打造适于直面行政权的检察监督

秦前红,陈家勋

(武汉大学法学院,湖北武汉430072)

近年来,随着行政公益诉讼制度的建立以及行政诉讼监督制度的完善,我国检察机关逐步拓展出对行政权进行法律监督的新路径,不断促进行政机关依法行政,协力推进法治政府建设。国家监察体制改革后,最高人民检察院(以下简称“最高检”)顺应新时代法律监督的发展要求,提出了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”总体布局,让检察工作回归法律监督主责主业,更加凸显了行政监督在新的检察职能构架下的重要地位。

制度与实践的变化推动着理论的发展,学术界主要从两个方面入手对行政权检察监督①行政权检察监督,意指检察机关对行政权开展的法律监督活动,这是对检察监督活动中所有与行政监督相关的概念之整合。现有理论尚未对此概念形成统一的用词,若仅用“行政监督”不足以体现检察监督的存在,用“行政检察监督”则易与现有的“行政检察”概念相混淆,故本文试用“行政权检察监督”来展开论述。的研究。一是行政公益诉讼检察方面。鉴于行政诉讼学研究的成熟以及早期行政公诉理论探索的积淀,学界在这一方面的研究比较深入,并已形成体系化的理论知识构架,内容涵盖诉前程序、诉中工作机制、证据制度等多个范畴,公益诉讼工作的持续推进也为这方面的研究提供了大量实证资源与案例参考②相关研究可参考：黄学贤,王太高.行政公益诉讼研究[M].北京：中国政法大学出版社,2008；王春业.论检察机关提起行政公益诉讼的“诉前程序”[J].江汉大学学报(社会科学版),2018(3)：30-37+124-125；章剑生.论行政公益诉讼的证明责任及其分配[J].浙江社会科学,2020(1)：52-58+66+157.。二是行政检察方面。早期的研究聚焦在行政诉讼监督方面,而且往往与民事诉讼监督研究相结合,但对此作专门的研究并不多见,受到的关注也较少。随着近几年检察改革的深化,这方面的研究开始有所突破,不过相比行政公益诉讼检察研究,行政检察相关的研究可能比较单薄,主要流于理念分析与政策解读。因为学者们甚至对行政检察的概念都还存在些许争议,有些研究试图摆脱既有行政诉讼监督的束缚,对诉讼之外的行政执法检察监督进行探索①相关研究可参考：杜睿哲,赵潇.行政执法检察监督：理念、路径与规范[J].国家行政学院学报,2014(2)：66-71；湛中乐.三个层面构建科学的行政检察监督体系[J].人民检察,2015(2)：49-50；傅国云.论行政执法检察监督[J].法治研究,2017(4)：35-40.。此外,还有一些研究涉及检察机关的各项监督职能,比如对法律监督基础理论、检察建议、检察调查核实权等方面的研究②相关研究可参考：张智辉.论检察机关的调查权[J].国家检察官学院学报,2006(1)：58-67；万毅,李小东.权力的边界：检察建议的实证分析[J].东方法学,2008(1)：133-142；郑贤君.检察权的人民性：公诉权核心论的宪法学沉思[J].首都师范大学学报(社会科学版),2019(3)：116-128.。

总的来看,对行政权检察监督的理论研究还不尽周全,行政公益诉讼检察研究与行政检察研究的分隔比较明显,缺乏有机串联,很少有人将所有事关行政监督的检察工作整合到一起而作出全面研判。既有的全面性研究也侧重于从宏观角度论证检察机关监督行政权的必要性和正当性,缺乏细致入微的可行性、实用性研究,对监督权的职能配置、运行规律等方面的认识还有待提升。尽管我们能从法理与规范上推断出检察机关有权监督行政权,但检察机关是否真的胜任并适合于这项工作?如果检察机关能力不足,那么一味要求加强对行政权的监督,未免会造成制度空转。反之,如果这只是事物在发展中能够克服的阵痛,那么我们断不可作茧自缚,限制检察监督的发展。进而,是否存在一条行之有效的发展路径,使检察机关直面行政权而施以强有力的监督呢?这些都是值得研究的重要问题。

1 行政权检察监督的困境

从检察实践上看,行政权检察监督主要分为三类。一是行政检察,其核心是行政诉讼监督,包括裁判结果监督、审判人员违法行为监督和执行监督(含非诉执行监督)[1]。二是行政公益诉讼检察,检察机关有权在生态环境和资源保护等领域对行政主体进行监督,提起行政公益诉讼。三是参与社会治理提出检察建议的工作,检察机关在办案中发现有关单位不依法及时履职的,可以向其提出改进工作、完善治理的检察建议。不过,相比对刑事侦查权、审判权的监督,检察机关对行政权的监督还比较陌生,面临不少问题。究其原因,行政权的诸多优势给检察监督带来了不少挑战,而检察监督本身又有一些局限。

1.1 当前行政权检察监督面临的主要问题

当前的检察监督无法真正直面行政权,难以对行政管理活动施以直接、全面、有效的监督,具体表现为监督过分依赖诉讼制度、监督碎片化、监督力量不足这几个问题。

第一,检察监督过分依赖诉讼制度,难以在诉讼制度之外直接监督行政权。目前的行政权检察监督主要来自《行政诉讼法》的赋能,其制度依循行政诉讼而建构,故而检察机关更倾向于借助诉讼渠道开展监督。首先,行政检察主要是对行政诉讼的监督。诉讼监督不可避免地要涉及对行政行为的审查[2]11,但这实际是因监督诉讼而间接产生的效果,是一种间接监督。诉讼监督必须依附于诉讼,检察机关难以自主为之,若不存在诉讼,监督便无从谈起。虽然诉讼监督可能会涉及对行政主体参与诉讼活动的监督,比如排除其对诉讼的干预,但这里的行政权力更多体现为司法参与属性,而非行政管理属性,因而这种监督很难触及真正的行政权。其次,行政公益诉讼检察实现了对行政权的直接监督,但行政公益诉讼实质是行政诉讼的拓展,这使得检察监督不得不受制于诉讼制度的局限。比如,行政公益诉讼检察限于几个法定领域,只能为公益而非私益。纵然在诉前程序中检察机关能够自行监督行政权,但诉前程序依然与公益诉讼相绑定,其独立地位尚未得到正式制度的认可。在制度设计上,诉前程序归类于公益诉讼；在检察内部分工中,诉前程序由公益诉讼部门负责。因此,行政公益诉讼的局限一样存在于诉前程序,检察机关很难在诉讼案件范围外有更多的作为。

对于在诉讼外拓展行政监督范围的问题,有实务人士持保留意见,指出当前的行政诉讼仍有不少问题,检察机关的诉讼监督任务远未完成[3]。然而,长远来看,行政权检察监督恐怕不能一直囿于诉讼制度之中。首先,行政诉讼严格受限于受案范围、诉讼时效、诉讼程序等诉讼制度,当行政诉讼难于应对某些违法行政行为时,检察监督也可能陷入无法企及的盲区。其次,法律监督是对法律实施的监督,我国宪法并未对法律监督作出明确限定,将法律监督限制在诉讼制度下是不恰当的[4]。从法律适用的角度看,行政主体对行政管理事务的处理是第一次适用法,而行政诉讼对行政行为的审查是第二次适用法[5]281,既然法律监督对法律实施的覆盖包括第二次适用法(诉讼监督),那么也应当包括第一次适用法。再次,在党的十八届四中全会决定中,关于检察机关督促纠正违法行政行为的表述是与建立公益诉讼制度的表述截然分开的,仅仅借由公益诉讼检察发展对行政权的直接监督,恐怕有失政策本义。因此,行政权检察监督无须言必称诉讼,诉讼只是发挥监督职能的一种手段。

第二,检察机关的行政监督工作呈碎片化分布,难以形成全面完整的监督机制。首先,除行政公益诉讼检察外,对行政权的监督现于各类检察工作中。比如在行政检察中,检察机关对行政主体怠于申请行政非诉执行程序的情况予以纠正,是对行政不作为的监督；在刑事检察中,最高检曾在分析涉未成年人犯罪案件基础上,针对校园安全管理薄弱问题向教育部发出检察建议[6]。其次,行政公益诉讼检察与其他行政监督工作的区分造成行政监督工作的割裂。二者通过诉与非诉的区别牵引出调查取证、检察建议效力等方面的不同,但二者都是对行政权的监督,过分地强调其区分,无助于检察机关凝合自身的行政监督力量。

第三,即使将监督范围浓缩在少数几个领域,检察机关的力量也十分有限。从客观效果上看,检察机关不易取得被监督者的充分配合。比如在公益诉讼检察中,仍有一些行政主体对检察监督不够重视,直到进入诉讼程序才有所妥协。行政主体对监督工作的配合,主要慑于法院的权威而非检察院的权威。从主观意志上看,检察机关对监督行政权的主观能动性还不够强。有学者发现,检察机关在案件选择上存在着趋易避难的倾向,那些处理起来难度较低、影响较小、面临障碍较少、容易取得成效的案件率先成为检察机关的重点突破口[7]。

以上三个问题是相互关联的。对诉讼制度的依赖导致检察监督难以突破思维定式的窠臼,难以依检察特点对监督活动进行有效整合、充分发挥自身力量,同时监督碎片化致使本来有限的监督力量更难以集中。监督力量不足又令检察监督深深嵌入诉讼制度之中,唯诉讼是举,诉讼制度外的行政监督工作不得不见缝插针地进行,使监督更加碎片化。问题叠加之下,检察监督始终犹抱琵琶半遮面,无法真正直面行政权。

1.2 来自行政权的挑战

行政权检察监督的困难从行政管理活动开始的那一刻就产生了。行政行为的公定力、行政判断的优先性和行政活动的单向性使行政权排斥着外界的干预。高效行政的价值追求,可能与监督者的公正取向产生冲突。

第一,行政行为具有公定力。行政行为一经作出,即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力[8]。公定力产生于行政行为成立之时[9],在行政行为被改变或撤销之前,公定力是持续存在的。由于检察监督一般出现在行政行为成立之后,所以检察机关总要服从公定力的约束。公定力是一种形式性、程序性的效力,形式效力的有无与行政行为是否在实质上合法正当无关,是一种因推定合法而获得的效力[10]。检察监督针对的是行政行为确定的合法性,与推定的公定力其实并不矛盾,故而即使检察机关提出合法性异议,也不能质疑行政行为的公定力。

第二,行政判断具有优先性。对于行政业已判断的事项,我们要谨慎处理对行政行为的正确性评价；对行政尚未判断的事项,则要尊重行政主体的首次判断权,即便是法院也只能在行政主体首次判断后,进行“第二次”审查判断[11]。行政判断的优先性与以下因素有关：(1)权力皆有界限,监督者专司监督,不能代替行政者做决定。(2)行政具有专业性。行政管理具有高度的复杂性、技术性、专门性,行政主体掌握权威的专业话语权。(3)行政具有裁量性。行政事务形形色色,法律不可能一应俱全,因而赋予行政主体宽泛灵活的裁量权限。(4)行政具有亲历性。行政主体是行政事务的第一处理者,事后的监督未必能完整复盘行政执法的具体情形。行政执法部门也控制了关键信息通道,可以利用信息的筛选或包装,达到难以为监督主体所体察的巧妙屏蔽效果[12]。

第三,行政活动具有单向性。行政行为一般不依赖其他权力的配合,更不需要凭借其他权力运行程序。单向性意味着行政过程是一个相对封闭的过程,即便这一过程排除了监督介入,可能会存在诸多弊病,但行政权的行使依旧可以达成逻辑的自洽。所以,当我们要求这一封闭的系统转向开放而接受外部监督时,必然会受到不少阻力。

第四,行政管理追求高效。行政贵在神速,检察监督则不以效率为先,而更追求法律实施的公平公正。为避免影响行政效率,检察监督一般选择在事后进行。但过度追求高效的行政可能会忽视其他价值,甚至造成难以挽回的损失,检察监督却只能提供“迟到的”正义。

1.3 检察监督的固有局限

面对强大的行政权,检察监督又存在某些固有局限,使其难以如同监察或审判那般发挥出切实有效的监督力量。这种局限突出表现为检察权威不足。检察机关缺少实体处分权和强制手段,难以形成对行政主体的强制性权威,而行政权对其信任不足又使其难以构建起自觉性权威,使行政主体自觉服从检察监督。

第一,检察监督缺乏实体处分权和强制性措施。检察权与其他监督权的最大不同在于,它没有实体处分权,只有程序处分权,缺乏可靠的刚性支撑[13]。其他国家机关皆拥有实体处分权,可以直接或间接克制行政行为公定力和行政判断优先性的挑战。比如,权力机关有权撤销违法或不适当的行政决定和命令；监察机关有权对行政公职人员作出政务处分；审判机关拥有对行政案件的裁判权。这些国家机关还有采取强制性措施的权力。比如,法院有权采取保全措施,监察机关有权留置被调查人。

检察机关能够决定监督程序的启动,却不能作出实体处分。按《人民检察院组织法》第二十一条规定,法律监督的途径是“进行调查核实,依法提出纠正意见、检察建议等”,被监督者的义务是予以配合并及时回复。被监督者服从的是法律监督的程序,而非检察建议的具体内容,被监督者不需要完全听从检察机关对其行为的主张。本质上,检察监督不是要求被监督者必须按照监督者的意志纠正错误,而是要求其必须重视监督者的意见,重新审视自己的行为[14]。同时,检察机关也无法采取强制性措施。根据《人民检察院检察建议工作规定》第十四条,检察机关在进行调查核实时,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。而对相关主体法律义务的设定也不代表检察机关有强制权。虽然检察机关履行职务是一种执行公务行为,被监督对象拒不配合时,得以妨害公务追究其法律责任[15],但这是一种被动触发的措施,强制性措施应是一种主动做出的行为,二者不可同语。此外,参照行政调查权理论,组织法上的概括授权仅能成立任意性调查,强制性调查必须有法律的具体授权[16],因而检察机关的调查核实工作终归是一种任意性调查而非强制性调查。

第二,检察监督缺乏行政权的信任。检察机关比之审判机关的一大劣势,是前者更难赢得行政权的信任。这种信任有助于打破行政活动单向性的壁垒,使行政主体更愿意接受监督。审判机关能够赢得行政权的信任,关键在于行政主体对审判客观性的认可。行政争议的产生与法院无关,法院是以独立第三方的身份来化解两造的纷争。在法院裁判之前,法院对行政行为是否合法的态度是不确定的,没有表露出对行政主体的不信任。诉讼程序也是一个开放的过程,允许行政主体参与其中,为自己辩护。此外,行政主体败诉的可能性也较低,据统计,2018年全国各级行政机关应诉一审行政案件败诉率约为14.7%[17]。因而行政主体有理由相信法院是客观的,进而建立起对法院的信任,更愿意配合法院的监督工作。

相反,行政主体不一定认可检察监督的客观性。检察机关以提出问题的角色出现,与行政主体之间存在着对立关系。检察监督的主动性与纠错性质透露出对行政主体的不完全信任,难免会引发行政主体的抵触心理[18]。尤其在触及行政裁量权时,检察机关很可能对行政权持否定性意见,因为假若检察机关认可行政裁量,那么检察介入的层次可能仅止于形式化的过问[19]。再者,检察监督从始至终主要由检察机关一手操办,行政主体难以像诉讼那样参与其中。因此,行政主体很难建立起对检察机关的信任,也没有积极性去争取检察机关对自己的认同,进而可能回避甚至抵制检察监督。

2 行政权检察监督的潜在优势

虽然检察监督在面对行政权时存在一些短板,但仍有一些潜在优势,为提升监督的能力与适应性创造了可能。检察监督的优势首要在于其独立性,这划清了监督者与被监督者之界限,为监督的展开确立了基本前提。检察监督具备客观性和自主性优势,拥有法律方面的专业本领,能够补强既有的行政监督体系,因而为其直面行政权提供了可靠保障。

2.1 检察监督的独立性

我国宪法第一百三十六条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权。独立性是我国检察权的基本特征,是保障检察监督公正有效的根本前提,更是奠定检察监督客观自主、构建检察权威地位的基石。独立性分为两个方面。一方面是外部独立,主要体现在检察机关独立于其他主体,包括机构的独立和权力行使的独立。外部独立是检察系统的集体独立,为检察权的外部边界筑起一道不可逾越的护城河,保证检察职权行使的完整、稳定。外部独立仅有的例外在于不能独立于中国共产党和权力机关,要接受党的领导和人民代表大会的监督。

另一方面是内部独立,主要体现在检察各主体间的独立和内部分工的独立上。(1)检察各主体间的独立包括检察官的独立与各检察机关的独立。其中,检察机关实行检察官办案责任制,要求突出检察官在办案中的主体地位,这给予了检察官一定的权限,有权提出自己的独立意见[20]。但是检察各主体间的独立是有限制的,“检察一体”要求建立“上命下从”的领导关系,上级检察院领导下级检察院的工作,检察长领导检察官的工作[21]。(2)内部分工的独立。检察机关内设多个部门分工行使检察职权,比如诉讼监督职能与公诉职能相分离,分由不同的部门行使,以防止监督失效[22]。但这种分工独立是有限的,无论由哪个部门负责具体工作,最终都是以检察机关的名义对外统一行使检察权。因此,与外部独立相比,内部独立更具有相对性,有一定的限制,可能会因情势的变化而变化,但不管作出如何的限制,最终都是为了更好地实现检察权的独立行使。

外部独立与内部独立相结合,使检察机关既能利用内部分工提升职权行使的专业和效率,保证法律监督的公正无私,又能够通过“检察一体”充分调配自身资源,形成“以检察机关为统一的执法主体和命运共同体”[23],为监督行政权汇聚更强有力的集体力量。

2.2 检察监督的客观性

检察监督具有客观性,这是指检察机关在态度上不偏不倚,对某事物的判断不受自身好恶或外界干扰影响。《检察官法》第五条规定,检察官履行职责应当秉持客观公正的立场。检察监督者必须平等对待各方,避免偏听偏信,全面调查事实真相,不偏袒、公正地采取行动[24]。虽然行政主体未必认同检察监督的客观性,但这不妨碍这种客观性的存在。检察监督之所以客观,原因有三：(1)保证监督的正当性。检察机关的法律监督是对法律实施的监督,监督者要严格区别于实施者,必须先从意志上同实施者相分离,保持客观公正,否则便如同参与到法律实施当中,监督的正当性不复存在。(2)检察的非自利性克制了自身好恶。检察监督外在于法律实施,与法律实施不发生任何利害关系,排除了自我利益对自身观念的影响。(3)检察监督的独立性克制了外界干扰。检察的外在独立排斥了其他主体对其思维的干涉,内部的相对独立则使检察官的独立思维得以保持,思维的独立有助于客观的思考。

客观的态度说明监督者与被监督者的关系不是一种绝对对抗关系,双方的矛盾可以得到缓和。监督者与被监督者的争议起于监督者对行政行为涉嫌违法的质疑,单方面的质疑看似有一定的倾向性,但客观的态度能够排除对监督公正性的疑虑。客观的态度一方面能够驱除无关因素的干扰,使检察监督将目标集中于行政问题本身,另一方面可以使检察机关充分吸收各方信息,全面审视行政行为的合法性。申言之,检察机关的身份是法律守护者,法律监督的最终目的是保障法律的统一正确实施,而不是抗衡行政权或追究行政主体的责任。客观的态度使监督者平等对待各方,并聚焦于行政问题的解决,而不是与行政主体相对抗。因此,真正的矛盾在于检察监督与违法行政行为之间,在于合法与违法之间,而非监督者与被监督者之间,只要违法行政行为得以纠正,争议自然消解。

2.3 检察监督的自主性

检察监督具有自主性,这是指检察机关在行动上不等不靠,既能主动对行政权进行监督,也不需要完全依赖外部的响应,包括主动性和自立性两方面。一是主动性的一面。与消极被动的审判机关不同,检察机关在监督中主要扮演“推手”的角色,是监督程序的启动者,往往需要更加积极地行动,例如作为起诉人提起行政公益诉讼,将行政问题交由法院处置。二是自立性的一面。检察监督自成一系,不受外部支配,也不完全依靠外部的支持。检察机关对监督程序的运作、行政合法性的评价都是依自己的判断进行,检察监督不以当事人的申请为程序启动的条件,也不必等到行政活动结束才启动。检察监督从开始到结束,很多时候也不需要历经诉讼、监察等外部工作程序,只需遵从检察制度的自身安排。

自主性使检察机关得以充分发挥主观能动性,自由灵活地监督行政权。一方面,检察机关有权自主设计监督制度,主导监督工作,使监督活动更有利于检察职能的发挥。另一方面,检察机关可以更加灵活有效地开展监督,充分利用各种有利资源,拓展更为柔和的监督手段,获得行政主体的支持和认可。

2.4 检察监督的法律专业性

检察机关的法律监督充满着浓郁的法律色彩。检察机关以法律人之视角,以专业的法律资源配给,分析解决行政法律问题,提出专业法律意见。检察监督的过程就是检察机关就法律适用问题,对具体案件作出法律评价的过程。在国家机关中,唯有司法机关有权发表对具体案件法律适用的意见,这使得检察机关拥有许多主体难以企及的法律话语权威。与法院不同的是,不告不理制度使法院不能在事前对个案作出法律评价,检察机关则可以主动提出。

法律本身的特点也融入检察监督之中。检察监督主要考察的是法律因素,与经济、政治、文化等其他因素相比,法律因素最大的特点是可预测和稳定性。法律是事前定下的客观标准,人们可以根据法律对未来的行为活动作出选择,法律也在一段时间内保持不变。因此,检察监督也具有可预测和稳定性的特点。这既为检察监督指明了标准和方向,有助于提高监督效率,又限制了监督权限与范围,防止监督权的恣意妄为。同时,这也为行政主体提供一个可测度的标准,使其依据法律标准调整行政活动、配合检察监督,以免遭检察机关的非难。

2.5 检察监督的补强功能

法律监督以保障宪法与法律统一正确实施为价值追求,其监督范围理应涵盖法律实施全过程。法律实施关涉行政、司法等方方面面,理论上法律监督存在广泛监督的可能。检察监督的自主性也给予法律监督巨大的张力,只要是法律实施活动存在的地方,就是法律监督可以覆盖的地方。虽然在行政监督领域,我国已构建起以监察监督为主导的全面监督体系,吸纳了人大、监委、法院等多方面的监督力量,但检察机关的法律监督仍然不可或缺,起到补强监督体系的关键作用。检察监督可以弥补人大监督在具体性、微观性、日常性上的短板；能够突破行政诉讼制度的固有限制,及时主动介入行政问题,将监督领域扩展至诉讼之外的广大行政活动。

检察监督亦能弥补监察监督的不足。(1)在监督对象上,监察监督以公职人员为对象,通过对个人行为的约束间接监督行政,但行政行为是一种组织行为而非个人行为,对个人行为的监督未必能完全作用于行政行为,而检察监督以行政管理活动为索引,将监督对象直指行政主体,可以填补组织行为监督的真空。(2)在监督内容上,监察监督主要考察公职人员的合法性、称职性,但一些行政问题并非出于公职人员的违法或失职,可能是公职人员能力不足、行政行为所依据的规范违反上位法等原因造成的,对公职人员的监督未必能收获成效。而检察监督以行政合法性为监督内容,强化了对行政权的法律约束。(3)在监督效果上,监察监督重在追究违法失职人员的责任,容易忽视对违法行政行为的纠正,在某些追责程序完成之后,法益可能仍受侵害、违法行为可能仍然存在,而检察监督着重对违法行政行为的纠正,与监察监督的责任追究相配合,更有助于彻底解决行政问题、全面保护受损法益。综上,检察监督可以弥补既有行政监督体系的缺陷,强化监督力量。

3 检察监督直面行政权的优化方法

既然检察监督具有直面行政权的潜能,那我们可以通过一定的路径与方法,将其潜在优势转化为显性优势。优化检察监督的目标是使行政主体配合监督工作,甚至能主动邀请检察机关介入监督,充分考虑、接纳检察建议。达成这一目标的路径有两条,一是加强检察监督的权威,促使行政主体自觉或不自觉的服从,二是加强检察机关与行政主体的合作,使行政主体能优先接受检察监督。打通这两条路径的方法在于扬长补短,充分发挥检察监督的优势,回应行政权带来的挑战。

3.1 强化检察监督的独立性

独立性是检察监督优势的基点,优化行政权检察监督首先要强化独立性。一是强化积极的独立。独立有消极和积极之分,我们往往重视消极的独立而忽视了积极的独立。消极独立是指排除他人的干涉,使自己免于被强迫的服从；积极独立是指注重依靠自己的力量,排除对他人的依赖或附和,使自己免于主动的服从。在监督行政权时,检察机关既要摈斥行政主体的干涉,也要坚持对监督活动的把控,以免沦为行政主体的附庸。为促成行政问题的解决,检察机关密切与行政主体的工作联系,本无可厚非,但检察机关应时刻保持独立,注意自己的监督职责所在,在与同级政府沟通时不宜以下对上的汇报形式,检察调查工作也不宜面面俱到,以免代行行政职责。值得警醒的是,监督者如过分在意被监督者的配合,容易丧失自身的独立地位,沦为被监督者治下的一个内部监督部门。同样,在内部独立方面,检察机关要赋予检察官更多独立办案的权限,充分提高检察官独立办案的能力,积极发挥检察官的主观能动性。

二是强化制度的独立。当前的检察监督依赖于诉讼制度的供给,诉讼制度以审判为中心,由此构建的一系列检察监督制度也会紧紧围绕甚至依附于审判制度。例如将行政检察限制在诉讼审判监督之中,或是造成检察监督管辖制度的错位。纵令如此,检察不同于审判,检察机关应适当放下为诉讼制度服务的执拗,摆脱诉讼制度思维的束缚,坚持独立自主的检察监督发展模式,从自身角度出发建构适于检察监督的制度。

3.2 充分利用外部力量

即便我们从立法上赋予检察机关以实体处分权,也会遇到不少障碍。因为检察机关作出的实体处分不一定准确,况且对一些专业行政问题,监督者和被监督者之间可能还有不同理解,当被监督者对处分持有异议时,就需要通过一定的渠道进行救济。假如这种处分被设定为不可救济、终局的,那么检察机关无疑褫夺了其他国家机关本该享有的实体处分权。如果实体处分可以被推翻,我们也要突破现有的理论构建与制度设计予以回应。如以司法程序解决,便会出现以行政主体为原告、检察机关为被告的“逆向行政诉讼”程序；如以非司法程序解决,确立一个法院之外的终局裁决者,又可能会影响现行的权力配置体系。

我们还可以考虑另一种思路,就是让检察机关充分利用其他主体的实体处分权。检察监督必须坚持独立自主,但这不意味着检察监督就此脱离了行政监督体系。我们仍需将其置于行政监督体系之中通盘考虑,以提升检察监督效果、强化行政监督体系为目标,系统整合各项监督活动,取其他监督之长,补检察监督之短。检察机关对其他实体处分权的利用可分为两种形式：一是保持其他主体介入的可能性,形成对行政主体的威慑；二是实际引入其他主体,形成多方主体对行政权的监督活动。具体而言,检察监督可以利用法院的裁判权,比如在行政公益诉讼的诉前程序中,检察机关以提起诉讼为威慑,要求行政主体配合监督,当威慑失效时,检察机关及时启动诉讼程序,引入法院的监督。检察监督也可以利用监察权,时刻关注行政问题和监督过程中可能发生的职务违法犯罪活动而形成对行政主体的双重监督压力,一旦发现确有公职人员违法,便及时引入监察监督。

3.3 传递有利于监督的必要可靠信号

根据目的合乎理性的行为理论,当事者依据对外界的预期作出相应的行为[25]56,预期是当事者根据所掌握的信息作出的判断。但检察机关与行政主体相互独立,存在信息不对称的情形,行政主体难以获取某些监督信息而形成对未来监督工作的预判。根据信号传递理论[26],检察机关可以向行政主体释放有利于监督的必要可靠信号,使其产生合理预期,进而选择与检察机关合作或服从检察监督工作。

检察机关首先要传递促进合作的信号。合作基于当事者对未来利益的可期。被监督者的利益是得到监督者对其行为的肯定,免遭责罚。当然,监督者不可能一开始就允诺作出肯定评价,但可以给予被监督者自证清白的机会,使其有可能摆脱违法嫌疑。这里的关键是促成行政主体对检察监督客观性的确信。具体来说,一是在监督结论形成之前要避免透露检察机关的倾向性意见。检察机关不宜过早地向行政主体施压,尤其在向行政主体调查核实时,要防止将客观性的询问演变成倾向性的质疑。检察机关形成确凿结论前,可就有关行政问题提醒行政主体,但非直接督促其履职。二是将监督工作过程开放化,给予行政主体更多辩护机会。检察机关可以适当将监督工作准司法化,利用听证、座谈等方式让行政主体参与到监督过程中,认真考虑行政主体的主张并积极予以反馈,塑造检察机关客观公正的形象。对于监督难度较高、问题较多的案件,检察机关应突出监督工作的阶段性,在监督初期可提醒行政主体自查自纠,解决大部分行政问题,后期再逐步加强对行政权的审查力度。

不过,倘若行政主体确信其行为违法,只会回避与检察机关的合作,以免曝光违法信息,招致责难。因此必须有服从信号的输入,迫使行政主体形成对不利益的切实感知,服从检察机关的监督安排。一是使行政主体意识到不利益的客观存在。比如对于提起行政公益诉讼的威慑,其前提是有关问题处在公益诉讼案件范围内,而且行政主体大概率会败诉,或者面临更多不定因素。这要求检察机关要有针对性地收集确凿证据,适时向行政主体展示,营造行政方败诉的危机感。二是使行政主体意识到在不服从监督时极有可能触发不利益。检察机关可以通过设置回复时限、履职时限、起诉时限等办法,加强监督工作的紧迫感,迫使行政主体尽早接受监督。检察机关也要及时兑现时限期满的不利后果,当行政主体拒绝履职时,立即采取下一步行动。此外,检察机关还可以联立上述两种信号传递方法,使行政主体同时意识到合作能获得利益、而不服从会产生不利后果。比如设置一种奖惩措施,对于合作的行为给予奖励,对不服从的行为处以惩罚。

3.4 回避行政权的“锋芒”

不可否认,行政权在专业判断、公定力等方面拥有难以匹敌的优势,检察监督未必有足够的能量以正面应付,因而需要另辟蹊径、避实就虚。

第一,强化检察监督的法律专业性。鉴于行政判断的优先性,检察机关应对行政判断给予足够的重视,但也要发挥法律专业性的优势,将行政判断束缚在合法性标准之下,构建检察监督的法律权威。如上所述,行政判断的优先性主要根源于行政的专业性、裁量性、亲历性。(1)对于行政专业性的挑战,检察监督可以合法性标准抢占行政行为正确性评价的高地。评价行政行为正确与否,固然离不开许多复杂的行政技术问题,但合法性始终是法治政府行政的首要准则。合法性标准执行排中律,只有合法与违法的评价结论,不存在任何中间地带,回避了行政专业上的主观价值判断问题,简单实用且一以贯之。(2)对于行政裁量性的挑战,检察监督以形式合法为主要的评价标准,逐步拓展对合法性标准的理解,审慎评价行政裁量行为的实质合法性,重点关注裁量行为违反法律原则、公共道德等原则性问题的情况[27]。在此,检察机关需要提升对合法性标准评价的驾驭能力。(3)对于行政亲历性的挑战,检察监督以法律事实解释客观事实,提升对法律事实的调查与建构能力,将行政亲历的客观事实置换为可供事后反复查验的法律事实。此外,提升检察机关在合法性评价的话语权,还能形成自觉性权威,输出影响力,使行政主体意识到检察建议的高度正确性,从而心服口服地配合监督工作。

第二,对重大行政管理活动开展预防性监督。鉴于行政行为的公定力,事后的检察监督不能任意否定行政行为的效力,但如果开展事前或事中的监督,即在行政行为成立之前便介入监督,就能回避公定力的影响。这也是对行政活动单向性的突破,使行政过程更趋于开放。当然,检察机关不可能时时处处紧盯行政主体,预防性监督必须有选择地进行,主要选取那些社会影响较大、事关多数人利益或巨额财产权益的行政管理活动,比如城市更新项目、重大投资项目环评审批等。检察机关可以会同相应的行政主体,向行政部门或现场项目组派驻检察官,指导行政管理的合法运作。

3.5 满足行政权的合理需求

检察机关应当从促进依法行政的高度进行监督,而不是简单地制衡、约束行政权。有学者评价,行政公益诉讼的目的在于“共治”而非“胜诉”[28],这同样适用于其他行政监督工作。因此,检察机关应充分考虑行政权的合理需求,努力让行政主体理解、配合监督工作,践行“双赢多赢共赢”新理念。

第一,促进检察监督的高效化。检察机关既要保证监督的公正性,也要兼顾效率在监督中的作用,契合行政主体对效率的追求。检察机关可以发挥自主性优势,主导监督程序,提高监督效率,控制好监督工作对正常行政管理活动的扰动。监督高效化有助于引导行政主体的配合。比如,行政诉讼可能给行政管理活动带来诸多不确定性,诉讼结果未知,早已做出的行政行为仍有可能被撤销、改变或被认定为无效,为未来的行政活动添加更多不稳定因素,而且诉讼会分散行政主体的注意力,降低整体行政效率。所以,当检察机关施以更高效的监督手段,提供更快速的解决方案时,行政主体可能倾向于接受检察机关的意见建议,而不是将问题带入诉讼程序。

第二,提升检察监督的柔和度。检察机关不应针锋相对地给行政主体“挖坑”“挑毛病”,而应尊重行政主体在行政管理活动中的主导地位,正视行政专业判断的优势,缓和与行政主体的对抗性。(1)给予行政主体更多自我纠错的机会。行政管理工作纷繁复杂,难免会出现一些差错,导致行政行为违法,这些差错未必能归咎于故意或过失,若一味地施以严格的监管和追责,有可能打击行政执法的积极性。所以检察机关可以考虑给予行政主体更多自我整改的空间。比如在行政公益诉讼起诉前,检察机关通过检察建议提醒、督促行政主体,正是为了让行政主体有机会自我纠错。此外,就行政主体而言,自我纠错表面上是一种机会,实质上是令其承担新的职责,行政主体如放弃这种机会则会构成新的不作为,这种自我纠错的机会起到将行政违法转化为行政不作为的作用[29]。这进而有助于检察机关明确违法责任的归咎,实施进一步的监督程序。(2)在合法前提下允许向行政主体作出让步。如果有助于监督目的的达成,在符合法律的前提下,检察机关不妨接受行政主体的合理抗辩,允许行政主体延缓履职期限、变通履职方式等。让步的事项一般在行政裁量范围内,因为这类行政活动需要考量诸多法外因素,包括行政主体的能力限制、公众的情感诉求等。(3)提出富有可行性、建设性的检察建议。为提高行政主体对检察建议的认可度,检察机关不单要注意建议的合法性、说理性,也要关注建议的可行性与建设性。检察监督不止于纠正行政的过错,还要积极促成问题的圆满解决。在监督结束后,检察机关可在力所能及的情况下,深入研究违法问题暴露出的制度缺陷,提出完善对策。有学者指出,检察建议的魅力在于持久的关注,而不是短期立竿见影的效果[30]。检察机关站在更高的角度审视行政问题,无疑起到“办理一案、治理一片”的社会治理效果。

4 检察监督直面行政权的制度设想

打造适于直面行政权的检察监督,除了要在方法上改善监督工作,还要在制度设计上作出一定的调整和创新,将检察监督的制胜优势上升为长期管用的制度优势。笔者试从监督职能布局、监督管辖制度、监督简易程序、与行政主体的互动机制、监督评价机制等几个方面提出一些设想。

4.1 适当重塑行政权检察监督的职能布局

当前的行政权检察监督围绕诉讼制度,构成了行政检察和行政公益诉讼检察的基本框架,但未来检察监督应逐步走出诉讼制度下的格局,适当重塑其职能布局。

行政权检察监督首先应分离出诉讼之外的行政监督。这种行政监督应当先对检察机关在诉讼外的所有行政监督工作进行整合,包括行政公益诉讼诉前程序、参与社会治理提出检察建议的工作等,并对监督范围作出适当拓展,以便涵盖行政管理的重要领域。尤其应赋予诉前程序以独立地位,因为诉前程序不是非要与“诉”勾连,这实质是检察机关向行政主体行使请求权的过程,而提起公益诉讼则属于这种请求权在诉讼过程中的延伸,只是转化为要求法院裁判的诉讼请求[31]。另外,在区分诉前程序与其他行政监督程序上,应主要依其保护的法益性质而定,保护公益的适用诉前程序,保护合法私益的适用其他程序,这涉及后续检察机关对诉讼手段的不同运用。不过这种区分仅是为了工作程序的便利化,检察机关仍应积极整合各种行政监督程序,在检察体系内部形成统一的行政监督力量。

适当的重塑不是彻底的重建,我们仍需重视诉讼在权力监督上的价值。检察机关在诉讼外的行政监督可以依法转化为诉讼内的监督。这种监督根据检察机关在监督中的站位不同,又可分为行政诉讼监督、提起行政公益诉讼、支持起诉三类。(1)行政诉讼监督是检察机关不支持任何一方利益,只针对诉讼活动的监督,可以同时与提起公益诉讼或支持起诉的工作并存。(2)提起行政公益诉讼是检察机关为支持公益而作出的监督,这是剥离了诉前程序之后的行政公益诉讼检察。(3)支持起诉是检察机关为支持特定行政相对人的合法权益而作出的监督。虽然《行政诉讼法》没有明确支持起诉的规则,但作为母本的《民事诉讼法》规定机关可以支持受损害的单位或个人起诉,而实践中也不乏检察机关支持行政相对人起诉的案例。总之,行政权检察监督应实现诉讼内外的相对分离,并能与诉讼制度相衔接。当违法行政行为侵害公益时,行政监督可转入提起行政公益诉讼的工作；当违法行政行为侵害合法私益时,行政监督可以支持起诉的方式进行。检察监督还可以诉讼监督的方式为行政诉讼的公正合法保驾护航。

4.2 调整监督管辖制度

当前检察监督管辖规则严重依赖行政诉讼管辖规则,极易造成监督者与被监督者之间级别的不对等。根据《行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定,基层法院管辖一审行政案件,但对国务院部门或者县级以上地方政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。这意味着,以省级政府工作部门、地市级政府工作部门、乡镇政府为被告的案件,一般由基层法院管辖。为了与审判级别管辖规则相吻合,《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》规定,检察机关提起行政公益诉讼的案件(包括诉前程序),一般由被告行政机关所在地的基层检察院管辖；被告行政机关是县级以上政府的案件,由市(分、州)检察院管辖。这虽然保证了法检级别的相对应,却极易造成监督的检察院与被监督的行政主体之间级别的不对等。最极端的情况便是由一个基层检察院负责对省级政府工作部门的公益诉讼检察工作,由此产生的监督困难可想而知。另外,行政诉讼监督也有相同的问题。根据《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第三十四条,由办理行政诉讼监督案件的检察院负责监督相应的行政机关。由于开展诉讼监督的检察机关主要是案件审理法院所在地的同级检察院,所以在对行政主体的诉讼监督中,同样会出现监督者与被监督者级别不对等的情况。

就行政诉讼中可能存在的级别不对等问题,有学者认为这不但让法院的审理举步维艰,还会出现逻辑上的“倒挂”现象[32]。随着近年来司法机关人财物“省级统管”、行政案件集中管辖等改革的推进,法院的独立性已明显增强,实践中由基层法院审理上级政府工作部门的案件亦不在少数。况且,法院的审判权是可以作出实体处分、终结法律争议的权力,理论上不必担忧因级别不对等而受到限制。然而,检察机关只执有程序处分权,对行政权的制约颇为有限,监督实效更有赖于法院在实体处分上的配合,其面临的困难远大于法院。

因此,检察机关在监督行政权时,需要适当摆脱诉讼管辖制度的束缚,设计适于检察监督的管辖规则。在诉讼之外的场合,包括行政公益诉讼诉前程序阶段,我们应尽可能保证监督者与被监督者的级别对等(或是监督者的级别高于被监督者)。尤其在与行政主体发生直接接触的情形下,比如在调查核实或提出检察建议的环节,最好由同级的检察院负责。对行政主体开展诉讼监督时,也应结合违法的性质程度、监督难度等因素,利用好移转管辖、指定管辖等规则确定合适的监督者,而不是一味由审理法院的同级检察院进行监督。除了级别上的对等,我们还可以结合行政诉讼集中管辖制度,将监督行政权的职权集中授予某个检察院,以免受行政主体的干扰。

当然,新的管辖规则也要照顾到行政诉讼的特点,在提起行政公益诉讼、对审判活动开展诉讼监督时,监督工作应转由符合诉讼管辖制度的检察院负责。尽管这可能会造成行政公益诉讼起诉人与诉前程序办案人、对审判活动的诉讼监督者与对行政主体的诉讼监督者不一致的情形,但若检察机关发挥好“检察一体”的组织优势,上下级检察机关有机串联、一致行动,便能确保有关工作的连续性、稳定性。

4.3 设置监督简易程序

当前,检察系统内部对监督工作的规定颇为复杂。一是审批程序较为严格,不少工作都需要报请检察长或检察委员会决定。比如《人民检察院检察建议工作规定》第十三条、第十五条规定,检察官在履行职责中发现有应当提出检察建议情形的,应当报经检察长决定,才能启动调查程序；需要提出检察建议的,应当由检察长或检察委员会作出决定。又比如《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》规定,行政公益诉讼诉前程序的立案、处理意见要报请检察长或检察委员会决定。二是工作标准要求较高,尤其在调查取证方面尽量向诉讼标准看齐。比如,检察机关一般会在公益诉讼诉前程序中完成全部调查工作,一旦行政主体拒绝履职,检察机关便可径直提起诉讼,这意味着检察机关在未知是否需要提起诉讼的情况下,就必须对照行政诉讼的要求,以较高的证明标准收集证据。然而,实践中真正需要提起公益诉讼的案件少之又少,是否需要将行政诉讼的要求不加变通地套用到诉前程序上,便值得商榷。

固然,监督工作的严要求高标准体现了检察机关谨慎负责的态度,但过度的自制未必有助于有效发挥监督职能,还会制造不少无用功。有学者认为,大多数行政问题是行政机关相关人员的一时疏忽或侥幸心理所致,不是一种故意行为,即便检察建议不作具体列举,行政机关也基本知晓原委,因此一个简明扼要的检察建议就足以起到督促作用[33]。有学者将检察建议分为两类：一类是在行政机关发现并处理违法行为之前发出的检察建议,旨在提醒行政部门及时履职；另一类是行政公益诉讼诉前检察建议[34]。我们可以留意前一类检察建议的实用性。

检察机关可以尝试设置简易程序,授予检察官更多监督权限。简易程序适用于监督难度较低的案件,包括案情简单、问题容易理清的案件,容易取得行政主体配合的案件,等等。在发现问题线索之后,检察官可以自行立案调查,无须报检察长批准(或向检察长备案即可)。调查取证无须拘泥于行政诉讼的要求,对问题进行初步了解后,检察官可以口头或简单的书面形式,提醒或询问行政主体。如果行政主体及时纠正违法行为,或对其行为作出合法合理的解释,检察官可以自行结束监督工作。如果行政主体拒绝接受监督,或者在初步调查后发现案情疑难复杂或案件性质严重,检察官应当启动常规的办案流程,报请检察长正式立案,开展严格的调查取证工作。总之,通过设置简易程序,检察机关能有效节约检察资源,提高监督效率,还可以及时与行政主体沟通协调,取得其信任和配合。

4.4 创新与行政主体的互动机制

除检察建议外,检察机关还可以通过调查函、约谈、联席会议、听证等多种形式,加强与行政主体的沟通互动。(1)向行政主体发送调查函。调查函旨在向行政主体获取案件信息,并可以间接表达检察机关的疑虑,促请其自省自查。行政主体对调查函的回复除了可以提供案件信息外,还可以解释其行为的合法性,表明对行政问题和检察监督的态度。另外,行政主体的书面回复固定了其所提供信息的真实性、完整性责任,可以作为案件调查的重要信息。假如事实有悖于行政主体的说辞,检察机关便可将之作为评判行政主体违法主观恶性、抗拒监督的重要证据。调查函是一种灵活的调查工具,不同于检察建议,不是检察机关对案件处理的意思表达,检察机关可以设置较为轻便的程序,选择在监督初期致函行政主体。(2)约谈行政主体。通过约见行政主体有关负责人进行面对面谈话,检察机关能够获取行政案件信息、了解行政主体意图,提醒警示行政主体,并加强双方的工作协调、共同解决行政问题。(3)召开联席会议。联席会议由检察机关、被监督的行政主体与体制内的其他主体共同参与,借此可以引入更多监督力量。会议吸收的其他主体既可以是对行政主体有监督领导关系的单位,比如行政主体的上级部门,同级的党委、人大、政府、纪检监察机关等,也可以是与涉案事务相关的单位,比如同级的政府部门、党委工作部门、人民团体等。不过,必须谨慎对待法院的列入,以免使其过早涉及行政案件的评判,影响司法的公平公正。(4)组织听证程序。针对一些重大、疑难、复杂的案件,检察机关可以组织当事人进行听证。听证的具体形式取决于其目的。有学者主张由没有介入案件处理的检察人员主持听证,具体调查案件的检察官作为一方,行政主体为另一方[35],这种方式侧重于保障监督工作的审慎性。也有学者主张由检察机关主持听证,违法行为人作为一方,行政主体和利害关系人作为另一方,或者公益受损主体作为一方,行政主体作为另一方[36],这种方式侧重于全面调查取证、促进行政争议的解决。从最高检2019年发布的行政检察典型案例来看,目前的实践主要采纳后一种做法。

4.5 建立行政监督评价机制

对行政权的监督是长期进行的,建立行政监督评价机制就是把行政主体在监督过程中的表现记录在案并作出评价,为以后的监督工作提供借鉴,使过去的监督活动也能对未来的监督工作产生价值。监督评价机制主要作用有三个方面。一是为监督计划的制定提供参考。检察机关可以根据行政主体过往的表现,对行政主体接受监督的程度作出合理预期,选择恰当的监督方法,把握监督的刚柔尺度。二是促使行政主体配合监督工作,重视检察机关的工作建议,遏制行政权的恣意。三是提高监督工作效率。检察机关可以参照评价结果,将监督重点放在对评价较低的行政主体上,使有限的检察资源得到最大化地利用。

行政监督评价机制主要由三部分构成。(1)评价机制。检察机关首先对行政主体接受监督、纠正违法行为的意愿和作为作出评价,评价内容包括行政主体回应检察建议的质量、快慢,整改的程度、速度等。在监督结束后,根据行政主体在类案中再犯的频率,对评价作出调整。在评价时,还要根据不同类型行政管理活动的特点,赋予不同的评定权重,比如对一些难度较高、行政裁量空间较大的行政事务,给予更宽松的评价。(2)公开机制。评价结果应适度公开,达成更广泛的监督效果。首先应让行政主体知晓评价结果,令其有效限制自身的违法行为。其次要向党委、人大、政府、监委、政协等体制内的主要监督主体通报评价结果,共同形成对行政主体的监督压力。(3)利用机制。检察机关可以利用评价结果,为监督工作提供参考。在线索发现阶段,检察机关应重点关注评价较低的行政主体；在调查核实阶段,检察机关可以借此分析从行政主体获取案件信息的真实性、完整性；在作出处理决定阶段,检察机关可以给予评价较高的行政主体更多的信赖,作出适度的让步；在监督结束后,检察机关应重点核查评价较低的行政主体的履职工作。必须强调的是,评价结果只是监督工作中的一项参考而非依据,检察机关仍应严格依法监督。

5 结语与讨论

监督是行政权正确运行的根本保障,检察机关的法律监督是我国行政监督体系的重要力量。近年来,检察机关试图从行政公益诉讼、社会治理等多渠道切入,不断提升行政监督的强度与覆盖面,赋予法律监督新的意义。尽管在监督行政权的过程中,检察机关会面临各种困难和挑战,但这只是新生事物在发展完善过程中的正常现象。我们不必担忧暂时的工作不畅会使这种监督陷入徘徊不前的窘境,而是应立足长远,在科学的顶层设计和反复的工作实践中,深化对检察机关法律监督的理解与应用。首先要将涉及行政权的检察监督职能统合起来,作出全面系统的考察与布局,摆脱检察内部分工造成的监督权割裂。其次要超越监督正当性论证的务虚理论,更加务实地探索行政权检察监督的运行机制与发展对策,以免重蹈此前“一般监督”空有宏观设计、缺乏实际考虑的覆辙。

打造适于直面行政权的检察监督,就是在打造适于检察机关发挥监督职能的方法与制度。我们既要把握检察监督的内在规律,又要注意外部因素对监督工作的影响,既要结合检察机关的自身特点量体裁衣,也要将行政权检察监督置于行政监督体系中通盘规划。关键是要摸清被监督的行政权之优势与特性,发挥好检察监督的潜在优势,突出行政权检察监督的精准性、有效性,扬长避短、对症下药。检察机关需要突破诉讼制度下的传统思维模式,强化自身在行政监督体系中的独立地位与独特价值,进而在监督行政主体的长期活动中形成一系列切实可行的措施机制,使之能够真正直接、全面、有效地监督行政权,开辟出一条富有法律监督特色的行政监督之路。