突发重大疫情下地方政府行为逻辑的分析

谢晓通 普书贞

摘要：政府既是公共危机治理的先行者和协调者，也是多元协作主体的一元，对发挥公共危机治理成效起着至为关键的作用。本文基于蔓延全国的新冠肺炎疫情及其防控实践，分析了地方政府在应对突发公共危机事件中的内在逻辑和现实困境。分析发现，在治理体制层面，传统科层化治理模式发生了相应转变，地方政府的疫情防控行为表现出理性权威与非理性选择的治理逻辑。在国家与社会关系层面，高效的多元协作机制和社会组织体系还面临着权利缺失的困境。一方面，多元主体受不同價值规范和利益目标的影响，原有社会结构不断出现分化；另一方面，地方政府在治理过程中形成了内生的关系网络，社会主体参与危机治理的力量表现式微，造成了“大政府、小社会”的治理格局。公共危机治理是国家治理体系的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要构建以多元共治为核心的公共危机治理体系，重塑中央和地方政府的行为逻辑和权责关系，提升多元协作中不同主体的功能和地位，不断完善公共危机治理的制度建设。

关键词：危机治理；治理逻辑；多元协作；疫情

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：2095-5103（2020）19-0037-13

A Analysis of Local Government Behavior Logic in Major Outbreaks

XIE XiaotongPU Shuzhen

Abstract：The government is not only the forerunner and coordinator of public crisis governance，but also the unity of multiple cooperative subjects，which plays a key role in effectively playing the effectiveness of public crisis governance.Based on the COVID-19 situation and its prevention and control practice，this paper analyzes the internal logic and realistic predicament of local governments in dealing with public emergencies.It is found that in the governance system level，the traditional hierarchical governance mode has changed correspondingly in the new era，and the local governments epidemic prevention and control behavior shows the governance logic of rational authority and irrational choice.At the level of the relationship between the state and society，the efficient multi-cooperation mechanism and social organization system are still facing the dilemma of lack of rights.On the one hand，under the influence of different value norms and interest objectives，the original social structure is constantly divided；on the other hand，the local government has formed an endogenous relationship network in the process of governance，and the power of social subjects to participate in crisis governance has weakened，resulting in the governance pattern of "big government，small society".Public crisis governance is an important part of national governance system.To promote the modernization of national governance system and governance capacity，we need to build a public crisis governance system with pluralistic co-governance as the core，reshape the behavior logic and power responsibility relationship between the central and local governments，enhance the function and status of different subjects in diversified cooperation， and constantly strengthen the institutional construction of public crisis governance.

Key words：crisis management；governance logic；multiple cooperation；epidemic situation

危机是一个国家或社会突然遭遇某一重大变故（例如天灾或人祸等），且该变故对原有社会系统和组织框架构成严重威胁的突发性事件[1]。相应地，公共危机是指该事件发生在社会公共领域，是社会生活的某种突发性变化影响了群体间原有的生活建构，直接或间接危害了多数社会群体的切身利益，继而在某一领域引发的公共性破坏现象和非常态的危险集聚[2]。危机发生的突发性和事态构成的复杂性，容易导致对危机的管理、控制和协调等活动超出治理主体的应急能力和承受范围。

有关“危机治理”的研究，最早可追溯至“危机管理”领域。20世纪初，“危机管理”概念被提出，并作为工商管理的学科名词应用于企业实践[3]。20世纪60年代后，“危机管理”概念逐步引起学界重视，无论是定义本身，还是学科归属，其内涵及外延都得到了极大的丰富和发展，并被赋予新的表达[4]。从单一的商业经济领域扩展到国际政治领域和社会治理领域，从早期的自然灾害研究扩展到多理念的公共管理研究等，“危机管理”概念呈现多学科交叉融合并逐渐侧重应用于社会政策和公共治理领域的发展趋势。20世纪90年代初，国内学者开始引介西方“危机管理”理念以应对社会主义市场经济下企业的发展问题，并进而转向主要研究政治领域的危机治理和国际冲突。21世纪以来，我国有关“危机管理”的研究开始重视不同语境下的危机事件，研究范围亦扩展至灾害防治、公共卫生、群体冲突、社会风险等不同学科和不同视域[5]，衍生了以“危机治理”为主要表达的现代治理模式[6]。该模式所支撑的治理理念以力图改变政府单一管理的半封闭式治理为目的，希望构建广泛包容性的组织体系和制度架构[7]，以应对日益复杂的公共危机治理需求。

一、问题的提出

2020年初，湖北省武汉市等地陆续发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情，并在短时间内逐渐演变成影响我国社会生产生活秩序的重大公共卫生事件。2020年1月30日，世界卫生组织（WHO）宣布该疫情构成国际关注的突发公共卫生事件[8]；3月8日，世卫组织收到的各国报告数据显示，全球受新冠肺炎疫情影响的国家和地区数量已达101个，且全球确诊病例数已突破10万例[9]。这场突发公共卫生事件，不仅造成我国数千人的死亡，武汉“封城”，九州闭户，也给我国经济带来了严重的影响。通过此次突发事件可以发现，我国在公共危机治理体系方面仍存在一些不足和问题，公共危机治理研究仍面临诸多理论与实务上的合法性挑战[10]。

新形势下，危机治理凸显其公共性。随着我国经济社会的不断发展，社会各界普遍面临一些潜在的公共危机，其中包括以重大疫情为核心的突发性公共卫生危机。政府是公共領域的权力支配者，承担了公共危机治理的绝大部分任务和工作。合理定位政府部门角色，发挥其治理职能，是有效构建中国特色的公共危机治理机制的关键。中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要日益广泛。防范和减少危机的发生、及时化解社会风险，是为人民群众创造和谐美好生活的重要方面。习近平总书记指出，“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”[11]。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务[12]。由此可见，加强政府危机治理的体制机制建设、提高社会不同主体化解危机的能力，是有效应对重大突发公共危机事件的本质要求。

受现代化理论范式的影响，在应对转型期不断突显的社会问题和公共危机的过程中，加快政府执政能力的提升和管理职能的转变成为社会各界的共识。在此次疫情防控中，我国依托党的集中统一领导这一制度优势，及时召开了紧急会议，明确了疫情防控工作的重要性和紧迫性，并通过自上而下的广泛动员，充分激发了人民群体防控疫情的社会力量，有效遏制了此次突发疫情的进一步扩大。然而，在此次疫情暴发前，部分地方政府①在危机治理方面发挥的作用和取得的治理效果却十分有限。在应对突发危机时，一些地方政府存在心理上的不坚定和行动上的不作为，致使疫情防控不及时、不到位。在实际的政策及指令执行的过程中，这些地方政府暴露出其治理能力方面的缺陷，给疫情防控带来了严峻的挑战。

当前，学界研究②已关注到应对突发危机时地方政府存在的治理困境，并对如何构建公共危机治理体系提出了卓有成效的建议[13][14][15][16]。但是，其研究仍主要聚焦于现代化理论倡导的制度改革和政府创新等宏观层面，在重组织理性、轻个体感受的研究范式中，地方政府及其组成人员的行为动机较少得到关注。有关公共危机治理的研究，也多被放置在应然的视角予以阐释，尚未充分地理解地方政府在应对危机情境时的行为选择，其政策的制定、执行和职能的转变等，未能达成理想的预期结果。那么，如何能够有效应对突发公共危机，寻求公共政策达成和公共危机化解的妥适路径？本文基于此次新冠肺炎疫情事件，试图探讨疫情发生背后一些地方政府的行为逻辑，从理论上分析地方政府的治理行为，并针对多元协作过程中地方政府内生的关系网络予以机理阐释，以揭示重大疫情下我国地方政府应对公共危机存在的现象及其背后实质，构建和完善以多元共治为核心的公共危机治理体系，为解读我国重大疫情下部分地方政府的行为提供理论解释和政策建议。

二、理性与非理性选择：科层化治理转变下的地方政府行为

作为我国政治体制的重要组成部分，地方政府遵循传统的组织间上下级关系，表现出治理行为上的科层特征。一般来说，科层化的治理模式有助于地方政府多层级间有序的信息传递和中心化管理，一定程度上有利于其自主治理空间的塑造。然而，随着社会经济的快速发展，科层化的治理模式与新形势下日益分化的社会结构和多中心治理趋势也出现潜在的张力，并不断地发生相应的转变。

（一）科层化治理的转变

改革开放以来，我国行政体制依托财政分权的制度设计，赋予了地方政府所辖行政区内充分自主的经济发展空间，国家治理结构随之出现分化[17]。与此同时，压力型的政绩考核指标和不同地方隐性竞争的事实，对地方政府的执政行为也产生了很大影响[18]。随着市场经济的发展，我国区域经济发展不均衡现象逐渐显现，其背后是劳动力、资金、技术等经济发展要素自由流动的结果，不同地区之间隐性存在着资源竞争的态势[19]。在经济领域，地方政府追求政绩的行为动机演变得十分明显。不过，对于掌握经济发展权的地方政府而言，地区间的竞争尚不足以作为政府执政过程中各种行为的有力解释。

从我国行政管理体制变革历程中可以发现，地方政府之于中央政府并非简单的行政隶属关系，而是超越“集权-分权”的核心范畴，把宏观国家治理与微观权力运行有机结合的紧密而复杂的关系[20]，蕴含着制度性的融合、分化与层级等特征。改革开放以来，国家治理权力在经济层面的分化，使地方政府逐渐演变成拥有不同利益诉求的行为主体。一方面，中央政府遵循着更为全面的治理目标，其政策制定和制度设计以国家经济增长、社会整体稳定和区域均衡发展等为目标导向；另一方面，在具体的地方性行政事务上，地方政府既奉行着“对上负责”的原则[21]，又通常在其发展权得到扩张后产生以属地利益最大化为实质的目标考量。

不难发现，地方政府遵循的治理逻辑，既不同于计划经济体制下地方对国家的绝对依附，又不同于西方分权政治所塑造的地方完全自治与国家非集权统治，而是一种为实现其任期内的治理目标而采取的双向选择，某种程度上体现了不同层级政府之间互为辩证、相互影响、共同制约的关系[22]。科层化治理模式的转变，凸显了地方政府为应对新形势下日益变化的社会风险和行政管控而产生的行为特性。

从理论的角度出发，我国行政管理体制遵循马克斯·韦伯（Max Weber）提出的科层组织制度[23]。不过，地方政府应对危机时的治理行为，与韦伯有关科层制理论的阐述却并非完全一致。从其生成结果来看，地方政府并未实现基于技术专性的可预期性行为而成为有能力抗拒产生变迁的外来压力的最强有力的组织，也并非科层制下具有非人格化的理性特征的职位占有者[24]。从其治理转变的过程来看，我国地方行政体制偏离了科层制的理想类型层面，掺入了一定的个人情感色彩。在实行属地责任制的治理过程中，地方政府产生了要素竞争、政绩追求和市场分割等一系列问题；同时，为完成各项指标而采取的数量化任务，进一步产生了所谓“压力型科层制”的管理方式和物质化的评价体系[25]，诱发出地方政府官员种种突破科层约束的行为倾向，导致一些地方出现“对上虚假报告、对下消极决策”的行为。

一方面，中央政府赋予地方政府辖区范围内充分能动的自主发展空间，旨在促進地方适应市场化改革方向，调动其服务当地经济发展的积极性和主动性，这在一定程度上表明中央对地方政府治理权力的让步。另一方面，地方政府也服从科层制自上而下的程序化规定，遵循上级政府的行政安排和各项考核任务，承担因自身决策失误或执行不当而造成的社会损失，并为其失职行为接受行政问责等追究处置。随着多元化治理格局的逐渐形成，科层化治理模式在面临公共危机时出现了一系列失灵的现象，同时在治理实践中也不断发生着转变。这意味着，应认识到地方政府科层化治理模式转变的事实，促成地方政府不断完善官僚组织顶层设计，提升其应对公共危机的治理效能。

（二）理性权威与非理性选择

出于理想类型层面的设想，马克斯·韦伯的科层制排除了个体情感和社群网络影响政府效率的可能。但是，以组织学意义提出的官僚理论，与我国本土实际有着本质的区别[26]。我国的科层体制是与人的社会及精神属性密切关联的，折射出权力主体对公共治理的能动性和情感考量。地方政府在面对公共危机时的多重利益权衡和行为选择[27]，对于作为高效治理工具的行政层级体制而言，通常容易衍生诸多非正式的权力支配形式。从微观层面来看，地方政府的危机治理呈现明显的情感化色彩，有着理性权威与非理性选择相互交织的行为表现。

首先，采取科层化治理方式的地方政府，在应对突发重大疫情时往往以层级间的自上而下治理为主要表现，这种带有理性权威的治理方式在某种程度上存在明显的单一化、中心化倾向。其次，地方政府的行为选择还嵌入了非理性选择的因素。在这里，非理性选择泛指地方政府及其组织成员在应对突发公共危机背景下产生的与理性权威相制衡的各种行为，如疫情预警时的维稳心理、疫情防控下的形式主义、官僚主义等问题。受制于压力型目标责任制的执行样态，地方政府的执行和决策过程常常渗入个体的价值偏好[28]，造成职位规范和行动模式的缺位，故出现了许多非理性的选择。同时，国家权力虽下沉至地方政府，但其并未摆脱“内卷化”的组织困境。在产生私人情感的同时，地方政府也有着对自身行为的理性考量，即自然地带有理性的经济人属性，通过利用其职权，寻求体制设计的缺陷，并竭力规避来自中央政府目标考核的风险，以实现自身利益的最大化。

总体看来，地方政府的理性与非理性交织的治理行为，在特定的历史时期形成，又处在提升国家治理体系和治理能力现代化的重要阶段。随着我国社会主义市场经济建设的不断推进和社会转型的不断加快，市场分割、软预算约束、地方保护主义等多重因素的共同作用[29]，加剧了这种行为的地域间不平衡，形成了不同发展水平的地方性危机治理模式。

三、社会结构与关系网络：多元协作治理权利缺失的内在机理

本文首先着眼于新形势下地方政府不断转变的科层化治理模式，分析了重大疫情下地方政府在组织体制内的行为逻辑。不过，如果仅将地方政府应对各种公共危机的治理行为作为考察政府公共危机治理现象的切入点，那么所得出的结论仍有待商榷。无论是从权威的法理视角将地方政府嵌入科层组织中去解释地方政府在社会风险和行政管控之间的行为特性，还是从理性经济人的假设分析地方政府在执行各种公共事务时理性与非理性相互交织的行为选择，以及这种行为选择对整个组织运行机制及治理方式的影响，都仅局限于组织体制予以回应。因此，要立足于更全面、更广泛、更深入的视角，以国家与社会关系为进一步的研究范畴，着重对转型期我国的制度变迁和社会变革、不同社会主体的利益互动以及基于这种多元互动衍生的社会结构和关系网络予以机理阐述。

（一）多元协作治理的权利缺失

我国经济体制改革的深入和各种公共危机问题的显现，客观上促进了国家与社会关系的理论研究与经验探索。从各类社会自组织的兴起历程来看，国家与社会关系研究经历了概念的转换和框架的调整[30]。值得注意的是，尽管经过多次嬗变，但我国社会组织的发展并未达到现代范式意义上的国家与社会关系[31]。这为多元协作治理的权利缺失①提供了解释。

在国家与社会关系的历史发展过程中，市场化改革和转型期传统社会向现代社会结构转变的巨大飞跃，使我国各类社会组织大量涌现，并与政府共同参与社会治理[32]。如何有效整合和提高多元协作的治理效能，成为提升公共危机治理绩效的关键[33]。为适应社会主义市场经济发展和国家治理现代化的需要，政府机构作为最重要的协作主体，不断进行着职能转变。同时，政府一定程度的“放权”也间接体现了其他主体在社会契约、公民责任、治理权利等多方面的现实诉求。多元主体有效协作的制度前提应是地方政府的让步和赋权。然而，在实际参与过程中，多元协作①[34]的社会主体存在权利缺失的现象，政府、企业、非政府组织等治理主体的诉求有时不能顺利地通过理性方式达到目标耦合。地方政府面临的社会治理压力以及社会利益群体日益扩张的权利诉求，对高效的多元治理格局造成了建构困境。实际上，这也映现了社会变迁下不同利益主体间的“治理困境”②问题。

首先，这种困境体现在政府、企业、非政府组织等社会组织主体间的观念冲突。从历史视角来看，表现为地方传统治理体制与社会现代契约精神在法理上的不适，或导致多元治理主体难以基于自愿独立的原则与地方政府平等协商[35]。社會组织在危机治理过程中缺少参与机会，其所立社会规范，也不足以改变自身发育受限和地方政府干预过度的治理现状。

其次，这种困境体现在多元主体在公共治理和政策法规上的缺位。在公共治理方面，表现为各类企业、非营利组织、社区居委会等社会组织在社会福利、社区服务和文化生活等方面作用显著[36]，但在公共治理方面的作用还不太明显，尤其在国家致力于打造共建共治共享的社会治理格局下，多元主体的社会化治理水平还有待提升，公共治理的平台还有待构建，公共治理的手段还有待创新。在政策法规方面，表现为各类主体缺少对现有政策法规提供有所助益的独立建议，而多元主体参与政策法规制定的作用，在于促进多元主体多层面诉求的实现，平衡国家和政府在政策制定、公共品供给、基层治理等方面的制度安排，同时弥补政府执政的不足。

最后，这种困境体现在多元主体的治理权利尚未被整合进国家治理体系的全过程。多元协作主体应具备不受政府过度干预的独立属性，即在政策制定时，就自身利益相关问题进入政策议程，并与政府机构进行磋商；在政策决策时，充分表达自身观点，并致力于促进符合切身利益的规则形成；在政策执行时，监督政策执行主体，参与政策实施的动态过程，及时反馈和评估政策执行效果，实现国家与社会的利益契合。完整的治理权利，尤其是决策参与权的塑造，从根本上能够避免不同主体陷入“治理困境”的可能。多元协作主体参与社会治理的全过程，有助于探索以多元利益整合为目标的治理模式，即弱化政府刚性束缚，强化社会柔性扩张，实现以公共利益为核心、以国家和人民利益保障为基础的多元化社会格局。但是，当前多元主体在国家治理体系中仍有不少权利行使上的缺陷。

（二）多元社会结构与内生关系网络

应当承认，当前我国社会组织未能突破地方政府的过度干预，是造成权利构成在多元主体间缺失的根源之一，也是影响地方政府和社会组织难以厘清自身角色和定位的主要原因。因此，除了认识到地方政府科层化转变带来的理性与非理性交织的行为逻辑之外，还应看到我国改革开放以来发生的制度变迁与社会变革的发展脉络对不同利益主体的互动行为所衍生的多元的社会结构和内生的关系网络。

改革开放以来，地方政府对社会组织采取了不同的管控方式，有学者称之为“分类控制”[37]。在控制强度相对较弱的领域，国家和社会的关系呈现根本性的转变，孕育出具备较大潜能的发展空间。这种潜能空间的形成，是国家与社会关系调整和社会间结构分化的重要前提[38]，导源于利益分化的社会分层，发展为体现国家意志、市场力量以及其他社会主体诉求的复杂多变的社会结构。由于新的价值规范和利益目标在不同群体间的相继诞生[39]，社会公共领域也通过多种协商方式塑造了追求共同利益的社会空间，进一步产生持续的社会分化①[40]。在此过程中，地方政府形成了内生的关系网络②[41]，可能导致袒护部门利益、垄断公共信息、阻隔社会参与之类自利行为的出现。

首先，这种关系网络表现为在应对各种公共危机时，一些地方政府出于自利心理，通过各种职权上的便利实现自身利益最大化，从而忽视来自中央政府的监督和社会公众的利益。当这些地方政府处于应对危机的关系网络时，不仅存在忽视国家和社会主体的利益而进行的袒护，也有其组织内部不同职能部门基于自身需求的利益袒护。例如，疫情防控期间，某地级市接连查处了多起当地官员不认真履职尽责的案件。据该市纪委监委通报的情况来看，案件普遍存在以下几种情形：一是部分官员未认真执行上级决定，隐瞒了疫情防控的真实情况，导致疫情感染风险进一步扩大；二是部分官员未向组织报备，未履行党和人民赋予的疫情防控职责，因顾及自身利益而擅离职守，并多次隐瞒外出去向，造成恶劣影响；三是疫情防控中的官僚主义和形式主义问题严重。2020年2月，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时强调，要让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线，而不是以形式主义、官僚主义的方式来给基层增加负担。有些地方政府部门在疫情防控中要求基层干部重复报送各类表格，部分官员不深入疫情防控一线、对疫情防控基本情况一问三不知等现象，暴露了其自利倾向、逃避心理和漂浮作风，不能及时贯彻中央关于疫情防控工作的重要指示批示精神，置国家和人民的安危、利益于不顾。

其次，这种关系网络表现为一些地方政府不能及时准确地向社会公众或媒体部门发布涉及群众公共利益的信息。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共危机治理中处于重要的特殊地位[42]。在这种角色设定下，若地方政府在应对公共卫生突发事件时无法公开透明地发布实情，不仅会造成疫情的蔓延，对人民群众生命安全和身体健康造成严重危害，而且可能导致政府的信任危机，最终使其失去应有的公信力。一方面，地方政府的信息公开工作本身就存在值得重视的深层次问题。例如，部分地方政府对疫情传播的信息判断存在着偏差，并且对整起突发事件的危机预警程度不够；一些来自重度疫区的返乡人员及其出行轨迹尚未能及时精准地公布；而对于部分送至隔离定点医院的病患，其救治信息的发布也不够公开透明，未充分考虑公民在突发公共卫生事件下的知情权。这不仅容易致使其错过疫情防控的最佳时期，也极大可能进一步造成社会恐慌。另一方面，在疫情防控期间，地方政府存在着信息公开透明度和可信度不足、政府和不同社会主体间的信息共享程度有限、信息供给和公众需求间的适应度不高以及相应的信息反馈机制欠缺等问题。例如，习近平总书记在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时指出，这次疫情暴露出重点卫生防疫物资（如防护服等）储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题，要系统梳理国家储备体系短板。而此前部分地方政府却称，物资储备和市场供应都是充足的。另外，在涉及抗疫捐赠款物的接收和分配方面的信息，有关部门甚至出现了信息公开错误、扣留募集物资等现象。显然，上述行为未能科学高效地公开事关民生的重要信息，无法满足民众了解疫情真实信息的要求。

最后，这种关系网络表现为在具体的治理过程中，地方政府受传统思维和利益驱动的影响，形成了不利于社会组织和各主体参与公共事务的阻力。在此次疫情防控期间，部分地方政府表现出依赖旧有的运动型治理机制的行为[43]。2020年1月20日，习近平总书记就疫情防控工作作出重要指示，要求各级党委和政府及有关部门把人民生命安全和身体健康放在第一位。然而，部分地方政府对中央作出的防控要求和指示并未形成足够的重视。某地级市纪委监委通报的情况表明，该市存在部分干部对疫情防控工作中群众意见的反馈不到位，对疫情期间的网格化治理落实不严格的现象。对于社区群众汇报的疫情防控工作不足的情况，一方面是当地居民缺乏就疫情实际情况采取紧急措施的权利，另一方面是当地政府未能及时重视和吸纳疫情预警的社会力量，广泛听取群众声音。在多元主体不能有效监管和参与公共治理的情况下，对于疫情风险和信息发布的及时性以及因防控不力所导致的不确定性和风险性，该地政府部门和有关人员都缺乏应有的责任意识和辨识能力。从上述事例中可以发现，社会群体参与疫情防治活动的不足，使地方政府未能纠正认知和决策上的狭隘意识，不仅生成了不负责或不作为的行为，还可能助长其漠视公众、反应迟滞的作风。

四、构建现代公共危机治理体系路径探索

现代公共危机治理体系的建构，需要解决地方政府在公共危机治理中表现出的理性与非理性的行为选择以及多元协作过程的权利缺失问题。在此次疫情防控实践中，我国地方政府应对突发公共危机的行为逻辑分析，说明了构建现代公共危机治理体系的必要性和重要性。

（一）建立权责对等与利益联结的政府危机治理机制

地方政府理性与非理性的行为选择，体现了地方政府在权责层面上的不对等。因此，应构建公共危机治理的体制机制，创新危机情境下的现代治理模式。一方面，在地方政府承担属地责任的前提下，中央政府应赋予地方政府在危机治理方面相应的自由裁量权；在治理地方社会问题时，应建立健全地方灵活应对中央各项行政安排的应急处置机制。另一方面，地方政府应重新定位自身角色，不仅要充分履行上级政府下达的各项任务，也要努力克服自身治理資源和治理能力有限等问题。中国的实践证明，“发挥中央和地方两个积极性”是极其正确的。构建现代公共危机治理体系，需激发地方政府有效治理的内生动力，建立权责对等与利益联结的政府公共危机治理机制。

第一，构建不同层级政府间职责明晰、权责对等的运行机制。在权责关系上，当前的主要问题是地方政府在应对危机时往往需要依靠中央政府自上而下的社会动员，其自身防控意识较为薄弱，资源供给能力不足，缺乏及时有效的应对机制。同时，下级受制于上级的考核压力，面临重大系统性风险溢出的问责后果，少数地方政府通常选择了“变通”执行上级规定，隐瞒真实情况。因此，政府部门应从非常态的应急管理转向常态的危机治理，构建预警型公共危机管理体系[44]，完善以中央政府为主导的动员机制，合理界定中央和地方政府在遭遇突发危机时的权力边界和权责关系，以扩大地方政府危机治理的紧急权力为主线，营造地方政府应对危机变化的自主决策空间。

具体路径应包括以下几个方面：首先，提升公共危机领域的治理模式，加快政府职能转变。中央政府应扩大公共服务和公共管理的资源投入比例，允许地方政府在资源配置、危机决策和政绩考核等层面进行方法手段的创新。在遵循中央政府监管和指挥的前提下，允许地方政府强化其属地权力。在应对各项重大系统性风险时，属地政府可不必将情况逐级向上汇报、等待中央授权，地方主职领导可以同有关专家协商确认，将专业人员的专项技术逻辑及时准确地与地方行政逻辑衔接，灵活采取多种方式，防范潜在风险。其次，推动加快公共危机治理的立法步伐。立法机构应遵循法治原则，合理界定中央与地方政府的权力边界和法律责任，避免地方政府实际操作中的权力滥用和责任逃避现象。目前，我国公共危机治理领域的立法工作还需整合现有法律文本，弱化旧法中较为浓厚的部门色彩，依据新法建立相应的规章制度、补充缺失条款、弥补以往规定的空白和漏洞。在此基础上，进一步形成协调统一、协作规范、管理有效、权责分明的各种危机治理预案，构建起地方政府应对重大疫情等公共危机的常态机制，不断丰富和完善地方政府危机治理工作的方案和措施，为激发央地共谋的内生动力提供法理基础和保障。

第二，构建中央与地方政府的利益联结机制。从本质上而言，中央和地方政府之间紧密关联、形异质同。地方政府是中央政府行政职能在地方不同层面的体现，具有代中央行地方治理的意蕴。但自科层化治理方式转变以来，地方政府在一定程度上形成了空间形态上的利益团体。因而，构建央地政府间的利益联结机制具有长期性和紧迫性。对此，地方政府的治理行为要克服原有属地范围的地方保护主义[45]，加强与中央政府就公共危机预警、反应、化解等过程的协调和沟通，防止地方政府因治理资源有限和治理能力不足引起的瞒报谎报、懈政怠政、形式主义等行为发生。同时，中央政府要简政放权，给予地方政府摆脱“上级依附”困境的合法动力，创新中央与地方利益联结的承诺机制。这不仅需要中央政府与地方政府组成利益伙伴关系，而且也需要地方政府切实提升自身的治理能力，以实施有效防范各种公共危机的治理策略，回应中央政府的信任。

（二）实现从权利缺失到权利并置的多元协作治理

当前，我国正处于社会变革的大发展、大调整时期，涌现了诸多社会组织和社会主体，分别代表各自的利益诉求，并希望同政府一道参与社会治理。而当前社会多元主体间的协作存在权利缺失的现象，因此，从微观主体和宏观社会层面，积极探索多元协作的实现路径，达致权利并置的治理目标就显得尤为重要。

第一，重塑多元协作主体的功能和地位，充分挖掘多元主体的治理效能。要以政府职能转变为抓手，从法律上赋予其他多元主体的合法地位，动员全社会参与公共事务治理。重拾社会契约精神，保障不同主体的自由、自愿及平等原则，实现各自的利益诉求，践行其遵循的社会规范。要注重发挥多元主体在体制改革和政策法规等方面的作用，利用不同主体在生产、生活实践中积累的社会优势和治理经验，通过多渠道、多形式，为公共危机治理提供技术、人力、财政、物资等方面的实质援助，使其充分履行公民责任。要将多元主体享有的权利纳入国家治理体系，保证多元主体在公共危机的预警、反应、管理及决策等方面的全过程参与。这样，不仅有助于减轻地方政府的行政负担，也有助于其他相关主体承担部分政府职责，为社会发展提供必要的公共物品及服务。要致力于达成体系化、程序化和法治化的多元协作机制，为厘清多元主体在协作过程中的权责边界创设有力框架。以规范和约束为根本的机制建设，可为危机治理中权利的越位与缺位、权利的扩张与缩减提供具体的界定图鉴，避免陷入因内在发育不足和外在约束过度导致的权利缺失困境。要在法理上达成自主自治和多元共治相结合的协作机制，以自下而上的全民互动完善顶层设计，制定高效合理的危机治理程序，提高企业、社区居委会、非政府组织等多元主体的积极性和能动性，同时以自洽逻辑为原则，优化多元协作机制的内部功能和结构。为此，一要立足于多元协作的治理基点，弥合各主体之间的结构差异，建立兼顾多元利益的议事机制和治理体系；二要促进不同组织及人員的协商交流和共同学习，借鉴多元的治理经验。总体而言，多元协作的实现路径应以多元主体的权利并置为核心，通过重塑多元主体的功能地位及构建体系化、程序化和法治化并重的方式，不断完善危机治理机制，凸显多元主体在现代公共危机治理中的多重角色作用，激活社会治理新动能。

第二，应认识到社会结构不断分化的事实，致力于打破分化背景下地方政府形成的关系网络，以政府部门与社会组织关系调整为切入点，实现公共危机治理的部门利益向社会整体利益转变、管理型政府向服务型政府转变[46]。为此，要完善地方政府的危机应对模式，赋权于社会组织及个体，呈现多元力量、多种形式参与政府部门的政策执行、管理决策、风险防范、信息共享等方面的格局，共同发现和应对社会治理中的问题和危机。在此过程中，地方政府应以透明开放的态度促进信息公开，包容和听取不同声音，真正领会我国社会主要矛盾转化的深刻意蕴，不搞形式主义、官僚主义，实施自下而上的信息汇集和传递机制，在制度设计上将公众利益作为设计准绳，以信息共享推动公民的自由表达。同时，打破关系网络不仅需要地方政府部门做出改变，也需要社会组织激发自身发展活力。各利益群体应充分利用法律赋予的权利，增强自身经济发展能力、政治参与能力和权益维护能力，积极主动与地方政府进行谈判、合作，构建公共危机应对过程中多元协作、多元融合、多元监管的有效治理体系，形成均衡的社会治理格局。此外，还需建立顺畅的官员流动机制和透明的公众监督机制，保障公民的知情权和监督权，避免地方政府肆意扩大其关系网络边界。需确保社会组织及公众的切身利益不受地方政府政绩保护行为的影响，并努力探索单一主体治理向多元主体协作转化的联动路径，缓和关系网络内的各方矛盾，最大限度实现各方利益均衡。总之，在地方政府转变其角色和功能的同时，社会组织更要提升自我发展意识，以保证多元主体在公共危机治理中有权利、有能力参与协作治理，充分发挥其在危机预警、反应和管理等方面的优势。

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责任编辑：钟雪

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目（2020TC116）；中国农业大学研究生自主创新研究基金项目（2020XYZC13C）。

作者单位：谢晓通，中国农业大学人文与发展学院；北京100083；Email：xxiaotom@126.com。普书贞（通讯作者），中国农业大学人文与发展学院，北京100083；Email：pshzh1@cau.edu.cn。

①本文以地方政府为分析对象，主要指我国行政层级结构中由县、市至省一级的各级行政机构，不包含乡镇一级的基层地方政府。

②这里主要指既有研究中具有代表性的研究成果，不包含全部研究文献。

①国家与社会关系中的权利缺失，泛指以国家力量为代表的地方政府和以社会力量为代表的社会组织在主体权利构建方面的不合理配置。

①公共危机治理中的多元协作，指不同利益主体，包括政府、企业、非政府组织、功能性组织（如工会、商会等）、社区性组织（如居委会等）等多方力量共同参与、协商互动，通过制度支撑、政策支持、体系保障、利益共享，有效应对突发公共事件，协作推进化解重大公共危机的社会治理形式。

②本文所指的治理困境，即现有应对突发公共危机的治理体制难以有效回应人民群众及其不断发展的社会组织对社会治理的需求问题。一方面，体制创新需要建构者（即政府部门及其组织成员）充分了解参与者（即社会分化背景下的不同社会主体）的治理需求，以实现合理的制度安排；另一方面，建构者与参与者有着各自的利益诉求，在治理资源有限的情况下，两者间存在制度安排的不对称性，给社会治理绩效造成了困境和挑战。

①结构分化是指在国家和社会的发展过程中，各结构要素产生新的差异的过程，既包括社会异质性的增加、结构要素类型的增多，又包括社会平等程度的变化、结构要素间差距的扩大等等。得益于市场化改革和我国长期经济增长所迸发的巨大势能，多元利益群体和利益格局逐渐形成，主要表现为新兴利益主体和社会组织不断涌现、单一行为逻辑向多元行为逻辑转变、利益固化加深、利益分化和利益冲突加剧、主体竞争和博弈局面凸突显等等。

②关系网络是指在某一特定的社会发展阶段，为适应制度化环境的变化，不同利益组织及组织内个人为获取制度合法性而形成的基于不同利益诉求的区隔性结构。