长江水师的终结（1911—1913）*

为了巩固镇压太平天国运动的成果和维护长江江防、协助海防，同时也是为了安置湘军水勇，曾国藩于同治元年（1862年）二月，在上奏论事中顺便提出设立经制长江水师之请，“专设长江水师提督一员”①《曾国藩全集·奏稿之四·遵议安徽省城仍建安庆折》，长沙：岳麓书社，2012年，第87页。，朝廷予以批准。同治三年（1864年）四月，朝廷任命黄翼升为江南水师提督，即长江水师提督。到同治七年（1868年）末，在湘军水勇的基础上，长江水师的改制和部署基本完成。参与其事的黄翼升说：“经始于四年之冬，至七年春而部署就绪。”②黄翼升：《长江图说〈叙〉》，马征麟：《长江图说》，武汉：湖北崇文书局，同治十年（1871）刻本，第2页。《湖北通志》记载称，长江水师“创始于同治四年，越三年乃成”③张仲炘、杨承禧等撰：《湖北通志》第64卷，武备二·兵制，台北：京华书局，1967年，第1491页。。但长江水师正式成军则是在同治八年（1869年）正月。创办者彭玉麟在同治八年二月向朝廷上奏时称，本年正月十五日正式将长江水师军符交给长江水师第一任提督黄翼升④参见彭玉麟：《遵旨暂缓回籍折》，梁绍辉等校点：《彭玉麟集》（一），长沙：岳麓书社，2008年，第204页。；黄翼升于同治八年正月，“饬营、哨员弁次第赴防，以专责成”⑤蔡冠洛：《清代七百名人传》，近代中国史料丛刊正编第63辑（0623），台北：文海出版社，1966年，第1137页。；长江水师也从同治八年（1869年）正月初一起，开始从江宁盐巡道库和武昌盐巡道库支出饷粮，正式被纳入国家军事体制；按照长江水师新章，长江水师提督黄翼升以同治八年“正月为断，所辖境地岁一巡阅”⑥王香倬：《长江图说〈长江图后序〉》，马征麟：《长江图说》，第4页。。长江水师全军共设六标（含提标和兼辖的狼山镇）24营、12000人左右，有各类船只2000多号。长江水师一直担负着靖内御外的重要任务，保持了较强的战力，没有重蹈绿营覆辙，较好地维持了长江中下游干流水域的安全秩序。

一、武昌起义是长江水师终结之始

宣统三年（1911年）八月十九日（10月10日），武昌起义爆发后，湖广总督瑞澂从督署逃到军舰上后，当晚八点向朝廷禀报，请求援兵。清政府获悉武昌起义后，于二十一日（10月12日）下令，立即将瑞澂革职，让他戴罪立功，暂署湖广总督。一方面，清廷命令军谘府、陆军部迅速派遣“陆军两镇，陆续开拔，赴鄂剿办”；另一方面，“由海军部加派兵轮，饬萨镇冰督率前进，并饬程允和率长江水师即日赴援。陆军大臣荫昌著督兵迅速前往，所有湖北各军及赴援军队均归节制调遣”①《上谕》，《申报》1911年10月14日，第2版。。清政府派陆军南下，海军舰队和长江水师西进，企图两面夹击武昌起义革命军。

当时，湖北武汉地区辖境的水师共有两支：一支是湖北提督麾下的荆州水师营和襄河水师营（并称荆襄水师）；另一支是长江水师提督直辖的长江水师岳州、汉阳两镇。武昌起义爆发后，这两支水师力量都很快投向革命，为革命军在构建武昌和汉口、汉阳的水上交通上发挥了重要作用。同时，两支水师官兵因为训练较好，还曾被调派上岸作战②参见陈悦：《辛亥·海军——辛亥革命时期海军史料简编》，济南：山东画报出版社，2011年，第121～122页。。长江水师汉阳镇标快炮队及汉阳、簰洲两营被编为中华民国驻汉水师一标，以陈孝芬为统领。下编3个营，分别以彭超衡、陶启亮、方汉庭为管带。③参见湖北省嘉鱼县地方志编委会：《嘉鱼县志》，武汉：湖北科学技术出版社，1993年，第229页。

由于援鄂北洋陆军是袁世凯的旧部，难以调动指挥等原因，清廷最终决定启用袁世凯。八月二十三日（10月14日），袁世凯被简授为湖广总督，“所有该省军队暨各路援军均归该督节制调遣。荫昌、萨镇冰所带水陆各军并著袁世凯会同调遣”④《宣统三年八月二十三日上谕》，中国史学会：《辛亥革命》（五），上海：上海人民出版社，1957年，第332～333页。。但袁世凯借口疾病，逗留不出。九月初六日（10月26日），袁世凯被继授钦差大臣，取代陆军大臣荫昌的督率之责，授权指挥援鄂的所有军队，且不受军谘府、陆军部的制约。“所有赴援之海陆各军，并长江水师暨此次派出各项军队，均归该大臣节制调遣。其应会同邻省督抚者，随时会同筹办。凡关于该省剿抚事宜，由袁世凯相机因应，妥速办理。军情瞬息万变，此次湖北军务，军谘府、陆军部不为遥制，以一事权而期迅奏成功。”⑤《上谕》，《申报》1911年10月30日，第2版。即使在这样的条件下，袁世凯又一次展缓启程，当时的媒体对袁是否出山也无把握。“朝廷之宠命有加无已，袁世凯今日，其果应召出山矣乎？此亦近日交战史上一问题也。”⑥平子：《清谈》，《申报》1911年10月31日，第4版。此时，南北军队不时交战，互有胜负。九月十一日（11月1日），袁世凯被任命为内阁总理大臣，组织内阁。而且，所有派赴湖北陆海各军及长江水师，仍归袁世凯节制调遣。⑦参见佚名：《宣统政纪》第63卷，近代中国史料丛刊三编18辑（179—180），台北：文海出版社，1989年，第1125页。朝廷企图以此换得袁世凯对清廷的支持和对积极镇压武昌起义的决心。但袁世凯胃口甚大，另有所图。他采取多种策略，软硬兼施，使其利益最大化。一方面，重兵压境，不时进攻，围堵湖北革命军，还不断地与西方列强进行勾连。另一方面，北洋军较为有利的进攻态势下，又与革命军进行谈判。既要挟革命党人，又要挟清政府，一举两得。

湖北武昌首义爆发，如同星星之火，开始在全国尤其是中南部地区蔓延。湖南省率先响应，随后南方其他省份也纷纷起义和独立。海军和长江水师在各省境内的镇标营汛也纷纷反水，脱离清政府统治，加入各地革命军和新政权。如江西九江，是仅次于湖南响应起义的地区。九月初二日（10月23日），同盟会会员林森、蒋群、吴照轩、张鲁玮等联络军、学各界，剪掉了第五十三标标统马毓宝的辫子，逼其下令全标起义，响应武昌，宣告九江独立。⑧参见张宏卿、肖文燕：《赣鄱壮举——辛亥革命在江西》，南昌：江西人民出版社，2011年，第76页。包括九江、湖口一带的炮台在内，驻九江的长江水师力量也掌握在革命党人手中。九江扼守长江中游，地理位置十分重要。特别是武昌爆发革命，新军和湖北辖境的长江水师反正，清军从长江援助湖北，或从湖北退守长江下游的水路被阻。当得知湖口、九江失守的消息后，两江总督张人骏“殊深惊愕”，“当以九江等处防务最为吃重，即电请海军部饬派兵舰驻泊照护；长江水[师]提督程允和奉命率师赴鄂，人骏复电嘱其统筹兼顾。初二日接程允和自湖舟次来信，谓沿途布置，率湖标船快炮舢板驻扎汉口以下等语。如果布置周到，何要地竟被匪据？且九江派有兵舰，此外舰队复上下往来，何以均无防范？此次失陷如系鄂匪窜至，则游弋之水师当其重罪；如系内匪响应，则驻泊之水师当其重罪”。张人骏向内阁建议，“将长江水师提督程允和严予惩处，并请敕下萨镇冰查明是日驻泊九江等处是何兵舰？何人管带？一并严惩。一面责成程允和等即日规复，以傲其余”。为了防范长江江防上多米诺效应的发生，张人骏还采取措施对长江下游等地进行防控。“至安庆防务万急，人骏已饬江防两营趱程前进”，“金陵为下游根本重地，已各饬各营严戒防备”。①《张人骏致内阁等电》，宣统三年九月初四日亥刻发，中国第一历史档案馆：《两江总督张人骏辛亥电档选辑》，《历史档案》，1981年第3期。清政府对九江、湖口的陷落也无法理解，并感到十分恐慌。内阁回复张人骏：“九江防务极关重要，前经派有兵舰驻泊防守，并有舰队往来游弋。程允和率师援鄂，沿途亦应妥为布置。何以均无防范，致令江防要地一旦失陷？”内阁谕令袁世凯查清此事，“将此次失事情形，程允和有无布置？是日驻泊九江等处兵舰系何人管带？一并详查，迅速电奏。仍督饬程允和等设法进攻，早日规复”②《张人骏致内阁等电》，中国第一历史档案馆：《两江总督张人骏辛亥电档选辑》，第46页。。由于九江、湖口失守，长江水师提督程允和于11月2日率“所统师船一律驶皖停泊，并面谒朱抚。……是以驶皖寄椗，相机前进，并可保护皖城，预防不测”③《安庆现状可危》，《申报》1911年11月3日，第5版。。程允和到达安徽省城安庆，实际上是一面布置防范，一面观察形势的变化。不久，程允和又到达南京，“与各绅议妥，愿助苏州军政府攻击张勋所统之防军，并接受程都督之照会”④《专电》，《申报》1911年11月12日，第3版。。也就是长江水师提督程允和同意反正，加入到革命阵营中来，并进攻张勋的防军。由于清政府已完全不得人心，受革命形势的鼓舞，清朝水师军队纷纷倒戈。海军，包括在长江五省所辖的长江水师绝大多数镇标营汛也都相继反正，或不战而降。“汉阳水师起义后，荆州、陆溪、巴河、田家镇、南昌、长沙等地的水师官兵也先后投归了革命军；上海起义时，驻沪巡防水师及太湖水师也加入了革命军；杭州举义时，也有水师士兵参加；江浙联军进攻南京时，长江水师数营官兵不战而降，为光复南京扫除了水上障碍。”⑤张铁牛、高晓星：《中国古代海军史》，北京：解放军出版社，2006年，第424页。当时的报纸也真实地报道了这一消息：“长江水师炮船共二十二营，已均归顺民军，惟金陵营未降。初六日，该营参将入城，请领军饷及军装，张勋指为骗取军装，喝令逐出。”于是，长江水师金陵营全队也开至镇江，与民军联合，转向革命。“初六日下午，镇江又有兵轮四艘开往江宁助战。”⑥《南京战报》，《申报》1911年11月29日，第5版。

二、民国临时政府对长江水师的态度和处理办法

1912年1月，中华民国临时政府成立后，外有列强、清廷和北洋军的威逼利诱，内有各派系、各势力的纷争。各项工作千头万绪，包括要制定官制编制办法，对新政权提出了严峻的考验。如何处理刚刚脱离清政府的长江水师，就是一个棘手的问题。

实际上，各省各地反正和独立，长江五省所辖长江水师各营汛也在本地反正。整体一域的长江水师先后已被长江中下游沿岸五省分割，长江水师之制已经遭到破坏。正如黄兴所言，“自武昌起义，各省独立，用人行政，各自为谋，长江水师之制遂破”⑦《委任长江水师总司令之通告》，《申报》 1912年4月15日，第6版。。长江水师湖北境内镇标营汛管辖权的转移就是一个典型的例子。武昌首义之时，湖北境内长江水师汉阳镇标快炮队及附近的簰洲、汉阳两营，于8月21日投效武汉革命军。“各师船四五十余只，因暂为一标三营，名曰中华民国驻汉水师，举陈孝芬为统带，彭超衡、陶启亮、方汉廷等为管带，李青云为军械执事官。分布汉阳兵工、钢药厂、黑山、南岸嘴、大江内河各要隘，联络战线，运输子弹，接济前敌，决策战功，专防敌渡。”长江水师巴河、田镇等两营师船，“则为前清长江提督程允和及瑞澂等兵船阻截，与战不利，转投于九江都督马公，编为义勇水师，派截瑞澂等兵船归路”⑧陈悦：《辛亥·海军——辛亥革命时期海军史料简编》，第123页。。湖北光复后不久，以长江水师湖北辖境水师为基础，迅速建立起鄂军长江水师两标。第一标有7个营，其主要任务是防范长江上游。“长江水师荆州、陆溪两营属于湖南岳州镇标，自湖北、湖南两省光复后，因水师荆州营师船有光复荆州的战绩，而且荆州、陆溪两营一直分防湖北辖境，经水师统带彭超衡禀明湖北都督黎元洪核准，派员赴荆州、岳州商明，将荆州、陆溪两营师船60余只，全数收集划归鄂省长江水师统属。将在阳、夏收集编制之驻汉水师一标师船及陆续收集之船”，编为鄂军长江水师第一标第1、第2、第6、第7等营，将划归湖北省之荆州、陆溪两营师船，编入第一标第3、第4、第5等营；第二标有3个营，其主要任务是分防长江下游。“光复时，初经瑞澂兵船阻截，前汉阳田镇、巴河两营转投于九江都督，已编为义勇水师三营。嗣经鄂都督黎公于共和后，即遣荆襄水师统制赵均腾率喻化龙前往九江接洽，仍将该水师各营拨回鄂省，编为鄂军长江水师第二标一、二、三营，命喻化龙为统带，暂隶军务部。”民国元年二月民国成立时，湖北方面将湖北辖境的长江水师和其他水师进行整编，将属于第二标的第3营与属于第一标的第6、第7两营合编为两个营，改隶第二标。改编后，鄂省长江水师分为两标，每标各五个营。“其师船营制俱照第一标组织，一律合全体为一协，进驻汉阳。三月，协司令部成立，以彭超衡升接协统，分划防线。上自荆州之玉路口起，下至沌口止，归上游第一标一、二、三、四、五营配布汛段；自沌口起，下至陆家嘴止，归下游之第二标一、二、三、四、五营分布配防。”①陈悦：《辛亥·海军——辛亥革命时期海军史料简编》，第126～127页。

长江水师湖北辖境镇标营汛的管辖权变为湖北省属，挑战了长江水师全域一体的原有体制。因此，民国肇始，是保留由中央统一领导的长江水师，还是由各省直辖？这是需要中央政府解决的一个急迫的现实问题。如果中央同意设立统一、直辖的长江水师，那么，又存在长江水师官员任命、经费、给养保障等一系列问题。仅仅是经费、给养紧缺问题，就是临时政府难以解决的一个困扰。由于长期形成的一体体制、充分的保障条件和便于长江干流水域管控的考虑，长江水师官兵也希望由中央政府统一管理，而不是各省为政，条块分割。所以，中华民国南京临时政府刚一成立，前长江水师荆州营副将刘炳庭、提标中营副将丁得贵、簰州营参将杨守约、芜湖营游击王诗访、金陵营参将张玉心、沅江营参将钱四和、江阴营副将邵茂春、华阳营游击万时雨及全体士兵代表杨受百等，向临时大总统孙中山提出了他们的请求。称：“窃自武汉义师方兴，经李传芬密授方针，兵士等莫不欢欣鼓舞，同为遥遥响应。伏念我水师原设有二十二营，分置五省江面，向归统一，层层节制，息息相通。惟现今各在一方，兵气不接，不无畛域之分。兵士等往返函商，若不禀请设一统一机关，漫无所归。”而且，他们还集体选举李传芬为长江水师统制，请求新政权的认可和同意。“然选举非人，不孚众望，悉心计议，将才难得，惟有旧恩宪李成谋之公子李传芬克当此选。其人丰富而负英才，文德而兼武备，向与水师兵将均有感情，人望素著，胆略兼长。前在云南为宦，政声远播，驭军有法，剿匪尤称得力，此人人所共知共闻也。兹值我国共和之秋，正是求贤若渴之日，兵士等是以不揣冒昧，公同选举李传芬为水师二十二营统制，实系全体承认，并非个人私见。”孙中山接到上述禀报后，认为“长江水师亟须统一”。但“其应如何编制，委任妥员接充之处”，他于3月12日指示陆军部总长黄兴与海军部会商核办。16日，陆军部提出了筹拟办法，其主旨为“将长江五省所有各项水师一律调查并入，并拟分为上下游，各设总司令长一员，以专责成，而资控制”②中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第2辑，南京：江苏人民出版社，1981年，第244～245页。。经过与海军部会商，确定了最后的方案。其要点：一是建立长江全域一体的长江水师，由中央统一调度，属于国家军队序列。二是相比晚清长江水师管辖范围，民国初期拟议中的长江水师管辖范围扩大。“拟请就五省所有各项水师，除缉私船仍由盐务直辖外，如湖南之选锋水师，湖北之襄河、宜昌各水师，江西之内河水师，安徽之巢湖水师，江苏之督标、提标及狼山、福山，苏松三镇并淮扬、太湖、飞划、里河各水师等，关（作者注：原文如此）。凡从前不隶于长江提督者，均即调查归并，以期统一”。三是拟议中的长江水师在装备和技术人员需要更新换代和调整，且主要职能是负责长江流域治安，“并添配浅水兵轮，遴用海陆军学生，采取欧美水上警察精义，随时变通，期于化除畛域之中，渐收因地制宜之效”。四是将从湖北到江苏的长江全域分为上、下游两段，分设两位总司令长。“拟将长江分为上下游，各设总司令长一员，以专责成而资控制。查有前光复军总司令李燮和威望素孚，胆识兼富，堪以委任长江上游水师总司令长，凡湖南、湖北、江西三省各水师皆隶之。又查有总统府秘书员张通典器识宏通，沉毅多略，堪以委任长江下游水师总司令长，凡安徽、江苏两省各水师皆隶之。”五是长江水师设官分职、拟定新章之具体事务，由总司令长负责，报部核办。“其总司令长以下应设镇守府几员及应如何参稽旧制，厘定新章，以便折中之处，均由该总司令长体察地方情形，组织改良，随时报明核办。”①中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第2辑，“南京临时政府”，第246页。3月21日，该方案定稿呈请临时大总统孙中山审批。孙中山批准“李燮和为长江上游水师总司令长，张通典为长江下游水师总司令长”。但“张通典前已由交通部荐任为该部参事在案，民国鼎新，未便仍沿兼差恶习，致旷官职，而阻贤路。如非张通典不能胜任，应由该部先咨明交通部撤去该员张通典参事一职，再行委任，以期核实”②中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》第2辑，“南京临时政府”，第247页。。

其实，在长江水师上游总司令长还未定议前，前光复军总司令李燮和本着“功成身退”之念就提出不任此职。经过黄兴耐心地做工作，也由于长江水师官兵的殷切期盼，“李夑和先生任长江上下游总司令，凡我水军靡不欢迎。……现由各军派出代表恭迎李先生来沪，先行莅任，组织机关，次第部署。敢求钧处切实劝驾，以慰群望，大局幸甚”③《吴淞水师军官电》，《申报》1912年3月31日，第2版。。李燮和不得已于4月4日正式就任长江水师总司令。值得注意的是，《委任长江水师总司令之通告》公布的方案与三月份定议的方案有很大的出入。主要表现在长江水师不再分上、下游总司令长，整个长江水师只设一名总司令。该《通告》还对长江水师管辖权限做了规定，对长江水师改革事宜做了安排。“凡属湖南、湖北、江西、安徽、江南、江苏各水师，总归李总司令节制。责成该司令就旧日营规，考察现在情形，酌量编制，务期周密完善。”④《委任长江水师总司令之通告》，《申报》1912年4月15日，第6版。4月20日，李燮和正式启用“陆军部颁发长江水师总司令长关防”，并表示“当此民国初基，防务尤宜慎固，和自顾绵薄所望，沿江各都督时赐教言，用匡不逮，各水师将领和衷共济，力补时艰，俾江境肃清，以纾民国东南之顾虑，至盼至祷”⑤《长江水师总司令长电》，《申报》1912年4月23日，第2版。。就任不久，李燮和从驻地太平府出发，亲临各省，实地调查，为整顿长江水师做前期准备。“先赴湖北，与黎副总统筹商水师一切事宜，由鄂而湘、而赣、而皖、而苏、而宁，次第与各省都督留守接洽”⑥饶怀民：《光复军总司令李燮和传·李燮和年表》，长沙：岳麓书社，2015年，第316页。。不过，在黄兴主动取消南京留守府之前，李燮和又一次提出辞去该职务。袁世凯又任命李燮和为长江水师总稽查。7月6日，李燮和又称病坚辞。7月8日，袁世凯致电挽留，但李燮和同日再一次向袁世凯提出辞去长江水师总司令及总稽查之职：“无如抱病日久，气体过虚，非悉心静摄，难期奏效，迫不得已，再恳大总统，俯加体恤，准予释肩。”同时，他推荐了黄汉湘、章驾时、李传芬和刘炳庭等四人可充任总稽查之职的人选。⑦参见上海社会科学院历史研究所：《辛亥革命在上海史料选辑》（增订版），上海：上海人民出版社，2011年，第860页。李燮和断然离开军界和政界，与黄兴等人一道，投身实业建设和文化活动中。8月15日，袁世凯任命江苏外海水师统领黄汉湘为长江水师总稽查。⑧参见《命令》，《申报》，1912年8月17日，第2版。9月14日，黄汉湘在安徽太平府启用“长江水巡总稽查”关防，接篆视事。⑨参见《长江水巡之交替》，《申报》1912年9月26日，第6版。不过，由于五省都督掌握长江水师各省境辖的水师、水上警察实权，长江水师总稽查并没有多大的实权，只是一个名目而已。

三、民初北京政府、都督和长江巡阅使围绕长江水师的博弈与结局

长江水师各省辖境的水师管辖权变更和改编始于各省，然后自下而上地推动中央对之进行改革。各省辖境长江水师镇标营汛的改制和改编的重点集中在两个方面：一是将水师军队改为水上警察，脱离军队序列，改属民政体系。二是各省各自为政，水上警察由各省管辖，脱离中央的统一直辖。副总统、湖北都督黎元洪在1912年8月“沁电”（9日）称，将荆襄、长江水师改编为水上警察，归省民政长节制①参见《公电》，《申报》1912年8月10日，第2版。，湖北省就成为全国最早整体改编的省份。“照得外江、内河奸宄匿迹，水上警察亟宜并兴。惟当财政困难，开办甚非易易，再四筹商，佥以荆襄、长江水师改办水上警察。成立既速，经费亦不必另筹，本都督复核无异，当经通电北京及水师李司令并饬知湖北巡警厅长夏炎甲在案。……再，军民现在分治，警察归民政府管制，该水上警察各厅署遇有禀请册报各事件，应由湖北巡警厅转呈民政府办理，毋庸来本部督府呈请，以清权限”②《副总统黎元洪移谕知民政长、水师统制及军务司荆襄、长江水师改办水上警察文》，刘生元等：《湖北警察史博物馆馆藏文物集萃》，武汉：武汉出版社，2015年，第68页。，并制定了《改编水警章程》。决定全省自9月1日起，将其辖境的长江水师镇标营汛正式改制为水上警察，归民政长节制。与此同时，“为发起水上警察永久之基础”，湖北都督黎元洪“电请大总统命令，允为改编”③陈悦：《辛亥·海军——辛亥革命时期海军史料简编》，第127页。。湖北巡警察厅积极推进和落实改制工作④参见《湖北巡警厅关于改编水警的通饬·附改编水警章程》，1912年8月，湖北省博物馆编：《武昌起义档案资料续编》，北京：中国文史出版社，1991年，第432页。，全省水上警察设总厅，下设两分厅、四专署、十六分署。

从对黎元洪将湖北境内长江水师改编为水上警察之举以及对李燮和的“核示”来看，民国北京政府和长江水师总稽查李燮和都主张将长江水师改制为水上警察，纳入民政系统，但又对湖北自行其是的做法显然有些不满。李燮和的基本观点，主张改革，但反对湖北省的仓促改制，且对湖北将水上警察纳入省体制，放弃中央直辖，也持保留意见。他认为：“水警则仅有捕盗诘奸之力，未兼争锋对垒之长，骤予更张，深恐难资坐镇。况改编军制，分隶各省，则畛域攸分，范围狭小，此疆彼界，难免推诿之虞，倘遇草泽枭雄，潢池盗弄，气机涣散，调遣不灵，豕突狼奔，大局何堪设想？”民国北京政府同意李燮和的部分改良办法，认为李燮和“所陈改水师为水警办法，先教育而后改编，洵为知本之论”。但在水警由中央直辖，还是由地方直辖问题上，民国政府采取了妥协、折中方案。陆、海军部奉大总统的命令，“准将长江一带水师悉数改为水警，官长、兵丁概仍其旧，归各省管理，应需饷项，即由各该省自行筹给。该司令即改为总稽查，应如何创设学堂，次第敎练，均归该总稽查监督，仰妥筹呈明办理”⑤《公电》，《申报》1912年8月10日，第2版。。该命令还对中央与各省水上警察管辖权做了明确划分，即长江水师总稽查只对创设学堂和教练予以监督。那么，长江水师总稽查充其量就是监督水上警察的培养和培训事宜，其他由各省负责。这就说明，长江水师总督查近似无权。1912年11月，民国北京政府指示黄汉湘与各省会商改制事宜。“国务院电饬长江水师总稽查黄汉湘，迅速与各省会商，将水师一律改为水警，隶属民政。”⑥《专电》，《申报》1912年11月13日，第2版。国务院再次明确长江水师不再属于军队系统。很快又有报道称，水上警察仍由中央内务部管辖。“海军部查，荆襄及长江水师即改为水上警察，内河、外海水师应一并划归内务部管辖，事权较为划一。内务部查，……既经海军部划归本部，自应一律改为水上警察，官长、兵丁概行仍旧，一应事宜均暂照常办理。俟官制公布后，再行查照施行。”⑦《粤省改办水上警察之先声》，《申报》，1912年12月15日，第6版。这说法与不久前的电文相冲突，反映了民初北京政府在处理该问题上的摇摆、矛盾态度。但无论怎样，实际结果并没有朝由北京政府内务部管辖这个方向发展。

在中央政府政策的鼓舞下，湖北省辖水师改制为水上警察的办法被各省群起而效之。不仅长江五省辖境长江水师镇标营汛如此，其他水师也是如此。广东都督也将广东水师改制为水上警察，浙江省都督朱瑞也按照内务部指示，将内河、外洋各项水师“一律改为水上警察”①《改编动议》，《申报》1913年2月26日，第6版。。总的来看，从1912年下半年开始，湖北、湖南、江西、安徽和江苏等五省辖境内的长江水师营汛陆续改编为水上警察，脱离军队序列。如上所述，民初北京政府尽管同意并支持将水师改编为水上警察，但强调的多是由内政部统一管辖。实际上，五省辖境内长江水师镇标营汛自改编为水上警察后，水上警察从官员选用、粮饷保障和指挥权限等各方面，都由本省都督主持，各省水上警察权操控在本省都督手里。“以长江水师自改为水警后，已各自为政”②《黎督不认巡阅使公费》，《申报》1913年2月14日，第6版。，已造成了既成事实。为了改变这一状况，同时也为了安置异己分子和闲员，缓和军阀之间、军阀内部之间、军阀与政客之间的矛盾，在1912年11月27日，民国北京政府又设立所谓的长江巡阅使，以谭人凤为长江巡阅使。“前设水巡总稽查，几成赘瘤，兹裁撇未几，又有巡阅使之设。”③《黎督不认巡阅使公费》，《申报》1913年2月14日，第6版。且规定，长江巡阅使署公费由各省分担，这首先遭到黎元洪的公开抵制。黎元洪认为，长江巡阅使为海军部直辖，此公费应该由中央负担。这既反映了中央与地方存在的矛盾，也有北京政府为人择事和长江水师巡阅使本身职责不清，权利不明的问题。而谭人凤又不甘于长江巡阅使无权无势，无兵无钱的地位，自行提出了旨在中央给权、各省让权的《长江巡阅使权限、组织及其办法》，交给中央政府讨论批准。但该方案“缮呈大总统交由国务会议，日前，经国务院委员会详细讨论，以其诸多不合，当即否决”④《巡阅使权限组织之槪略》，《申报》1913年3月20日，第6版。。谭人凤欲使长江巡阅使有职有权，甚至超过晚清长江水师提督职权的计划落空。退一步说，即使该方案获得通过，手握实权的五省各都督也不会轻易放权让权！长江巡阅使名义上监督长江水域五省水上警察，但由于军阀之间争权夺利，地区分割，也就没有实质意义。长江巡阅使一职几经折腾，几易人选。到1920年，这个闲职最终也被撤销了。⑤参见李良玉、吴修申：《倪嗣冲与北洋军阀》，合肥：黄山书社，2012年，第364页。

鉴于当时旧式长江水师的实际情况和治安状况的需要以及各省形成的既定事实，1913年2月，经袁世凯批准，民国北京政府内务部向各省都督、民政长发布“关于水师改组办法”四条。要求“水师改为警察，自应着手组织，一律推行”。该办法规定“长江及其他水师改为水上警察，设水上警察厅管辖之”⑥《改编水上警察之通令》，《申报》1913年2月27日，第6版。。至此，全国各省正式、全面地着手在滨江、临海地区将水师改制为水上警察，专门维持江海治安秩序。如安徽辖境的长江水师芜湖营，“民国元年全营裁撤，改编为水上警察”⑦余谊密等修，鲍实等纂：《芜湖县志》第21卷，武备志·兵制，台北：成文出版社，1970年，第289页。，开安徽之先例。至此，长江水师退出军队序列，归属民政系统；由原来中央政府直辖，改归各省实际管辖。

其实在新政宪政改革时期，由于长江水师装备十分落后，“水师但能抵江面警察之用，保汛地之治安而已”⑧程文炳：《程文炳遗折》，李兴武：《程文炳文集》，黄山书社，2010年版，第145页。，维护江防和协助海防的能力有限，朝野就有将长江水师改编为水上巡警的各种议论。如，1906年，有传言说，两江总督端方“议将长江水师各炮艇一律改为巡警，专司水面缉捕，以保内政之安宁”⑨《江督札催各属兴办渔团》，《申报》1906年12月26日，第3版。；还如，“近得省城营务中消息云，江督有拟将长江水师名目改为巡警水师之说，办法多端，不能罄述，闻日内即须咨会来鄂矣”⑩《长江水师有改巡警消息》，《申报》1907年3月3日，第3版。。只不过到了民国初年，长江水师才被正式改编为由各省管辖的水上警察，这一改革筹议才真正、全面地落实落地。长江水师、连同其番号终结，因此说，晚清时期包括长江水师在内的内河水师、外海水师就成为各省水上警察的前身。