省与市（县）财政事权与支出责任划分数量经济分析

任立宏 付战峰 李新龙 郭明杰 刘自胜 崔 潮

（焦作市财政局，河南 焦作454003）

1.省与市（县）财政事权与支出责任划分问题的提出

财政事权是一级政府应当承担的运用财政资金提供基本公共服务的职责和任务；支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。 我国政府事权划分一般根据外部性原则、信息处理复杂性原则和激励相容原则“三原则”来进行。

我国政府层级划分为中央、省、市、县、乡镇五个层次， 各级政府财政事权划分存在纵横重叠，在支出责任划分上难以准确厘定。 中央政策的顶层设计基本思路是合理划分中央和地方的支出责任，按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定基本公共服务领域中央和地方支出责任及承担方式。 省与市（县）财政事权与支出责任划分，在坚持“财政事权中央决定”原则的前提下，需要确定如何进行定量问题。

2.省与市（县）财政事权与支出责任的数量经济分析

省以下财政事权与支出责任划分，通过收集整理政府财政经济大数据， 并使用数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）进行数量经济分析，以在省与市（县）财政事权与支出责任中实现量化应用。

2.1 数量经济模型的引入

DEA 数据包络分析方法是当前效率测度中应用最广泛的方法，是一种以相对效率概念为基础的多投入多产出分析方法，适用于多输入多输出的有效性综合评价问题，在处理多输入多输出的有效性评价方面具有绝对优势。 利用数据包络分析法(DEA)对财政支出效率评估，通过选取对应的投入指标与产出指标，科学、合理地测算当地财政资金支出效率的高低，从而给出合理的建议。 具体使用其中规模报酬可变的BCC 模型。 BCC 模型的效率评价标准为：（1）当θ=1，Si-=Sr+=0 时，决策单元为DEA 有效， 意味着投入和产出达到了最优；（2）当θ=1，Si-和Sr+不全为0 时， 决策单元为DEA 弱有效。 具体分为：Si-=0，Sr+≠0 时，意味着可以减少部分投入而保持产出不变；Si-≠0，Sr+=0 时，意味着可以在原有投入的基础上增加产出；（3） 当θ＜1 时，则决策单元为DEA 无效。

2.2 省与市（县）财政支出效率的评价

对于财政事权与支出责任划分的效应评估，通过借鉴评价财政支出效率的方法进行分析。 效率评价的基本思路是衡量单位投入所产生的效益， 通过界定相应资源的投入和各种效益的产出，经过综合比较进而最终分析其投入产出的技术效率。 利用数据包络分析方法中的BCC 模型，以产出为导向， 从静态角度来分析河南省18 地市的财政支出效率问题。 并以此为依据，对当前的财政事权与支出责任划分进行分析。

选用数据为2017 年相关财政数据。 使用的软件为Deap 2.1。 为了使原始数据满足数据包络分析时的要求， 对所有原始数据进行了标准化处理，即用该项数据除以对应的均值。 仅以教育为例，通过实证分析，来评估在不同的公共支出方面，各级政府间财政事权与支出责任划分情况的好坏。

受教育权是每个公民最基本的权力之一。 同时，教育具有很强的正外部性，政府在教育方面的支出对于当地人才的培养、事业的发展具有非常重要、长远的意义。本文选取“小学、初中、高中教师数量”、“小学、初中、高中在校生人数”作为产出指标，选取“小学、初中、高中教育支出”作为投入指标。 其中，“小学、初中、高中教育支出”是将小学、初中、高中教育支出进行加总得到的。 此外， 由于河南省高等教育与职业教育分布不均衡，因此在计算分析时并没有选取关于职业教育与高等教育的相关数据。

表1 为河南省18 座城市“小学、初中、高中教师数量”、“小学、初中、高中在校生人数”和“小学、初中、高中教育支出”的原始数据。

表1 教育方面原始数据

根据表1 可以看出，在不同城市之间，无论是教师数量、 在校生数量还是教育支出方面，不同地市间的差距还是比较大的。 教师数量与在校生人数间的差异， 主要原因是不同城市之间，常住人口有着较大的差距：如在校生人数最多的南阳市 （其小学、 初中、 高中在校生人数接近168万），在2017 年的常驻人口为1005 万，为当年最多的城市。 而教师人数最多的周口市，其在2017年的常住人口为876 万，位居当年第三位。

而在对教育的投入上，一方面与当地常住人口数量有关，但更重要的原因在于当地财政收入的多少，或者说与当地经济发展水平有着密切的联系。 如：郑州市作为河南省的省会城市，尽管其教师人数与在校生人数位列全省第三位，然而教育支出则位居榜首。

表2 为数据包分析后的结果。

表2 各地市教育方面效率值

根据表2 可以看出， 河南省18 座城市在教育方面的财政支出综合效率偏低， 均值仅为0.375。 其中， 综合效率高于均值的只有5 座城市，按效率从高到低分别为：濮阳市、南阳市、焦作市、周口市和许昌市。 而综合效率低于均值的则有15 座城市，按效率从高到低分别为：驻马店市、漯河市、新乡市、济源市、安阳市、平顶山市、开封市、洛阳市、郑州市、信阳市、商丘市、三门峡市和鹤壁市。

以2017 年数据为依据进行测算， 可以看出濮阳市在教育方面的财政支出效率是最好的，达到了DEA 有效。 而鹤壁市的综合效率为最低，仅为0.135。

在使用BCC 模型在进行数据包络分析时，软件会帮助我们把测算得到的综合效率进一步分解为纯技术效率与规模效率。 通过对结果的进一步拆分，可以帮助我们更好的了解到财政支出在教育方面的具体情况。

由表2 可知，在纯技术效率方面，河南省18座城市的均值为0.688。 其中，高于均值的共有9座城市，按照效率从高至低依次为：濮阳市、南阳市、周口市、济源市、郑州市、驻马店市、商丘市、许昌市和洛阳市。 特别是濮阳市、南阳市、周口市与济源市4 座城市， 在2017 年教育方面的财政支出在纯技术效率方面均达到了1， 说明这4 座城市财政资金投向合理， 能够有效提高当地小学、初中、高中教育的在校生师生数量。

在规模效率方面，通过表2 可以发现，河南省共有10 座城市的规模效率高于平均水平，由高到低分别为：濮阳市、漯河市、焦作市、三门峡市、平顶山市、鹤壁市、开封市、安阳市、许昌市和新乡市。 而规模效率低于均值的共有8 座城市，其效率值由高到低分别为：南阳市、驻马店市、洛阳市、周口市、信阳市、济源市、商丘市和郑州市。总体而言，河南省各地市财政在教育方面支出的规模效率与技术效率相比表现较好。

2.3 财政事权与支出责任划分的效应评估

在教育方面，绝大多数教育事项都是由省财政与市县财政按照一定比例分担的。 在表3 中可以看到，义务教育公用经费保障与普通高中教育国家助学金两项教育方面的财政支出与第二部分的实证研究所选取的数据较为吻合，将其在省与市县间财政支出的分担比例进行汇总，具体如表3 所示。

表3 部分教育事项省与市县支出责任分担比例

根据表11 可以发现，在教育方面，除了郑州市与济源市是 “省财政承担40%， 市财政承担60%”以外，其余各地市多是省财政与市县财政各一半或省财政承担更多的责任。

将18 个城市按照省财政承担的比例， 分成不同的3 组。 其中，省财政承担比例为60%的组别，其综合效率平均值为0.44；而省财政承担比例为50%与40%的组别，其综合效率平均值降为0.32。 因此，可以认为：教育方面财政事权与支出责任的上移，可以提高财政资金的支出效率。

3.省与市（县）财政事权与支出责任划分的建议

省与市（县）财政事权与支出责任划分要探索利用数量经济学原理、办法和路径，进行试验和完善。

3.1 省与市（县）财政事权与支出责任划分数字化

在经济社会海量信息的大环境中， 大数据收集、处理的规模和能力日新月异，数字经济蓬勃发展，共享经济已成为新的增长模式。 梳理政府间关系，解决省与市（县）财政事权与支出责任划分问题， 应将政府支出责任的划分数字化，运用大数据挖掘技术，把公平与效率能够很好的用数字表现和计量出来。

3.2 应用数据经济模型进行财政支出责任划分

在财政支出责任中引入数量经济模型加以数理分析，以正确的模型支撑正确的结论。 财政需要将模型研究与对策研究相结合，发展和运用财政经济数学模型和数据处理技术， 对省与市（县） 支出责任问题进行定性分析与定量分析相结合、 理论研究与对策研究相结合的深入探讨，以寻找财政支出责任划分的可行路径。

3.3 使用数据因素法分析解决省与市（县）财政事权现实问题

随着省与市（县）财政事权与支出责任的逐步划清，转移支付制度变革的主体任务，就是依据各级政府财政事权，根据支出责任大小，通过上下级财力测算，科学合理配置财政资源，做到各级政府特别是基层政府“有钱办事”，在基本财力得到保障的前提下更好去办事。 要通过基础数据信息系统测算，运用政府大数据支撑财政事权与支出责任划分，加大上一级财政投入，在政府之间通过纵向或横向转移支付，进行公平合理的负担，以努力改善基本公共服务条件。