode from the traditional one-way control model of "strong state-weak society" to "strong state-strong society" change.Its evolutional dynamics includes exogenous dynamic and endogenous dynamic.Finally，it sums up the 70 years of Chinas public governance research evolution experience and enlightenment.

Keywords：70 Years of New China；Public Governance；Evolutionary Logic；Bibliometric Analysis

中华人民共和国成立70多年来，在坚持中国特色社会主义发展道路的改革进程中，中国取得了举世瞩目的治理绩效。在经济建设方面，以不变价格计算，2018年国内生产总值比1952年增长了175倍，年均增长8.1%[1]，实现了从温饱不足向全面小康的飞跃。在创新能力方面，2017年规模以上工业的有效发明专利数比2004年增长了29.8倍[2]。世界知识产权组织2016年8月发布的2016年全球创新指数排名显示，中国已跻身世界前25位最具创新力的经济体行列，并且是其中唯一的发展中国家。在减贫事业上，国家统计局数据显示，中国贫困人口数量从1978年末的7.7亿人下降到2017年末的3046万人，累计减贫7.4亿人，贫困发生率由 97.5%下降至3.1%，对全球减贫贡献超过70%。

然而，在经济社会方面取得辉煌成就的同时，中国的发展也积累了不少问题与矛盾。特别是在“高绩效”成绩背后，仍存在局部性治理危机。从反映社会公平的全国居民收入基尼系数来看，2003—2017年的基尼系数维持在0.462～0.491之间[3]，高于国际公认的红色警戒线0.4。与此同时，中国食品安全风险治理体系与治理能力面临严峻考验，2008—2017年的十年間，主流网络报道的全国食品安全事件数量高达40.8万起，平均每天约发生111.8起[4]。此外，根据世界银行数据库中的“全球治理指标”，中国在腐败控制、政治稳定、政府效能和质量监管等方面的得分排名长期处于最后25%至50%的区间，说明中国的公共治理能力仍有待提升。

在此背景下，党的十八届三中全会将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标，党的十九大进一步明确了实现国家治理现代化的阶段性目标，这既是对中华人民共和国成立以来中国公共治理实践的一个重要理论总结，也是对未来中国公共治理发展的指引。面对新时代的治理要求，中国公共治理研究势必要肩负起这一历史重任，问题在于发展路径是继续引进西方治理理论，还是立足本国现实情境，或者是本土治理理论与西方治理理论的碰撞与扬起后的再创新？受制于治理基本内涵的模糊性与研究视角的多维性，现有研究成果主要是对不同领域和不同层次的治理研究现状进行反思。就研究领域和分析层次而言，包括社区治理[5]、政府治理[6]、乡村治理[7]和全球治理等[8]；研究内容涵盖公共治理研究主题的归纳、现有研究不足的分析、研究趋势展望等。概言之，国内现有研究侧重于通过横向比较分析，绘制中国公共治理研究的全景，但缺少引入时间维度的纵向比较分析，导致难以对前述问题作出全面、系统的回答。因此，有赖于站在历史长河之中，以1949—2019年70年的长镜头来考察公共治理研究的演化脉络，方能从中总结出中国公共治理研究的演化逻辑与动力。

一、研究设计

（一）研究方法

面对研究成果爆炸式增长的大数据挑战，科学知识图谱方法正成为一种有效获取知识的新手段。由于可以揭示某一学科或研究主题的知识发展进程与结构特征，挖掘知识单元或知识群之间的互动、交叉、演化等关系，该方法备受研究者青睐，被广泛地应用于信息科学、地理科学、医学等领域。本文通过共词分析的方式，对中国学术期刊网络出版总库1949—2019年关于“公共治理”研究的期刊论文进行计量分析，绘制出知识图谱，以期回答中国公共治理研究的演化历程、逻辑和动力等核心问题[9]。具体操作步骤是：根据样本文献发文量的变化与共现关键词的分布，将有关中国公共治理研究的演化历程划分为三个阶段；抽取每个阶段前30位的高频关键词并形成高频关键词共现矩阵，并将其导入Gephi软件进行关键词共现分析與模块分析，绘制公共治理研究各演化阶段的知识图谱，以呈现演化特征。

（二）样本选择与数据来源

由于学界对“公共治理”的界定还没有形成共识，致使在文献样本的选择上存在障碍。为保证样本选择的信效度，参考王绍光教授的研究成果，选择与公共管理领域和公共行政领域强相关的社会科学Ⅰ辑和社会科学Ⅱ辑作为文献分类目录来源，数据来源于中国学术期刊网络出版总库。检索式为：“篇名=‘治理and检索条件=‘精确and时间跨度=‘1949—2019and来源类别=‘全部期刊and文献分类目录=（‘社会科学Ⅰ辑and‘社会科学Ⅱ辑）”。检索时间为2019年7月，数据来源截至2019年6月，检索得到数据记录57434条。为确保每条记录都包含篇名、作者、关键词、发表年、刊名这些变量信息，人工剔除不符合上述要求的数据记录，得到最终样本文献26421篇。

二、中国公共治理研究的演化路径与阶段特征

（一）中国公共治理研究的演化路径

为了把握中华人民共和国成立以来中国公共治理研究的阶段性特征及其演化逻辑，对1949—2019年间的样本文献进行统计，绘制成发文量变化折线图（见图1），并使用CiteSpace可视化软件绘制关键词共现网络的时区图（见图2）。在对图1与图2分析的基础上，将中国公共治理70年研究的演化历程划分为三个阶段。

第一，1949年至1998年，涌现出“治理”“治理整顿”“综合治理”“村民自治”等高频共现关键词，发文量共计275篇。因此，将该阶段命名为国家管控与社会治理萌发阶段。

第二，1999年，“治理理论”“善治”“全球治理”等高频共现关键词的出现表明西方治理理论的引入。从1999年至2012年，公共治理研究的主题不断拓展，出现了“国家治理”“社会治理”“社区治理”“政府治理”等高频共现关键词，发文量呈现螺旋式快速上升的态势。基于此，将该阶段命名为国家治理与社会治理双重变奏阶段。

第三，2013年至今，“国家治理现代化”“治理能力”“国家治理体系”“治理现代化”与“大数据”等关键词成为新“宠儿”。从发文量来看，2013年至2015年出现爆发式增长，2015年至2018年保持每年3500篇以上的高发文量态势。因此，将该阶段命名为国家主导下的社会治理阶段。

（二）中国公共治理研究的演化特征

1.国家管控与社会治理萌芽阶段（1949—1998年）

对这一阶段样本文献的高频关键词进行共词分析和模块分析，得到知识图谱（见图3），该图谱所呈现的研究主题表明该阶段公共治理研究的演化特征。在知识图谱中，节点大小反映节点的中心度大小，节点越大，表明与该节点联系的节点越多，也说明该节点在网络中的重要性越强；模块分析是基于连接强度对节点进行聚类分区。图3显示出两个模块，根据关键词的含义及其联系，我们将这两个模块所代表的研究主题概括为“社会问题治理”与“经济体制改革”。

（1）社会问题治理

图3中的节点显示，社会问题有社会治安问题、青少年犯罪、“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）问题、统计数据造假和贪污腐败等。丁水木在其论文《论改革开放中的社会问题》中探究了上述社会问题的成因：一方面是在“全能型”政府逐渐转型过程中，国家对社会干预收缩，个人本位价值观崛起，导致个体经济理性行为动机恶性膨胀；另一方面，社会转型期的制度真空导致一些侵害他人利益与公共利益的行为得不到有效约束[10]。对社会问题的治理，“综合治理”是理论界与实践界所推崇的一种治理方式，即坚持党和政府的领导，充分发动群众，及时对社会问题进行多角度、多层次、多手段的防治[11]。从治理的具体举措来看，不同于“革命型”的群众政治性运动，开始注重方针、政策与法律的制定，实行各主体（企业工厂、学校、街道、家长）包管包教责任制。

此外，在“后进村”的治理探索上，徐勇、钟年和吴从环分别在其论文《论中国农村村民自治的创造性和独特性》《中国乡村社会控制的变迁》和《中国乡村现代化中的组织重构》中提出村民自治是最重要的举措①[12][13][14]。但不同于人民公社“政社合一”体制下“命令-服从”的互动逻辑，村民自治条件下的农村秩序重构有赖于在国家与社会关系调试的基础上，通过治理机制的设计与创新、多元主体的积极参与和治理资源的有效整合等路径来实现，这显然是一个不断探索的过程。

（2）经济体制改革

经济体制改革的实质是改变国家过度干预市场的局面，社会资源配置由行政支配向有计划的商品经济、市场起基础作用转变。政府由直接的微观管理向间接的宏观调控转变，转变过程中，由于政治体制、经济体制和社会管理体制改革不到位，致使积累的矛盾逐渐显现。1985年以后，经济领域出现诸多问题，因此，开始“治理整顿”。

在此背景下，何建章在《治理整顿与深化改革的辩证关系》一文中，聚焦经济体制改革与深化改革开放之间的辩证关系，为推动经济体制改革进行学理论证，即两者是相辅相成、相互促进的关系，目标在于实现国民经济的持续、稳定和协调发展。深化改革开放是要转变以往管制型的治理模式，为经济体制改革提供制度保障，经济治理整顿为深化改革创造条件[15]。

总之，这一阶段的两个研究主题反映改革开放初期，在国家对社会干预收缩的过程中迫切需要处理好政府与市场、社会与市场这两对关系。由于国家对社会的管理在转向宏观、间接的过程中相应的制度机制、法律规范和社会自治能力十分缺乏，致使国家与社会的关系没有突破以往管制型的治理模式，学者们依旧强调国家对社会的支配以防止经济社会领域中系统性风险的发生。但在乡村治理的探索中，学者们大力推崇村民自治，强调村民对个人利益的维护和個人权利的运作[16]，这体现了社会治理的萌芽。

2.国家治理与社会治理双重变奏阶段（1999—2012年）

该阶段共有7个模块（如图4所示），根据关键词的含义及其联系，将这7个模块所代表的研究主题概括为“治理与善治”“公共危机治理”“全球治理”“社区治理”“乡村治理”“地方治理”和“政府治理”。

（1）治理与善治

治理与善治理论的实质是从治理有效的规范性标准出发，重构国家与社会之间的互动关系，以达到共同管理公共事务的目的。在西方治理与善治理论的指引下，中国学者开始打破以往研究过程中一些过分简单化的非此即彼的两分法，如公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等[17]，并对“善治”的要素进行中国式表达，实现对已有理论体系的重构。

但是，西方治理理论存在价值主张和治理机制的内在矛盾，不可避免地出现治理失灵问题。例如，郁建兴在《治理与国家建构的张力》一文中指出，西方治理理论强调国家对市场和公民社会的赋权，主张“多中心治理”，但在治理机制上却否定、忽视国家作为重要治理主体的地位和作用，导致社会分裂与政治失序的治理困境[18]。因此，中国情境下治理理论的适用性问题备受学者关注。一方面，刘建军、沈承诚和杨雪冬分别在其论文《治理缓行：跳出国家权力回归社会的陷阱》《西方治理理论引入的社会条件分析》和《论治理的制度基础》中指出，治理理论尚不成熟，有意识形态的倾向性，并且中国行政管理现状与西方学者口中的治理实施情境存在较大差异[19][20][21]。另一方面，何增科、徐勇和刘志昌等学者分别在其论文《政治合法性与中国地方政府创新：一项初步的经验性研究》《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》和《草根组织的生长与社区治理结构的转型》中指出，治理理论所蕴含的国家与社会关系超越以往中国强调的国家主义模式，因而将“治理”与中国现代国家构建、政治和行政体制改革紧密联系在一起，积极推进公共治理的实践[22][23][24]。

（2）公共危机治理

随着社会日益复杂化且不确定性增强以及经济的全球化和自然环境的恶化，公共危机的常态化特征日益凸显，传统的公共危机管理理论（政府中心论，即强调政府对公共危机的控制）面临严峻挑战。随着治理理论的引进，人们日益认识到公共危机需要政府与非政府组织、公众等多元主体进行协同治理。

公共危机协同治理过程中的多元主体参与，特别是非政府组织的参与，建立在社会从国家的超强控制中脱离出来的前提上。因为只有当社会不再以政府为中心、被动响应时，才能避免政府失灵的困境，从而更好地发挥社会组织与公众在公共危机治理过程中的专业性、灵活性和高效性的优势[25]。公共危机协同治理的实现，亟需在软件层面着力，包括法律法规的完善、政府理念的转变、公众参与意识的培养、社会资本的培育、协同治理机制的构建等[26]。

（3）全球治理

全球治理是治理理论在国际层面延伸的理论成果，探讨的是民族国家与国际社会之间的关系。全球治理是多元主体通过协商与谈判建立规则、以合作的方式来解决全球性问题的过程。欲实现有效的全球治理须从共同价值的确立、治理机制的变革和治理网络的构建与创新着手。在全球化时代，全球性问题需要合作，并形成共同的价值理念、行为准则，而全球治理的困境恰恰在于共同价值难以确立[27]。此外，传统的全球治理机制脱胎于美国主导的霸权稳定体系，随着国际格局的变化以及非政府组织与非正式集团的日益活跃，全球治理机制出现危机和“碎片化”。全球性问题依靠单一主体难以解决或无法达到帕累托最优。显然，全球治理网络的构建，特别是网络中的信任机制与协调机制的构建尤为重要。

随着中国的发展，中国对世界格局的影响力逐步增强，已成为全球治理不可或缺的行动主体。我国在2005年提出的“和谐世界”主张，是在国际格局发生大变革的背景下，对民族国家之间、民族国家与国际组织之间关系调整的原则与路径的倡议。

（4）社区治理

社区治理兴起的背景是国家还权于社会，政府从“全能型”向“有限型”转变，表现为单位制度逐步解体。从国家-社会关系理论视角出发，王英伟、李保明和聂林等学者分别在其代表作《我国城市社区的多元型管理模式》《国外城市社区管理模式及其启示》和《国外社区管理模式比较》中，归纳出“自治型社区”“国家主导型社区”（或行政型社区）和“融合型社区”（或合作型社区）三种治理模式[28][29][30]。也有学者进一步指出这三种模式代表着社区治理的演化趋势，即从“国家主导型社区”（或行政型社区）向“融合型社区”（或合作型社区）过渡，最终实现“自治型社区”[31]。

“融合型社区”（或合作型社区）作为契合当前社区治理情境的治理模式，其实现特别需要在社会资本投资和鼓励公众参与上着力。一方面，社会资本作为社会的一种“粘合剂”，能够促进社会合作，提升集体行动能力，是取得良好社区治理绩效的关键[32]。另一方面，尽管单位制已解体，但“社区冷漠症”问题突出，社区居民对政府的依赖性依旧很强，主动参与的意识与能力不足，导致社区治理绩效不理想，因而亟待提升社区居民的参与意愿和能力[33]。

（5）鄉村治理

从中国乡村治理模式的历史演进看，中国乡村治理改革一直处于国家与乡村社会动态交替的互动中，这使得乡村治理研究存在宏观、中观和微观三个视角：宏观层面的研究主要是理解乡村治理的外部条件，由国家的发展需求和制度政策所决定；中观层面的研究主要是理解国家制度嵌入乡村治理的过程、机制及后果；微观层面的研究主要是理解乡村社会内在的运作机制及农民的生活逻辑[34]。

村民自治作为乡村治理的核心内容，是国家赋权的结果，历经试点示范、全国推广与创新发展的演化，其目标是村民在村民委员会自治平台上，通过自我管理、自我教育、自我服务，实现村庄的有效治理。但是，农村发展过程中出现的“一统就死，一放就乱”“村委会职能行政化”“能人治村”“干部支配”与“两委矛盾”等问题备受学者关注，这也表明村民自治的效果不太理想。

（6）地方治理

地方治理是治理权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散，其实质是治理权从国家中心主义向横向多中心化和纵向多层次化变迁[35]。一方面，在地方政府提供公共服务的过程中，网络治理与合作治理为多元主体的行动提供了理论基础，都强调多元主体的积极参与以实现理想的治理绩效，只是网络治理更加主张主体间权力的共享，而合作治理倾向于政府与其他主体进行协商、对话与合作。另一方面，地方政府治理结构是影响地方治理绩效的关键因素。整体而言，中国地方政府的治理结构是多级政府间的多任务委托-代理关系[36]，这种治理结构往往带来“唯GDP主义”“政绩工程”、事权与财权不对等诸多弊端，阻碍了善治目标的实现。

此外，娄成武、李超和李静等学者分别在其论文《从地方政府到地方治理——地方治理之内涵与模式研究》《论我国地方政府治理的模式选择及其对策》和《治理理论与我国地方政府治理模式初探》中指出，基于中国的现实情境，地方治理模式应采用政府主导-合作模式或政府主导-多元参与模式，以实现多元利益诉求与资源的整合，最终达到善治的目标[37][38][39]。

（7）政府治理

政府治理所蕴含的国家与社会关系具有鲜明的中国特色，包含“纵向治理”与“横向治理”两个向度[40]。“纵向治理”在于推动政府组织架构及其运行体系的转型，以适应经济社会发展要求，为中国构建和谐社会提供保障。对于这一问题，有学者借鉴西方公共行政的改革理论，如新公共服务、新公共治理、公共价值管理等进行研究；也有学者结合中国实际提出有限政府、法治型政府和服务型政府等概念。总之，研究趋向于转变过去“全能型”和“管制型”的政府治理模式，以符合中国国家与社会的现实关系，以及信息时代对政府治理的新要求。

“横向治理”是要厘清治理网络中政府应该扮演何种角色、如何发挥作用的问题。对此，张康之在《作为一种新型社会治理模式的服务行政——现实诉求、理论定位及研究取向》一文中提出服务型治理模式[41]，徐勇在《治理转型与竞争——合作主义》一文中主张竞争-合作主义模式[42]，张立荣则在《论中国未来政府治理范式的特质与进路》一文中建议“政府主导-官民协同”的多中心社会公共事务治理模式[43]。从整体来看，学界较为认同多中心合作治理模式，并强调政府的主导作用。

这一阶段展现出中国以治理为主题的全方位深层次改革过程，也是国家与社会关系深刻调整的过程。在此背景下，贯穿中国公共治理研究的主线是“管理”向“治理”转向，包含观念、逻辑与方法（或工具）的全面革新，西方治理理论在此转变过程中发挥了重要的推动作用。然而，西方治理理论的适用情境，如高度发达的经济和以个人主义为基础的契约合作文化，与中国所处的社会主义初级阶段和集体主义价值观的现实情境存在巨大差异。遗憾的是，部分研究者往往忽视甚至刻意回避这一客观事实，遵循西方话语体系下的治理取向，导致理论研究与治理实践之间的鸿沟日益扩大。因此，中国公共治理研究亟待在西方治理理论本土化和本土理论国际化的双重变奏中实现自我重构。

3.国家主导下的社会治理阶段（2013年至今）

该阶段模块分析显示6个模块（见图5），根据关键词的含义及其联系，将这6个模块所代表的研究主题概括为“国家治理”“乡村治理”“社会治理”“政府治理”“社区治理”与“城市治理”。

（1）国家治理

国家治理的提出是在结合中国国情的基础上对西方治理理论的反思与超越。国外研究往往排斥“国家主义”，把“治理”放在国家“彻底中立”或者“完全不起作用”的背景下来讨论，对公民社会和市场的作用过度夸大[44]。马克思主义理论则强调两者的关系是一定历史阶段的产物，并随着历史条件的变化而变化，理想的状态是根据具体的历史条件寻求两者的平衡以实现有效治理[45]。国家治理现代化的提出，表明在结合社会主义初级阶段基本国情的基础上，中国坚持马克思主义国家理论，重新认识到现阶段既需要“强国家”，也需要“强社会”。

国家治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现，也是目标与过程的统一。它应该达到的标准或必备要素归结起来是治理的法治化、民主化和科学化。国家治理体系和治理能力现代化的实现路径应该从战略与战术两方面着力，即顶层设计与系统推进的战略和渐进调试与泥泞前行的推进方式[46]。

（2）乡村治理

伴随着新型城镇化与新型工业化的加速推进，乡村社会发生巨变，呈现出一片繁荣景象。但与此同时，乡村治理也出现“复合型危机”，包括治理技术与治理体制的危机以及乡村生态、文明与文化的危机，多重危机相互交织、相互影响，形成互为因果的循环[47]。这种“复合性危机”本质上是国家与社会关系不平衡的后果，如乡村治理中“悬浮型”政权所反映出的政府缺位，使得乡村社会陷入治理失灵的困境[48]。

2013年以来，在精准扶贫政策的推动下，国家与乡村社会进入一种高密度的互动状态，乡村治理呈现新景象，展现出国家意志与乡土逻辑之间的融合，即在大量扶贫资源输入的背景下，政府调控能力增强，但村庄的自主性不减。精准扶贫政策的实施过程表明乡村的良好治理有赖于在国家权力下沉与乡村社会的自治之间寻求一个适当的平衡点[49]。因此，邓大才、季丽新和黄君录等学者分别在其论文《走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象》《自治、法治、德治相结合的乡村治理体系生成逻辑及其探索》和《新时代乡村治理体系建构的逻辑、模式与路径——基于自治、法治、德治相结合的视角》中继续强调乡村自治的同时，进一步提出要构建自治、法治、德治“三治合一”的现代乡村治理体系，以实现乡村治理现代化[50][51][52]。

（3）社会治理

在提出国家治理现代化的同时提出推进社会治理现代化，表征国家与社会互动的特征是在社会建设领域，国家与社会找到共同的“利益契合”点，即通过社会建设，既可以推进国家治理现代化和治理绩效，也可以为社会治理现代化奠定社会基础[53]。因此，王浦劬与李忠汉分别在其论文《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》和《“国家-社会”关系理论视野下社会治理的建构逻辑》中提出“国家主导的社会治理”是实现社会治理现代化的现实路径和内在逻辑[54][55]。

“国家主导的社会治理”反映国家在社会治理网络中“主导者”与“参与者”双重角色的统一。国家作为社会治理网络中的“主导者”体现为国家承担“制度供给者”的角色。国家通过制度供给与治理策略安排实现治理的有效性与合法性；国家作为社会治理网络中的“参与者”体现为国家与社会的良性互动为社会治理奠定良好的社会基础。国家与社会的良性互动过程是“自上而下”与“自下而上”双重路径推动的社会力量成长与能力建设过程。一方面，国家通过具体的社会体制机制建设，在培育社会力量的同时，让组织化的利益冲突在国家引导下得到有效整合；另一方面，随着经济社会的发展，社会成员的自主意识和权利意识不断提高，公众参与的动机与能力不断增强，形成了社会对国家的“形塑”。因此，“国家主导的社会治理”最终目标是形成“强国家-强社会”的格局。

（4）政府治理

这一阶段，政府治理现代化是研究的焦点，包括政府治理现代化的内涵、路径、评估与模式创新。政府治理现代化最核心的特征是民主化、科学化和法治化，从本质上来说，政府治理现代化的前提是分权化。从世界各国的现代化进程来看，处理好政府与市场、社会之间以及政府与政府之间的关系，建立起分权体制，才能为民主参与搭建宽广平台，为政府治理的科学化和法治化创造条件[56]。在治理工具层面，大数据的应用备受推崇，有助于提升政府的治理能力，优化公共服务供给，成为推动政府治理现代化的重要杠杆。

唐天伟和曹清华等学者立足于中国现实情境，在借鉴联合国与世界银行等国际组织建立的政府治理现代化测度指标的基础上，建立了一套符合中国国情的政府治理现代化测度指标体系。该指标体系包含地方政府治理体系现代化和地方政府治理能力现代化两个一级指标，经济治理、政治治理和社会治理等七个二级指标以及二十一个三级指标[57]。此外，在信息化时代，互联网极大地方便了我们生活，同时也重塑了政府与公众之间的互动方式。“互联网+政务服务”有助于实现政府的整体性治理、开放性治理、协同性治理与智慧性治理，是实现政府治理现代化的重要引领[58]。

（5）社区治理

在社区治理的“单位制”时代，尽管这种高度结构化的治理模式使人们丧失了部分自主权，但在整体上维持了社会的稳定。在“单位制”解体后，却一直存在社区治理科层化与“社区冷漠症”现象，致使社区治理绩效不佳且治理成本高昂。社区治理的历史经验与现实困境表明，在当前社区社会资本不发达且居民参与意愿与能力不足的现实情境下，需要某些主体积极承担责任，增进多元主体间的信任与持续对话。

在此背景下，城市社区开展了诸多探索，其中“一核为主，多元共治”的网络化治理模式被称为“新型社区治理机制”[59]。在这一模式中，“一核”是指社区党委，“多元”则包括社区自治组织以及驻辖区的企事业单位、业主委员会、社区社会组织、居民等主体。这种治理模式旨在形成“强国家-强社会”的治理范式，一方面，通过社区党的建设来执行国家意志、维护治理秩序、保障民主自治、提供民生服务和协调多元利益；另一方面，通过对社区自治组织的赋权与引导居民积极参与来提升社区的自治水平。

（6）城市治理

伴随着城镇化进程的加速，城市问题不断涌现，城市治理创新成为国家治理现代化的重要内容。从中西方城市发展的主导力量来看，西方是“市场主导”，有浓厚的自治传统；中国则是“政府主导”，存在治理主体单一、目标功利化和治理空间封闭化的弊端[60]。这也导致中国城市发展过程中“城市病”问题突出，城市主体间冲突加剧，城市治理成本高昂且治理绩效不佳。

在新型城镇化的背景下，国家治理现代化对城市治理创新提出新要求，需要在城市治理过程中实现转型，即走向整体性治理、参与式治理与精细化治理。整体性治理的目标在于破除城市治理过程中的“碎片化”格局，实现治理过程中的服务、管理与执法的一体化[61]。参与式治理在于转变过去一元化的治理主体格局，实现多元参与，发挥社会的作用，使城市的治理目标更聚焦于发展质量[62]。城市治理的精细化意味着在治理过程中提升灵敏度与细致化水平，最终的治理目标在于实现治理绩效的提升[63]。在此过程中，以大数据为抓手的智慧城市建设在城市治理中的嵌入，是提升城市治理能力、实现城市治理现代化的关键路径。

这一阶段的研究聚焦于国家治理体系和治理能力现代化的内涵、意义、制度设计与实现路径，以及在此框架下对原有议题进行细化，反映出中国公共治理研究整体的知识体系日趋成熟。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这是党在日益复杂与不确定性社会情境下对各层面、各领域治理的目标要求，也为公共治理研究指明了发展方向。因此，这一阶段的研究得到国家意志的助力。理论研究的重大转向是重新确立了马克思主义的“国家-社会”关系理论，在治理研究的取向上用“国家治理”来统领其他层面、领域的治理研究，这是中国公共治理研究整体上迈向中国化的关键一步，超越了以往研究的局限，是在不改变国家治理主導地位的前提下，为社会治理赋予更多的权力，重构国家治理与社会治理之间的关系，以形成“强国家-强社会”的最佳状态。

三、中国公共治理研究的演化逻辑与动力

纵览70年的发展历程，中国公共治理研究历经三个演化阶段，其演化逻辑是以国家与社会的动态平衡为中心，通过不断调适国家与社会的界面与互动方式，实现从“强国家-弱社会”的传统单向控制模式向“强国家-强社会”的双向互动模式转变。

在第一个阶段，中国特色社会主义市场经济处于起步和探索阶段，国家与社会之间的关系亟待调整。这表现在国家放松了对社会的直接和微观控制，但相应的制度安排与治理策略滞后于社会的转型发展，导致经济与社会问题不断出现。在此条件下，延续着国家支配社会的治理理念，形成了以经济发展为核心的国家管控式治理模式。随着改革开放的推进，市场力量在经济领域扮演着越来越重要的角色，推动国家与社会的关系出现新发展，表现为村民自治的基层治理实践上升为国家的基本政治制度。

在第二个阶段，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，国家开始有选择地向社会分权。在此背景下，西方治理理论以一种思潮、理论、范式、技术的姿态进入中国学者的视野，被迅速接受和运用。对西方治理理论的引进、吸收极大地推动了中国公共治理研究和实践的发展，形成国家治理与社会治理的双重变奏：在“强国家”状态下，国家治理依然面临有效性与合法性的问题，因而强调政府治理理念与模式的转变；在“弱社会”状态下，政府通过有效性积累合法性来推进国家治理的传统治理策略存在边际效应递减[64]，因而期望通过社会建构的路径实现长效治理。

在第三个阶段，“国家治理”概念的提出表明中国公共治理研究的话语体系由原来的西方治理理论体系转向为马克思主义国家治理理论体系。这种话语体系的转向是通过本土治理理论与西方治理理论的碰撞、扬起、再创新得以实现的，其本质是“国家主导”的回归。这种回归不同于国家支配社会的传统模式，而是纠正第二阶段对西方治理理论“拿来主义”的弊端，强调在中国情境下，充分发挥国家在社会治理中的重要作用，推动国家与社会的关系向“强国家-强社会”模式转变。

从知识社会学理论视角来看，理论思想的演化是社會-历史背景现代化进程的深化与学术共同体努力建构的结果。具体而言，中国公共治理研究是在内生和外生动力的合力作用下，完成了自身的演进。外生动力为中国公共治理实践对理论发展的现实需求；内生动力则包括学术同体对西方治理理论的借鉴与反思，以及研究者基于被“承认”的研究动机。

首先，中国公共治理实践的先行先试迫切需要相应的理论给予指导和解释，由此产生了对理论研究成果的需求——外生动力。由于不同时期公共治理实践需解决的问题呈现差异性，导致对理论研究需求的不同。不同时期的中国公共治理实践对理论研究提出的需求，恰恰形塑了中国公共治理研究的阶段性特征。

在第一个阶段，党的工作重心转移到经济建设上来，但受制于法律制度的不完善，社会与经济领域矛盾突出，亟待以强有力的手段稳定社会经济秩序。因此，管制型的治理模式得以延续，学术界依旧强调国家对社会的支配性，关注“社会问题治理”和“经济体制改革”等主题。

在第二个阶段，中国改革开放取得巨大成就，经济与文化大发展大繁荣。但是社会问题进入高发状态，管制型治理模式成本越发高昂，无法适应新情况，迫切需要调适国家与社会的界面和互动策略的新理论。在此背景下，中国公共治理研究的主线由“管理”转向“治理”，在借鉴西方治理理论的基础上，就治理的观念、逻辑与方法（或工具）进行全方位探讨，呈现出“百花齐放、百家争鸣”的景象。

在第三个阶段，中国综合国力日益增强，国际地位不断提高，国家既强调用中国理论解释中国实践，又要求提升中国的话语权，提出中国特色公共治理理论体系与话语体系的建构问题。为了回应这一实践需求，此阶段的理论研究重新确立了马克思主义的“国家-社会”关系理论，在治理研究的取向上用“国家治理”来统领其他层面及领域的治理研究，并聚焦于国家治理体系和治理能力现代化的内涵、意义、制度设计与实现路径等。

其次，学术共同体的努力建构是中国公共治理研究演化的内生动力。一方面，研究者拥有建构中国特色公共治理理论体系与话语体系的自觉性。从西方治理理论译介到中国之日起，学者们就关注到该理论与中国治理实践之间的鸿沟，提出治理理论的中国适用性问题，强调用中国理论解释中国实践，不断推进中国特色公共治理理论体系与话语体系建构；另一方面，研究者拥有被科学共同体“承认”的研究动机。中国的科学知识生产还处于“学院科学”时代，推动研究者不断发表研究成果的内在动机是获取科学共同体对其科学发现优先权的认定和“承认”[65]，这种内在动机加快了知识积累的速度。

总之，中国的公共治理研究在其内生和外生动力的合力作用下，经历了本土研究、本土化与国际化双轨并行、本土化与国际化逐渐融合并凸显中国特色的演化历程。

四、结论与启示

本研究根据1949—2019年中国公共治理研究样本文献发文量的变化与共现关键词的分布，将其演化历程划分为三个阶段，并运用文献计量方法绘制各演化阶段的知识图谱以呈现演化特征。在此基础上，厘清中国公共治理研究的演化逻辑，并分析其演化的内生和外生动力。基于此，本研究总结出中国公共治理研究的三点经验与启示。

第一，不断调适国家与社会的界面与互动方式，推动国家与社会的动态平衡既是中国公共治理研究的核心问题，也是国家治理现代化的基本要求。治理可以看成是一种政府与社会共同管理的理想类型[66]，强调国家和社会之间的良好合作。但西方治理理论的话语体系暗含国家与社会的关系是一种零和博弈关系，这是导致治理失灵的内在原因。为有效应对治理失灵，需要实现国家与社会之间的动态平衡，即认可国家和社会是治理网络的重要组成部分，它们相互合作相互平衡并承担各自的责任，实现对公共事务的共同治理，以排除社会中心论和国家中心论[67]。国家与社会之间的这种相互关系，构成现代社会的结构性基础，成为观察和分析国家治理的重要维度，也为推进国家治理体系和治理能力现代化指明方向。总之，中国公共治理研究70年的演化历程，折射出现代社会的培育与现代国家的成长，本质上是国家与社会之间动态平衡关系的重构过程。

第二，构建多元主体参与的网络治理模式，增强政府在网络治理中的领导力是破解治理失灵的现实路径。在国家与社会的关系上，中国长期处于“强国家-弱社会”模式，甚至是国家对社会进行支配，但随着市场经济的发展和公共管理情境的复杂化与不确定性增加，以往单向度的管理模式出现危机。因此，构建多元主体参与的网络治理模式是必然选择，也是提高治理绩效的内在要求。但网络治理也同样存在失灵的风险，这缘于“责任真空”、信任缺失以及网络伙伴之间持续回应与协商的断裂[68]。这就需要一个强有力的主体发挥领导作用，承担主体责任，构建起良好的协调机制以实现网络治理过程中的价值协同、信息共享以及诱导与动员参与，从而真正培育起主体间的信任关系[69]。现实情况下，政府作为网络治理中的核心力量，扮演着多重角色，发挥着重要作用。因此，需要增强政府在网络治理中的领导力来克服“责任真空”，整合治理资源，引导多元主体进行持续对话，以此破解网络治理失灵问题。

第三，解构“西方话语”，推进“中国叙事”是构建中国特色公共治理理论体系与话语体系的必由之路。构建中国特色公共治理理论体系与话语体系的目的是要形成具有主体性和原创性的概念、范畴和原理，以回答中国发展中的公共治理问题，并为人类发展贡献“中国智慧”。然而，中国公共治理研究存在自觉或不自觉地跳入西方话语陷阱的风险，将西方治理理论的一些观点奉为圭臬，导致中国公共治理研究面临话语权丧失的困境。构建中国特色公共治理理论体系与话语体系需要解构“西方话语”，推进“中国叙事”。一方面，要运用后现代公共行政的解构概念，对西方治理理论的核心概念进行解构，从本质上准确解读这些概念及其背后所蕴含的公共行政情境，借鉴其概念建构的方法，融入“中国情境”，增强中国公共治理研究的概念建构能力；另一方面，推进中国公共治理研究的多元化叙事。西方公共治理研究注重解释性叙事，但忽略另外两种同样至关重要的研究路径：诠释性研究和批判性研究，因此，有必要推进诠释性研究和批判性研究，即从治理領域的历史文本与中国社会现实这一具体的诠释学情境的张力中提炼“真问题”，对西方治理理论开展批判式分析，以期建构理论分析框架，并通过规范的实证研究为公共治理理论提供坚实可靠的基础，最终形成中国特色的公共治理话语体系。

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责任编辑：赵春燕

基金项目：国家社会科学基金重点项目（20AZD023）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2020jbkyzy030）。

作者单位：孙斐，兰州大学管理学院；甘肃兰州730000；Email：sunfei@lzu.edu.cn。叶烽，兰州大学管理学院；甘肃兰州730000；Email： 1092859055@qq.com。徐淮智（通讯作者），兰州大学管理学院；甘肃兰州730000；Email：xuhzh17@lzu.edu.cn。