体系与措施：城市轨道交通公共安全风险管控

袁桂娟

（铁道警察学院 轨道交通安全保卫系，河南 郑州 450053）

城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，因其绿色、环保、便捷、准时、高效的特点，在城市交通运输中承担着越来越重要的角色。根据《中国城市轨道交通协会信息》2020 年第1 期快报，截至2019年12 月31 日，我国内地累计有40 个城市开通城市轨道交通运营线路6 730.27 公里，我国城市轨道交通区域化、网格化、智能化发展趋势愈发明显。城市轨道交通流量大、密度大，涉及人民群众生命财产安全，党中央、国务院领导高度重视轨道交通的安全问题，多次作出重要的指示批示，广大人民群众也十分关注。

社会公共安全风险，是指所有可能危害群众生命财产安全，或影响社会运行秩序，或导致社会危机的风险［1］。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，提出健全城市安全防控机制，对城市安全风险进行全面辨识评估。党的十九届四中全会要求：“完善社会治安防控体系。坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。”国务院办公厅2018 年发布《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（以下简称“国办发13号文”）要求：“建立健全运营安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度，对运营全过程、全区域、各管理层级实施安全监控。建立城市轨道交通运营安全第三方评估制度。”这些文件要求反映出，公共安全理念已从快速响应向风险预防转变，从传统的救灾减灾向韧性提升、风险治理、协同应对的可持续发展方向转变［2］。城市轨道交通系统作为城市系统的重要组成部分，其安全问题牵一发而动全身，城轨安全与城市安全、社会稳定、国家安全休戚相关。因此，加强城市轨道交通公共安全风险防控，不仅是保障城轨自身运行安全的需要，更是从大局着眼、从高层站位、从全局出发的必然要求，是相关部门落实国家法律规范、履行社会管理和公共服务职能的根本要求，是牢固树立总体国家安全观的现实体现。

一、研究源起：当前城市轨道交通面临的主要风险

当前国际政治形势风云变幻，国际关系纷繁复杂，国内经济社会文化都处在全面转型期，社会治理难度增大，加之城市轨道交通自身点多、线长、人员密集、空间封闭狭小等特点，我国城市轨道交通主要面临以下风险：

（一）恐怖袭击的风险

20世纪90年代以来，日本东京、英国伦敦、俄罗斯莫斯科、白俄罗斯明斯克等城市的地铁先后遭到恐怖袭击，伤亡惨重。据不完全统计，近10年来，在暴力恐怖袭击的案件中，以城市地铁作为袭击目标的比例占三分之一。针对地铁的恐怖袭击的方式主要有爆炸（40%）、火灾（22%）、武装袭击（16%）等［3］。城市轨道交通因人员密集、空间封闭狭窄，且大多处于地下，一旦发生爆炸、火灾等，救援极其困难，易引发严重人员伤亡和财产损失，也易引发其他次生灾害，社会影响和政治影响深远，因此是恐怖袭击首选目标之一。截至目前，我国内地城市轨道交通仍未遭受恐怖袭击，但受“境外有种子，境内有土壤，周边有市场”环境影响，城市轨道交通反恐工作不可掉以轻心、放松警惕，恐怖袭击仍然是城市轨道交通面临的主要威胁和风险。如2014年3月，就有多名涉恐人员进入某城市轨道交通1号线、3号线车站“踩点”。

（二）个人极端犯罪的风险

2003年2月18日，发生在韩国大邱地铁的个人极端纵火案件，造成198 人死亡、146 人受伤的严重后果。2017年2月10日，我国香港地铁发生个人极端纵火案件，造成18人受伤的后果。两起案件在引发比较反思的同时，也表明城轨区域因其特殊性，易成为不法分子发泄私愤、报复社会的目标。当前我国各项事业都处于发展期，各类社会矛盾凸显，若此类矛盾及争端无适当宣泄的出口，一些思想偏执、思维固化的极端分子，极易产生报复社会、制造影响以达到某种目的的念头，他们倾向于选择能产生较大社会反响的地点，城市轨道交通站点就是其中之一。

（三）突发大客流的风险

根据交通运输部发布的数据，2018年我国内地城市轨道交通客运量达213 亿人次，在开通城市数量、轨道交通运营里程、运营客运量等方面均居世界第一。在北上广深等一线城市，大客流早已成常态，尤其是在城轨线路呈纵横交错网格化发展趋势下，客流量实现几何倍数增长，如广州市日客流量已超900 万人次，单日客流最高时已突破1113.4 万人次（2019 年9 月30 日）①该数据为赴广州市公安局公共交通分局实地调研数据。。面对常态化大客流，相关运营企业及城轨安保部门已制定应对预案，且采取相关预警措施，但受其他因素影响，如天气、节假日、公共活动等，城轨区域易出现突发大客流，运营压力骤增，大量人员在封闭狭小空间聚集，短时间内无法疏散分流，极易引发拥挤踩踏和突发事件，严重威胁城轨公共安全。

（四）设施设备故障的风险

城市轨道交通是一个复杂的系统，其安全运行环环相扣，其中任何一环出现问题和故障都会造成“点堵、线乱、面瘫”的严重局面。城轨设施设备受人为因素及自身缺陷影响而发生故障，对城轨运行安全带来影响，如人为操作失误、未能及时发现风险隐患，设施设备因年久老化或超负荷运行后出现故障等。2011年9月27日，上海地铁10号线新天地站设备故障，交通大学站至南京东路站上下行采用电话闭塞方式，列车限速运行，约41分钟后，一列列车行至豫园站至老西门站下行区间，不慎与前车相撞。

（五）突发意外事件的风险

城轨区域人员密集，空间封闭狭窄，再加上受近年来国内外暴力恐怖事件的影响，群众对公共安全不免产生担忧和紧张情绪，多数乘客遇到突发事件时往往无法沉着应对、冷静思考，而是下意识慌乱逃避，由此引发拥挤踩踏等次生灾害，造成人员伤亡。如2017 年5 月21 日，广州地铁二号线，一名着装奇异的女乘客（穿白色连帽羽绒服，戴口罩、黑色墨镜，事后查明该乘客患有精神疾病）在车厢内吵闹，行为异常，引起周围乘客紧急避让。该列车停靠到站时，乘客恐慌地涌出车厢，造成多名乘客轻微擦伤。在人流高度密集、空间狭窄的场所里，任何小的意外事件都可能引发恐慌的“羊群效应”。

二、现实所需：加强城市轨道交通风险防控的必要性

城市轨道交通大部分属于地下空间，且人员密集、空间封闭狭小，一旦发生灾害事故，救援难度大，后果严重，恢复周期长。因此，加强城市轨道交通公共安全风险防控，进行风险评估与源头治理，提前感知化解风险隐患，对确保城轨公共安全与有序运行具有重大现实意义。

（一）充分回应现代化社会治理模式转型升级的现实需求

当前，我国城市化进程不断加快，城市运行体系日益复杂，安全风险不断增加，城市快速发展的现状与城市安全治理能力的匹配存在较大失衡。党的十九届四中全会指出：“健全公共安全体制机制。完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。”面对社会发展新形势新格局，应不断创新完善社会治理格局，变事后处置为事先预防，树立风险意识，提高风险评估和预判能力，并尽早干预，确保风险早解决、快解决，将损失降至最低。

（二）突出彰显充分坚守城市轨道交通公共安全的底线思维

目前，我国城市轨道交通运营安全形势总体稳定可控，没有发生过重大及以上运营安全事故。“国办发13号文”指出，“城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，是城市综合交通体系的重要组成部分，其安全运行对保障人民群众生命财产安全、维护社会安全稳定具有重要意义”，要求“坚持以人民为中心的发展思想，把人民生命财产安全放在首位，不断提高城市轨道交通安全水平和服务品质”，“增强安全防范治理能力，为广大人民群众提供安全、可靠、便捷、舒适、经济的出行服务”。从中央文件精神可以看出，城市轨道交通“不出事”是底线，应严格把握该标准，提高风险识别和隐患排查能力，切实树立风险意识，培养识疑查危能力，防患于未然，努力做到危险先感知、早发现、早处置。

（三）集中体现以“风险主导警务”为核心的创新发展理念

城市轨道交通乘客风险意识淡薄，防控风险、确保安全成为国家发展城轨交通的基本原则。“国办发13 号文”指出，面对当前城轨交通安全运行压力日渐加大的趋势，要牢固树立“规划建设为运营、运营服务为乘客”的理念，将安全和服务要求贯穿规划、建设、运营全过程。为此，必须在警务实践中一以贯之地坚持基本原则，牢固树立“统筹协调、改革创新”的理念，构建运营管理和公共安全防范技术体系，提升风险管控能力；坚持“预防为先、防处并举”两手抓建，构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52 号）对风险管控问题进行了专项条款规定，“把安全作为发展城市轨道交通的生命线”。为此，应强化安全责任落实和监管执法，坚持底线思维，增强可持续发展能力，逐步形成覆盖城市轨道交通项目建设运营全过程的风险管理机制，坚决防范重特大生产安全事故的发生［4］。

三、体系构建：建立“事前+事后”的城市轨道交通公共安全风险防控体系

2007年11月施行的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着我国开始从法律层面、国家层面关注突发事件的应对处置，改变了很长时间内突发事件发生后政府束手无策的局面。随着经济社会的进步，尤其是人们对公共安全需求的提高以及科学技术的发展，公共安全管理理念逐步从“以事件为中心”转移到“以风险为中心”，更加强调公共安全风险的事前发现和预判，从而及早干预，将损失降至最低。“图之于未萌，虑之于未有”，城市轨道交通公共安全风险防控不仅应做好事后的应急处置，而且更应加强事前的风险识别和分析，构建“事前+事后”的城市轨道交通公共安全风险防控体系。

（一）事前的风险评估机制

风险评估即对隐藏的风险源及其发生概率进行等级评定。通过风险评估可以设定并公开风险信息的标准和等级，推进风险评估的信息工作。风险信息达到设定的标准和等级要求的，应及时向社会公众公开并预警风险；没有达到的，应持续追踪并实时监控［5］。当前城市轨道交通领域风险评估多集中在工程建设施工及线路运行方面，有关社会公共安全方面的风险评估仍是空白，而社会公共安全事件风险是城市轨道交通现阶段面临的主要风险类型，因此应加强对社会公共安全的风险评估，及早发现风险隐患，提高风险识别和分析能力，并依据评估结果指导、调整各项警务工作规范，形成良性危机化解机制，确保做到风险“化解得早、疏导得通、整改得好”。

在第四届城市轨道交通警务创新发展论坛上，广州市公安局公共交通分局分享了他们的经验：全面建立完善风险防控机制，定期组织开展矛盾纠纷、公共安全、治安、消防、内保隐患排查工作，造表列册，明确责任主体，采取措施落实整改，消除隐患。2019年以来，除设计缺陷（如站台面积小、换乘通道狭窄）、自然灾害风险等不可抗力因素外，先后排查出安全风险612项，主要为现场客流拥挤交叉、人员引导力度不足、设备故障的影响等，对排查出的安全风险，警企协同制定了针对性的应对措施，及时妥善化解了安全风险，保障了运营安全有序。

（二）事前的风险预警机制

任何社会危机的发生都不是偶然的，社会公共安全事件在发生前往往会有所表现，这就要求相关部门要善于发现苗头性、倾向性问题，并通过分析研判预估危害后果，从而及时采取相应措施遏止危机事件的发生，将危险处置于萌芽状态。如公安机关要坚持情报主导警务的理念，建立健全社会治安情报信息分析研判机制，定期对社会治安形势进行分析研判。加强对社会舆情、治安动态和热点、敏感问题的分析预测，加强对社会治安重点领域的研判分析，及时发现苗头性、倾向性问题，提升应对能力［6］。在此机制下，确保风险“发现得了、预警得准、干预得早”。

在第四届城市轨道交通警务创新发展论坛上，上海公安学院付逸飞老师指出要建立城市轨道交通大客流监测预警系统。当前大数据、云计算、物联网技术发展十分迅猛，智慧城市、智慧公安建设方兴未艾，应积极依托现代化、信息化技术手段，搭建客流大数据研判平台，通过汇总车站进出闸机的实时数据、Wifi 监测扫描数据和基于人脸识别系统的视频分析数据等，综合判断客流隐患程度，及时通过运营广播、手机App 客户端等媒介对大客流风险车站、风险点位发出报警和提示。

（三）事后的应急处置机制

突发事件的应急处置是社会公共安全风险防控的第一要求。应急处置工作也是实践周期相对最长的一项工作，有关部门已积累了一定的经验，如制定完善的应急处置预案体系和成熟的应急演练机制等。当前急需解决的问题是该机制的贯彻落实，不能仅停留在纸面上，而应切实转化为现实执行力，确保突发事件发生后，相关机制能够发挥实效；且应扩大参与范围，尤其是应充分发挥人民群众的力量，积极构建全民参与的城市轨道交通应急处置机制，充分认识人民群众是公共安全风险防控的重要主体，人民群众作为“第一反应人”，可同时承担报警者、抢救者、指挥员、协调员等多重角色，是应急处置机制的触发者。在政府部门领导、企业担主责、群众积极参与下，保障风险“发现得了、管理得好、控制得住”。

上海市公安局城市轨道和公交总队构建的“智慧公安+”轨交警务应急处突管理体系取得了不错的成效。该体系的设想是以轨交总队的“平安轨交”智慧建设综合作战系统充当体系中的“轨交警务应急管理平台”（技术支持），在此基础上依托“智慧公安+”技术分两步实施：一是对“平安轨交”智慧建设综合作战系统的内部结构进行完善，以符合应急管理需要的目的；二是以综合作战系统作为核心，对其外延进行拓展，以探索搭建综合性的“轨交警务应急决策知识体系”（处置依据），依托智慧公安大数据存储与运算构建含有“信息监测与预警”功能的“轨交警务应急管理机制”（处置措施），并辅助以“轨交警务应急管理体制”（处置主体）、“轨交警务应急管理法制”（处置规范）、“轨交警务应急资源保障体系”（处置保障），六者形成平行且又相互作用的构建关系，在智慧公安的串联下，实现“一平台、两体系、三制度”的“智慧公安+”轨交警务应急处突管理体系，从而更有力地保障轨交公共安全以及列车安全高效运行。

四、措施保障：多维度全方位加强城市轨道交通公共安全风险防控

（一）加强顶层设计，确保城轨安保工作有章可循

城市轨道交通安保工作的顶层设计规范包括法律法规、标准规范、体制机制等。我国城市轨道交通建设起步较晚，城轨安保立法相对滞后，绝大部分是地方性立法，缺乏全国统一的法律规范，导致标准不一。目前，我国还没有一套在全国范围内适用的地铁反恐防范标准，只是已开通地铁的城市根据当地的实际建立了地方性的地铁反恐防范相关标准。

近些年，开通地铁的城市越来越多，对反恐防范标准的需求越来越迫切，这就要求从国家到地方各级政府应加快地铁反恐防范标准的制订，尽快形成一套由国家统一标准和地方标准组成的全国地铁反恐防范标准体系，推进地铁反恐防范规范化建设，提高反恐防范严密度，促进地铁反恐防范由经验型到科学型转变。一是要加速建立全国统一的强制性标准，减少推荐标准的适用空间，增加末端刚性执行力度。如在郑州市公安局地铁分局的大力推进下，郑州逐步形成了以《中华人民共和国反恐怖主义法》和地方性法规为龙头、部门规章为基础、规范性文件为补充的轨道交通管理法规制度体系，促进了运营安全和安检管理的规范化、制度化。二是要加强地方性立法。广州已颁发反恐地方标准《反恐怖防范管理第24部分：城市轨道交通》（DB4401/10.24-2018），但该地方标准侧重反恐防范，日常治安管理等尚无法可依。为此广州市公安局公共交通分局建议：

1.加强地方立法

尽快出台包括地铁治安管理、消防管理、城市管理、安全管理、运营管理、防灾救援、应急处突等在内的地方性法规，完善地铁安防标准、规范，确保安防系统与地铁工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用、同步运维管理。

2.加强地下空间消防安全管理

一方面，地铁集团公司成立企业专职消防队伍，并分区建设微型消防站，做好消防器材购置、物资储备、人员培训，提升内部消防抢险救灾能力；另一方面，建设、规划、国土、城市管理、人防等部门也应加强对地下空间管理，严格控制地下商业场所建设数量和规模，与地铁相连的地下商业场所必须在连接处预留疏散缓冲区和紧急消防出口。

3.严格依法行政

以依法处罚追责为手段，对检查发现的问题和隐患，逐一查明情况、原因及责任，对拒不整改或因整改不到位而发生有关案（事）件的，严肃处罚追责。

（二）加大科技投入，提高城轨安保工作精度和效能

当前，城市轨道交通安保维稳任务越来越重，有限的警力增长只能解决“燃眉之急”，不能从根本上解决问题，必须进一步关注公共安全技术、人工智能、信息科技、物联网等新型服务模式和科技创新产品，实现以机器换人力、以智能增效能，最大限度地释放警力、提高核心战斗力；积极研发和推广应用构建视频监控闭环、普及人脸识别技术、升级安检设施设备、整合无线通信链路、深化平台集成应用等新数字化、网络化、交互化、智慧化建设模式；打造良好的公共安全“管理+服务”模式，进一步探索保障城市轨道交通安全良策。

在警务实践中，广州市公安局全力推进智慧公安、数据警务建设应用，打造具备广州特色的“云网端”“大数据共享”“视频云”“警务云”四大智慧赋能工程，实现数据从云端平台到实战终端的双向互动运用。广州市公安局公共交通分局结合自身实际，研发公共交通反恐应用平台，嵌入科技信息化手段，将传统警务和现代警务进行优势互补，构建地铁智慧新防控模式，自2018年8月份试点“公安网+精准盘查”以来，截至2019 年年底共抓获在逃人员上千人，智慧防控、智慧指挥、智慧反恐防暴、智慧安检、智慧客控在城轨警务中的大力普及和运用，将整体提升地铁智慧管控水平。重庆市公安局轨道交通总队结合轨道安防指挥中心和反恐怖情报信息平台、轨道交通情报信息平台“一中心、两平台”建设，汇聚整合、关联共享、深度挖掘视频监控、人脸识别、手机支付、进站过闸、身份证扫码、地理信息等多源数据，不断做强“前端信息采集、后台数据比对、自动反馈报警”的数据警务。广州市公安局公共交通分局针对全面实施X光机安检工作存在的不足，采用新科技手段实施智能化快速安检。2018 年开始，广州地铁成立实验室，研究实施乘客分类安检，以“智能识物、快速检人”的思路推进智慧安检建设，同时，在地铁广州塔站开展以太赫兹为代表的智能化人体安检模式作新的尝试，以更安全高效、更智能可靠的方式，尝试解决安检与客流进站效率低的难题。

（三）坚持群防群治，实现城轨安保工作全民参与

党的十九届四中全会指出：“完善社会治安防控体系。坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平，形成问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性。”构建轨道交通运营企业和社会公众积极参与的群防群治机制，串联站务、司乘、保洁、保安、安检、社会安全员、平安志愿者等多元化、社会化安防力量，将有效建立轨道交通安全巡逻防控及应急处置格局。在警务实践中，北京、上海、广州、深圳等城市进行了成功探索，推动出台轨道交通社会义务安全员管理办法，细化明确职责任务、人员标准和保障措施，组建并壮大轨道交通社会义务安全员和志愿者队伍，提高轨道交通安全群防群治水平。

同时要大力促进轨道交通安全文化建设，结合公共安全事故实例开展应急处理和避险知识普及工作进车站、进车厢、进学校、进家庭、进社区，有效增强群众安全意识和防护能力，自觉遵守有关规章制度、配合有关管理部门、发现可疑情况及时报告。成都市公安局轨道公交分局全面深化警企共建，围绕“共建、共管、共保平安”的目标，坚持“一个目标、一条心、一家人”的协作理念，认真学习“枫桥经验”，创新发展符合成都实际的新时代“轨交经验”，参照地面警力进社区的要求，重点开展好警站共建、警企共治，切实调动企业和社会力量，共同推进高效能社会治理，确保公共安全。南京市公安局地铁分局在轨道交通高频乘客中组建“平安合伙人”队伍，覆盖政府工作人员、人大代表、政协委员、医务人员、应急专业救援人员、见义勇为积极分子、大学生、企业白领等群体，不断完善组织架构和管理机制；打造“平安合伙人”主题驿站，开设微信服务号，加强网上网下联动协作，目前已发展3 900 余人，全面加强与全市12 支应急专业队伍的联系，由各个派出所直接分片对接，组织“平安合伙人”参与重大活动、敏感节点轨道交通安保工作，目前每周六、周日在五个重点车站开展常态化执勤。

（四）加强队伍建设，保障城轨安保工作优化升级

城市轨道交通区域案件、警情相对较少，且类型较为单一，民警在执法办案、应急处突和群众工作方面存在能力欠缺、经验不足等问题。一线公安业务发展和公安队伍建设要坚持实战化引领，多措并举提升队伍实战能力，夯实轨道交通警务工作基础。一是建立提升综合能力的全警轮训机制。各地公安机关要专门建立实战训练基地，针对新理念、新问题、新经验，每年都对全体民警、辅警开展一次全方位大轮训。轮训要开设理论研修、专题研讨、案例剖析等班次，从理论教学向实战操作转变，培训内容紧贴日常警务执法和实战技能，全面提升全警综合能力。二是以实兵对抗提升实战水平。一线公安民警要提高突发性事件现场处置能力，要定期举行对抗比武活动，围绕巡逻盘查、安检警情处置、暴力砍杀、疑似爆炸物处置等课目开展，全面提升全警应急处突水平。三是从源头提升队伍专业素质。理论与实践的碰撞可以为城市轨道交通安全警务人才培养提供指引与借鉴，教育科研院所要加强理论前沿研究、着力关注实践痛点、创新教育教学模式，在警务人才培养的源头要注重学生综合能力素质的培养，构建校局共建、合作发展的新局面，解决好“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的根本性问题，把培养人才摆在科研院所更加突出的位置，培养德才兼备的高素质、专业化新型警务人才。