清末水上警察创建过程考述

刘海波，朱丽娜

（1.铁道警察学院 马克思主义教研部，河南 郑州 450053；2.中共贵州省委党校中共党史教研部，贵州 贵阳 550000）

在中国近代警政创办过程中，为补充陆上警察巡查之不足，进而成立了专门维护水域治安的水上警察。水上警察在清末文献中也称“水上巡警”“水面巡警”“水面警察”“水巡”等。清末水上警察初创之时，情况纷杂，囿于诸多历史原因，各省水警组织情形不尽相同。本文拟利用清末的官方文书、报刊资料等，系统考察清末水上警察从无到有的历史进程。

一、水上警察创办前后的水域治安

中国地域辽阔，既有绵长的海岸线，又有发达的内陆水系，兼有水面辽阔的湖泊，独特的地理环境造就了不同于陆地社会的水域社会，这也成为中国传统中原王朝治理的难点之一。学者在研究宋代至清代两湖地区渔税问题时便已洞察到打渔作业的需要，外加水路交通四通八达，造就了渔民生产与生活具有较强的流动性，从国家治理的角度讲，如何对之实施有效的控制成为依托于土地的传统王朝不时面临的统治难题。当然，活跃于水面之上的不仅是渔民，还有船户、商旅，乃至江湖盗贼［1］。从水域治安的角度来说，面对具有较强流动性的水域社会，如何建立行之有效的力量以维持水域稳定也为统治阶层所注重。中国水系发达之处莫过于长江中下游的两湖、江浙地区，其水域根据自然条件基本可以分为内洋、外海、江河、湖泊。梳理以上地区的相关史料以及既有研究成果，大概可以管窥统治阶层对水域安全的管理情况。

（一）内洋、外海——外海水师

清代前期，官府将接近大陆海岸和岛岸的海域划分成三个部分：一是内洋，这部分海域由于靠近大陆海岸或岛岸，以一些小岛为标志，由沿岸州县和水师官兵共同管辖；二是大洋、深水洋或黑水洋，这部分海域无边无际，类似于现代的公海；三是介于二者之间的一条洋面，清人称其为外洋，这部分海域通常以距离中国海岸、岛岸最远的岛礁为标志，由于超出了文官的管辖能力，主要委派水师官兵来巡阅会哨［2］。根据道光二十三年（1843）十二月谕旨，水师每岁出洋巡缉时，须具奏一次，待出洋往返事毕，即将洋面情形据实具奏，这一传统一直延续到清末［3］。

（二）江河、湖泊——内河水师

在江浙一带，滨江临海地方甚多，为维持水域治安亦设有水师。如江苏靖江，“三面环江，地称险要，江阴对渡不过数里，是为长江五省咽喉，裹下河十三州县门户”“国朝改设城守营专管陆路，设水师营专管水路，责成始专”［4］。太平天国运动爆发后，清廷在江南一带的军事体系遭到毁灭性打击。如江苏省垣苏州，其兵制在太平天国运动中“营伍散失”“堆汛全废”，而后因时制宜，重建军制，其中便设有太湖左营、太湖右营，分驻汛地，并配有一定数量船只［5］。太湖界连江浙，因水程辽阔，港汊纷歧，容易成为枭匪出没之地，光绪末年匪徒“往往聚集匪船数十艘，四出抢劫，日前且出有拦截内河商轮重案，每遇官兵追剿，即行窜入太湖”，官军难以制胜［6］。

在清末水警创办之前后，清廷地方当局并未放弃对旧有水师的改造。光绪三十四年（1908）七月江苏巡抚奏请改编江苏飞划水师，飞划水师本是“专为剿办枭匪而设”，但“原定之薪饷数极微薄，无以鼓励士气，猝遇匪警安能责其效死前驱”“章制紊乱，一军之中营与营不同，一营之中哨与哨又异，枪炮则种类不一，服装则式样各别，既足以淆人听闻，尤不便于稽核”［7］。而后按照陆军章制，改编为五营，“计五营弁兵军佐共一千三百二十三名，较诸旧额裁去五分之一”［8］。宣统元年（1909），因太湖水师“原编营制船只弁勇数目各有不同，殊非整肃营伍之道”，江苏巡抚陈启泰奏请将太湖水师改编营制，仿照江苏飞划水师改编办法，亦改编为五营［9］。

（三）长江水师

长江界连五省，地段绵长，处处冲要，同治年间清廷组建长江水师，以稳江防。长江水师按照绿营建制，在江面划分汛地，分段巡缉江面，查拿走私，缉捕盗贼，保护商旅，担负长江治安之责。至清末，随着社会治安环境的恶化及革命党人的频繁活动，长江防务为清廷所重视。长江水师是择要驻扎，须与沿江各省地方互为表里、联络一气，进而补助沿江州县防营之不足。但相沿日久，至光绪后期，“私枭、会匪党羽滋多，内河则港汊分歧，长江则地方寥阔”，稽查难周［10］。光绪三十三年（1907）长江巡缉队成立，由长江水师提督程文炳订立章程，并咨行江、皖、赣、湘、鄂各督抚查照，将长江巡缉队分为六段，分段巡缉［11］，并招募目兵，“营官则一月一巡，哨弁兵目则分班日夜轮巡”［12］。

综上而言，外海水师、内河水师、长江水师共同构成了清廷维持水域安全的主体武装力量，都担负着保卫国家主权、巡逻海洋、缉拿海盗、维护海上治安、查禁走私越境、救助海难和渔业管理等职能。但需指出的是，清朝水师是军警不分的近海武装力量，随着近代警政的创办，军警职责开始慢慢趋于分开，水师的军队特征及驻防体制等等都不再适合水域治安的要求，而其也未能完成从水师到现代海军的过渡，最终只能接受进一步的改造，民国初年水师大规模改编为水警就是此种体现。

二、清末水警创办的历史动因

在清末水警创办之前后，江苏等省对旧有水师多加整顿，意在提升水师战力，继续发挥巡缉水面的作用。但是清末军队腐败，积重难返，多数省份的水师早已名不副实，难以全部彻底革新。光绪三十三年（1907）赵尔巽任湖广总督后，曾言“国家养兵，原以为民”“所有湖北地方水陆防营，迭经委员密访暗查，据称各营勇丁率多疲弱，不足额数，平日并不操演”“水师巡船多未按章修理，漏舟自横于野渡，破鼓绝响于中宵，腐败情形难以悉数”“积习相沿，殆非一日”［13］。

水师所具有的警察职能及各种积弊，成为时人提议将水师改编为水警的原始动力。民政部警政司行走郎中张仁增指出“我国于江海水而有巡洋水师，实对外海军之义，寓有水上警察行为”，故“拟请改巡洋水师为水上警察”［14］。但是水师改为水警亦存在不少体制与职能上的障碍。

首先，水师并不能完全发挥维持水上治安的作用。如四川总督赵尔巽在札饬设立川江水道巡警文中指出：“从前虽有水师、水保甲等巡防水道，大半自树旗帜，或偏顾一隅，或兵力单薄，错杂纷糅，殊难得力。若非统筹编制，寓水师于巡警之中，无以受脉络灵通、臂指相使之效。”［15］湖北“荆襄水师各营，其分布要隘，实与水上警察之性质无异。但每一镇市不过分驻师船一二艘，故实能得其保护之力甚少”［16］。清末有人指出：“沿江沿海各有水师，分布要隘，前此改用师船专管水上巡查事，其性质实与水上警察无异，而不知其管辖之区域虽大，范围之职务甚小，以致保护之效力不克实行，遂成虚设。较诸日本东京之水上警察署，其派出所以船之驻在地，各于水面划定界限，以分管辖者详简。”［17］在时人看来，水师所担负的水上治安职能与警察无异，但是因为水师星罗棋布、兵力有限，并不能形成有效的水上治安网络。

其次，从管理体制上来说，水师属于旧式军队，先后隶属于陆军部、海军部，而警察事务由民政部主管，如何将水师完全改为水警，存在制度上的障碍。如宣统二年（1910）两江总督张人骏奏称：“金陵巡警水师舢板二十艘，名为巡警，而分段驻扎，防守居多。”“以上两项队伍均与巡警性质相近，拟请改归民政部管辖，期于名实相符。”［18］但此事并无后文。宣统三年（1911）春，湖广总督拟将湖北荆襄水路巡防队（由荆襄水师改编而来）改编为陆军，但因陆军部以为此举并不符合定章，应全部裁撤。而后，经与巡警道及督练公所人员商议提出，“以军队所以御外患，警察所以防内乱。华襄一带实匪徒出没之区，若一旦防营尽撤，又无水警以维持之，其为患何堪。设想爰决议将该七营水师均改为水上巡警”，并咨请民政部酌核［19］。之后，督练公所回文称，“按部章水师一项，应隶海军处节制，警察则应隶民政部节制，今以水师改警察，其权限应划归何处，详考贵章并未声明”，“水陆警察原须联络一气，乃足以维秩序而保公安，权限不明，倘遇有毗连水陆事宜”，难免产生冲突［20］。荆襄水师改编巡警难以突破体制上的障碍，即军队隶属于陆军部，警察事务统归民政部管辖，两者难以做到事权上的划一。需指出的是，地方督抚在清末警政创办中发挥着重要作用，个别省份便试图打破这种障碍，尝试将原有水师改为巡警，但是在全国范围内统一实行则极有难度。

中国地广人多，水系发达，仅有陆上警察则不能完全维护百姓之安全，陆上警察完备时必须兼设水上警察，“以收使臂使指之效，水陆相倚兼营并进，始足以保治安而防危险，不致偏重一途”。1907年民政部善耆筹议请旨饬令各省添设水上警察［21］。1908 年民政部“以近日长江一带枭票各匪乘机蠢动，轮船往来迅捷，不易稽查，非设水上警察不足以遏乱萌而资缉捕”［22］，进而“通饬各省迅即筹办水上警察，以保洋面内地船只、往来商旅之资财，并谓陆路巡警与水上巡警相辅为用，有陆巡警而无水巡警，殊与地方治安多留缺憾”［23］。

在具体实践中，地方督抚也认识到创办水上警察对于维持水陆治安的重要性。如四川总督在批文中指出：“盗匪窟穴虽在陆地，而实以水道为窜逸之路，历观川省盗案，往往此拿彼窜，一经附船远飏，遂至无从查缉，难于破获。而拦江截抢客货之事，尤时有所闻。设立水警所以扼防要害，遏绝盗源，与陆警相辅为事，为商民所赞成。”“川省江程之远，伏莽之多，情势正與相同，故不惮深思远虑，为分区置警之谋，作长治久安之策。”［24］

清末创办水上警察，是希冀其可与陆路警察共同维持水陆治安，形成水陆一体的安全网络。清末虽有人提议将水师改为水警，但因体制与职责上的障碍，并不能完全推行。各省只得变更办法，因地制宜，兴办水警。

三、清末水警的创办及其职能

（一）清末水警的创办情况

清末水警尚处于发展的初级阶段，中央无统一规划，筹设水警事宜即全操控于各省督抚或地方政府之手。清末筹划创办水警的省份有安徽、浙江、江苏、湖北、湖南、四川、广东、江西、山东等，尤以四川、浙江、湖南三省水警规制最为完善。因各省或各地方政治、经济、地理情况之不同，水警的创办大致有以下几种情形：

一是由各省督抚委派专人办理，水警管理体制具有一定的独立性，其经费有较好保障，以四川、湖南两省最具代表性。宣统元年（1909）七月川督赵尔巽特札饬裁并水师两营，拟开办川江干河水道巡警，并委王寅伯为总办。川江水道巡警开办之初，因“用人筹款事务纷繁”，作为全省警务统辖机构的巡警道驻扎省垣，“职守非轻”，故只能遴委专办大员办理水警，且遇事仍须会商巡警道酌办［24］。这在事权上就使得水警具有一定的独立性，有关警务之事只需与巡警道会商，而非受其专管。在经费上，开办及常年经费应先就既有船捐及水师营饷、水保甲、水警察各费逐款清提应用，暂不另筹新款［15］。同年十一月预备完竣，共设员兵一千数百名，“置船一百九十余支，复于旧有釐饷外增筹常款三万数千两之多”［25］。长江流经四川省内水道绵长，界连数属，沿河村镇并非全数设有巡警，故十分有必要设置川江水道巡警，分区巡缉。与四川情况类似的是湖南，光绪三十三年（1907）湖南巡抚岑春蓂拟在湘江沿线的湘潭、醴陵等县开办水上警务，并拨给官款二万两［26］。岑春蓂委派熊从龙为总办，先在湘潭县设立总局［27］。水警开办后，常年经费由抽取船捐而来，但不敷尚巨，只得加抽湘汉小轮船捐及往来商贩竹木鱼等项捐款［28］。川江、湘江是川、湘两省的水上交通要道，此特殊情形促使地方督抚以水道流域为中心，创办一支相对独立的水警队伍。

随着警政的普及与发展，这种具有一定独立性的水警管理体制也会发生变化，经过一定时间会逐渐融于地方警政，并趋于统一。川江水道巡警创办之初，在重庆设立公所，后归并巡警道专管，改称“综理所”。宣统三年（1911）巡警道定于在警务公所暂设水警处，札调川江水道巡警正副提调、文案、会计来省，以便就近督率，改综理所为稽查处，以备提调巡查驻扎，待乡镇巡警成立，即划归地方官办理，水警处亦归并各科，以示划一［29］。

二是由地方官府自行筹办。如宣统元年（1909）上海闸北巡警总局开办水上警察，分南北两段，水巡队官、巡弁、巡记、巡长由总局遴选海军水师各学堂毕业学员派充，司机、舵工由总局遴选谙习机器、驾驶之人派充，另招募水巡三十二名［30］。宣统二年（1910）宜昌开办水警，宜昌为川楚通衢，匪徒最易混迹，经官商筹定经费，购买巡船多艘，设立水警专局，并在平善壩、竹林子两处设上下两哨，以资查缉［31］。

三是尝试将旧有水师改编为水警，如安徽在光绪三十二年（1906）至光绪三十三年（1907）间，拟将旧有水师改为四营，南北各二营，称水师巡警队［32］。宣统三年（1911）间，江西巡警道拟将水师各军大加淘汰，改编为水面巡警，但未能实现［33］。

四是因经费紧张，虽有规划但迟迟未能创办水警。创办水警需要购置轮船等装备，所需经费巨大，地方政府财政困难，难以提供足够支持。光绪三十四年（1908）湖北巡警道冯少竹以水上警察为滨江临海要图，武汉内河外江船只鳞集，匪徒易于出没，拟从武汉警局经费项下提款若干，于武汉江河水面设置水警，按时梭巡查察［34］。但因湖北省财政奇绌，举办新政开支浩繁，无从拨付此款，拟暂缓办［35］。

清末警政初创，各省之间及省内各地方发展不平衡，警政多是在省城、商埠等重点地区优先发展，并不能形成遍布全国城市及村镇的完整体系，各地水警都是在这样的历史背景下艰难创办，所以其筹办、创办过程，呈现出一定的多元性、差异性。

（二）清末水警的职能

对水域治安的维持与治理一直是传统王朝政府面临的问题，例如明朝官府便已认识到，水上统治秩序的恶化与江湖港汊通达而易于藏匿，以及商品经济的发展等诸多方面息息相关。较强的流动性是水域社会运行的内在根本逻辑之一，以土地为蓝本制定各项制度来进行水域的管理，与水域世界的内在运行逻辑不相契合。清末近代警政创办之际，江河湖面奸宄混迹，劫掠难防，水警即专为维持水域治安而设。水域与陆地之情况大有不同，故水警职能之发挥有赖于以下两点：

一是水警分区与船制。水警管辖之水域，或水道绵长，或河面宽阔，或港汊分歧，为塑造有效的治安体系，多是将该水域分区或分段管理，并配备一定数量的船只、巡警等，按时梭巡查察，以达到维持治安之目的。如光绪二十九年（1903）武昌拟创办水上警察，筹设二局，每一局设飞划四只，舢板一只，座船一只，水勇二十四名，文武各一员，分昼夜六班，每班以两划出巡，以四点钟为限，周历所管水叚，梭巡不辍［36］。广州内河水面巡警即分为东、西、南、中四局，以海珠炮台为中路总局，东路分局在东岭水面，其界域巡至鸭墩关为止，南路分局设在绥定台，即以该炮台为梭巡止界，西路分局设在黄沙水面，以黄沙车站头及石围塘等地为止界，共分四大段，设小火轮船四艘，每段一艘，洋式舢板二十四艘，每段六艘，共有巡兵168名［37］。光绪三十三年（1907）重庆府江北厅“所辖内外江区域，计里绵长，界连数属，奸宄混迹，劫掠难防，自非办理水道警察不足以资巡缉而卫行旅”。江北厅官员便提议分别地段，设置水警局［38］。

二是水警职责的明确。清末各省在创办水警之初，其目的在于缉捕盗匪，保护商旅，缉拿革命党人等。宣统元年（1909）民政部通咨各省设立水面警察，核定水警最重要的职守共有八端：一是保护行船遇盗之害；二是救护行船遇风之险；三是安设险礁灯塔；四是稽查船户良莠；五是保卫行旅平安；六是开濬湖河淤浅；七是巡缉水面盗贼；八是编订船只号数［39］。这是民政部对水警职能的概括性指导意见。随着各省水警相继创办，水警职责趋于细化。如《浙江筹办内河水路巡警章程》①参见《浙江筹办内河水路巡警章程》，《浙江官报》，1910 年第2 卷第49 期，宣统二年十一月十五日。《浙江官报》（1911 年第3 卷第36期，宣统三年闰六月十五日）刊有《筹办内河水道巡警章程》，内容与前者一致，仅是将“水路巡警”改为“水道巡警”。其文末云，“宣统元年正月初九日详奉批准施行”。即对水警职能做了更明确的划分，其规定如下：一、编查船只；二、稽查船舶旅客；三、检查船舶瘟疫；四、访缉沿河匪盗；五、救护水上难民；六、调查沿河居民户口；七、查禁私运军火及贩卖违禁物、漏捐货物船舶；八、筹拟防护河流溃决；九、浅水险窄之处点灯标识；十、禁止河流投放死畜秽物；十一、禁止船中赌博及卖淫；十二、禁止船舶装载过量；十三、禁止船中私开烟灯；十四、禁止船户婪索船价；十五、禁止船舶争越拥挤；十六、禁止舟筏停泊不当；十七、禁止其他普通巡警职务范围以内各事项［40］。

可见，对水警职能的细化主要是集中于水面巡缉、查察船舶、维持水上秩序等方面。

在水警与水师的权责划分方面，民政部认为水警可与水师相联络，“俾得巡察周密，以期消患于未萌”［22］。《浙江筹办内河水路巡警章程》规定，水面巡警因稽查探访各事项与水师有关系时，两者当互相协同办理，但水警认为应守秘密时，水师不得干涉。水警若侦知盗匪所在，报知水师时，水师应立即派队往捕，水师若依赖水巡为眼线时亦应如此。水警对于应行职务，若需登水师船舶时，水师不得拦阻。如果是非机密事件，应预先通告，然后登船。水师士卒若于水上有不法行为时，水警应即刻报知该水师长官查办，不得直接逮捕。水师亦无直接逮捕水警之权。

清末水警的创建，在一定程度上改善了水域治安状况。以四川川江水道巡警为例，其“缔造之初，成效未著，局外者或不免多所疑议”。但“各处禀报沿江盗匪重案，经水警侦缉破获者，且时有所闻”［25］，打破了此前各方对设置水警的疑议。在具体的警务活动中，也可以看到水警发挥着查获贩卖人口［41］、救护行船［42］、疏通水道［43］的重要作用。

四、结语

清末水警的创办是一系列历史原因促成的，从其发展阶段来说，此时的水警仅是处于初创期，各省创办水警的情况体现出较大的差异性，更存在诸多难以突破的时空限制。

首先，清廷对创办水警并无完整规划，全赖各省自行办理，因创设水警所需经费浩大，清末各地水警规制不一，程度参差不齐，多数地方难以在短时间内创办一支装备精良、人数可观的水警队伍，而个别省份甚至出现了水警被裁撤的危机。光绪三十三年（1907）有人提出，在广东省河设立巡警本是为了绥靖河道，但是水警所管地段仅是在省城一带，管辖界限太短，似乎对地方无甚益处，且每年耗费巨大，亟宜裁去水警，以节经费。而且广东复设水师，可以裁去水警，由水师改设缉捕轮船，认真梭巡，以收实效［44］。

其次，清末警政初兴，各省创办水警多是因地制宜，或由督抚委派专人办理，或由地方政府自行筹办。水警虽然设立，但如何处理其与整个警政制度的关系，却令时人作难。如光绪三十四年（1908）浙江省警务处成立，管辖全省警务，此前设立的省城巡警总局、沿海水路巡警总局、内河水路巡警局等统归节制。警务处设有行政科，其下有水巡所［45］。同年冬，设杭嘉湖水巡总办、宁绍等处水巡总办，也受警务处节制［46］。宣统元年（1909）正月九日《浙江筹办内河水路巡警章程》批准施行，其规定浙江省内凡江河流域各州县皆须添设水路巡警，分布于沿岸各村镇。水路巡警附属于该管陆路巡警各局区，沿河重要村镇特设水巡派出所，但仍归该管局区官长管理。但实际情况并非如此，宣统二年（1910）浙江宪政编查馆奏派员考察各省筹备宪政情形，指出“浙江水巡暨巡警学堂另派专员，不归巡警道管理，亦蹈纷歧之弊”。浙江抚院“奉行宪政，无不力求改良，以期完备”，“所有浙省巡警学堂及水巡事宜即统归该道（巡警道）办理，以专责成。其现设水巡总办暨巡警学堂监督名称应否取消，或仍存其名，分别权限，并由该道悉心妥议”［47］。可见，对水警管理体制的调整进行得并不顺利。

概言之，清末警政创办多元、管理纷杂，究其原因主要是清廷对警务新政规划不足、办法不明，各省督抚或地方官只能自行筹设，开办方式也有官办、官商合办、官督绅办等不同的形式，各地警局不仅名目不一，有警察局、警务局、巡警局等，其警务人员的来源也不尽相同，警官的设置及职责更是驳杂混乱。水警即创于斯时，既无完善的从中央到地方的警务管理体系，亦无系统的警务制度及警务运作体制，亟须建立上下有序、制度规范的警务体制。