基层协商民主中的主体意愿与实践绩效——基于1 002位乡镇干部问卷调查的分析

朱凤霞

(中共四川省委省直机关党校,四川成都610017)

基层社会是协商民主实践的重要场域。在基层民主协商中,基层干部和公众是主要的协商主体,他们的协商意愿对推进基层协商民主的发展十分重要。从现实来看,协商主体的协商意愿与实践绩效分别从主观与客观这两个维度影响着基层协商民主的发展。从协商意愿的主观维度来看,不少学者认为基层干部对协商民主的认知、公众的协商参与意愿都还不尽如人意。有学者认为基层干部的协商民主认知与实践存在较明显的“知行不合一”特征,呈现较高的协商民主认知但实践重视程度很低的现象[1]；除政协系统外大部分青年干部对协商民主的熟悉程度普遍较低,青年干部对于协商民主政策、协商行为和协商实践的评价总体并不乐观[2]。对于公众的协商参与意愿,有学者认为由于协商议题和民众切身利益的相关性不强,导致绝大部分普通公众的参与动机和协商意愿较弱[3]。从协商绩效的客观维度来看,有学者认为在中央的顶层设计和政策支持下,不少地方的基层协商民主开展得如火如荼,一些地方的基层协商民主甚至走向了成熟化、制度化的阶段,但也有一些地方仍然处于观望态势。此外,个别地方的基层协商民主呈现形式化倾向、政绩式协商或被协商、假协商,难以达到较好的沟通效果[1],而一些基层政府官员热衷于逐利性、经验性的协商民主探索和实践,满足于局部经验的总结和短期利益的实现,很少关注制度变革的长期理性目标[4]。

那么,当前基层协商民主中基层干部的协商意愿到底如何,协商民主的实践绩效又如何,二者又受哪些因素的影响?为寻求这些问题的解释或作出解答,笔者设计了一套问卷对全国乡镇干部进行调查。此次调查主要采用纸质问卷和电子问卷两种方式,于2018年8月至2019年8月期间进行了发放,最后共收集到1 108份问卷(调查对象覆盖四川、上海、浙江、广东、湖北、黑龙江、河南等22个省份),其中纸质问卷400份(有效问卷335份),电子问卷708份(有效问卷667份),全部有效问卷1 002份,有效率为90.43%。根据问卷调查分析,本文拟从协商主体意愿和实践绩效的角度尝试性地回答上述问题。

1 基层协商主体意愿与协商实践绩效的评价维度

从现实来看,在基层协商民主主要依靠党委、政府推动的情况下,基层干部的协商意愿是实现协商的重要因素；而公众是公共政策影响所及的相关主体,也是基层协商民主的重要参与者,缺乏他们的参与,基层协商民主无法开展,因而公众的协商意愿也是实现协商的重要因素。推进协商民主的主要目的是为了取得良好的治理绩效,从短期来看在于促进公众对公共政策的理解和支持,从长期来看在于实现人民民主和社会善治。因此,笔者在问卷中设计了一些评价维度,尝试性地通过对乡镇干部的调查分析来评价基层协商主体意愿与协商实践绩效。

1.1 对协商主体意愿的评价维度

从理论上来讲,协商主体应是多元的,包括政府、社会组织、独立专家与公众等。其中,政府是主要的协商主体,是重要的协商参与者和主导者。当前及将来较长的一段时间,协商民主作为基层社会治理的一种重要方式,是由政府主导的。这里的政府指广义政府,包括中国共产党组织、国家政权组织、人民政协组织等既分别承担不同的公共管理职责又有机协同一致的组织体系[5]。公众或个人是协商治理的主要参与者。协商的议题应是与公众利益密切相关的、且可能具有争议和冲突的议题。利益相关的公众理应参与或选出代表参与协商,表达利益诉求。由于绝大多数地方基层协商中最重要的主体是基层政府和公众,因此本文对协商主体意愿的评价主要集中在基层干部的协商意愿评价以及基层干部对社会公众协商意愿的感知这两个方面。

基层干部代表基层政府,是重要的协商主体。当前,中央通过一系列会议和文件对社会主义协商民主进行了顶层设计,基层协商民主也作为制度创新在全国范围内得到一定的扩散。但是,一方面中央的协商民主决策部署需要基层政府来贯彻落实,另一方面各地经济社会状况不同,地方政府对基层协商民主的推进力度也不同,因此基层干部的协商意愿非常重要,如果他们对基层协商民主没有正确的认识与推进的意愿,基层协商民主也就很难推进。而且,基层协商民主的推行还需要各地基层政府因地制宜地探索和实践,在地方探索的基础上不断总结和提升,基层协商民主才能不断发展。如果基层干部没有协商意愿,协商民主也就很难有多样化的地方探索和实践。当然,基层协商民主的推行也离不开上级政府的要求与支持,上级政府的态度也决定着基层干部的协商意愿。因此,对基层干部协商意愿的评价主要从其对征求公众意见的认可、对协商民主的理解、上级政府对基层协商民主实践是否支持等方面进行评价。

社会公众也是重要的协商主体。离开了公众的参与,就不可能有真正的基层协商民主。基层干部对公众的协商参与意愿的感知可以影响基层干部的协商意愿——一方面基层干部会在一定程度上顺应公众对民主协商的诉求,另一方面公众的协商意愿也会对基层干部形成压力与动力。因此,尽管本次问卷调查是针对乡镇干部,并不直接针对社会公众,但我们能够从基层干部对协商代表产生方式、协商议题确定方式、外出务工人员状况等相关问题的回答中窥探公众的协商意愿程度与基层干部对公众协商意愿的感知。因此,本文对基层干部与公众这两个主要协商主体的协商意愿评价维度如表1所示。

表1 基层协商主体意愿的评价维度

1.2 对协商实践绩效的评价维度

将绩效这一经济学概念运用于政治和政府领域时,便不能只考虑投入产出,而必须考虑政治和社会意义[6]。基层协商民主的实践绩效可以通过协商的有效性进行评价,而对其有效性的评价可以从短期和中长期两个维度进行。短期维度指对每次协商的效果评价,即协商成效；中长期维度可以在协商制度化方面得以体现,即通过多次的协商实践积累经验,改进协商程序,最终在长期的实践中形成较成熟的基层协商民主制度。

协商成效是对实践绩效的短期维度评价。协商的目的是为了达成共识,但共识不是实际的同意,而是主体对共有对象或一致对象的接受[7]94。对协商主体而言,协商结果可接受,则协商是有成效的。即便暂时不能达成一致,也应该在协商的过程中加深对公共事务本身的了解以及对方立场的理解,并对自身的立场进行反思。一般而言,协商共识有助于产生科学合理的公共决策,并有利于对公共决策的理解和推行。因而,本文对协商成效主要从这三方面来衡量：一是协商效果如何；二是公众参与公共政策的协商制定能否改进实施效果；三是干部对协商成效的满意程度。

协商制度化是对实践绩效的中长期维度评价。基层协商民主一旦制度化,则意味着协商民主真正成为基层社会治理的常态,成为基层干部的工作方式,成为公共决策的必经程序,不会因地方领导人的改变而改变,不会因偶然的因素而被搁浅,协商的形式、程序等都会成为长期的、规范的、刚性的制度约束,从而实现协商民主与基层治理的持续发展。制度化是基层协商民主的发展方向,是衡量基层协商民主发展成熟度的重要指标。因此本文从协商民主理念、协商手段使用、社会组织参与度、协商中的法律服务、协商制度和程序等方面来评价基层协商民主的制度化水平。本文对基层协商实践绩效的评价维度如表2所示。

表2 基层协商实践绩效的评价维度

2 基层协商主体的协商意愿考察

基于以上评价维度,我们对收集到的有效问卷进行分析,从乡镇干部的协商意愿及乡镇干部对公众协商参与意愿的感知这两方面对乡镇干部与公众的协商意愿进行考察,以此了解基层协商民主持续发展的主体动力,并为进一步探讨主体意愿与绩效差异的关联性提供数据支持。

2.1 乡镇干部的民主协商意愿

协商意味着权力的作用必须通过协商共议的过程才具有合法性和有效性[8]36,这对基层干部来说,意味着他们需要就一些公共事务的决策向公众让渡自己的权力。基层干部是否愿意与公众协商,并用协商民主的方式进行公共决策,主要取决于他们对协商民主的认知。如果他们认为某些重大问题的公共决策需要与公众协商,不协商不行,而且公众的素质能够与其平等对话,或者协商民主的发展受到上级领导的支持,则他们可能有较强的协商意愿。从调查来看,乡镇干部对基层协商民主表现出复杂的意愿或者态度。

在涉及公众生产生活的重大事情上,比如征地、调整土地等,在乡镇干部中认为非常有必要征求公众意见的占64.37%(精确到百分位,下同),认为有点必要的占16.77%,认为没必要或完全不必要的占3.50%,而选择“不确定”的占15.37%。这表明大多数乡镇干部认为民主协商很有必要。许多乡镇干部已经意识到,在当前社会转型期公众的利益诉求多样化而且权利意识已经觉醒,如果公众的利益诉求不能通过正当的渠道得以表达,则可能通过极端行为进行表达,关系公众切身利益的重大公共决策如果处理不好,会引发一系列的社会矛盾。

在对协商民主的理解上,乡镇干部大都表现出较高的认知。大部分乡镇干部认可协商民主是通过公开平等讨论做决定的决策方式,是一种化解矛盾和冲突的做法,是一种促进群众参与的具体机制和程序。部分乡镇干部认可协商民主是一种公共部门的日常工作方式,尤其是在与公众利益密切相关的问题上愿意用协商的方式进行公共决策和社会治理。当然,乡镇干部的高度认知不一定代表其协商民主实践的高意愿。这种高度的认知也可能与当前的乡镇干部学历和理论水平较高,以及各个层面对社会主义协商民主的深入宣传有关。但不可忽视的是,也有一部分(5.68%)乡镇干部对协商民主不太认可,认为是形式主义、做样子给公众看。

在对基层政府能否与公众协商的看法上,在乡镇干部中认为完全能平等对话的占47.01%,认为基本能够的占25.35%,认为基本不能或绝对不能的占5.19%,而选择“不确定”的占22.46%。对于当前公众素质是否适用协商民主的方式进行公共决策,58.28%的乡镇干部认为适用或者稍加引导则基本适用,而10.87%的乡镇干部认为公众素质不高,协商民主适用有难度或完全不适用。在协商民主的整体环境判断上,55.89%的乡镇干部认为当前推行基层协商民主的条件已经成熟或者基本成熟,而15.17%的乡镇干部认为目前时机还很不成熟或不太成熟。从基层协商民主实践来看,对协商民主不认可、认为公众素质太低不适宜协商、认为协商时机尚不成熟的乡镇干部虽然只是一小部分,但也不可忽视,因为他们可能对当地基层协商民主的贯彻与推进不太积极甚至起消极作用。

在上级政府对基层协商民主支持力度的研判上,在乡镇干部中认为上级政府对推行基层协商民主比较支持或非常支持的占76.64%,认为“不好说”的占18.78%,认为很不支持或不太支持的占4.59%。这说明,党中央对基层协商民主的高度重视及其决策部署正在转变为地方政府的政策及其执行策略,同时也给基层干部传递了一种政治要求,这有利于促进基层干部贯彻落实和持续推动基层协商民主发展。但在上级政府不太支持的地方,即便基层干部有强烈的意愿,基层协商民主有时也很难开展。如果在涉及公众切身利益如征地拆迁之类的公共决策上缺乏民主协商,缺乏干群之间的意见互动,则可能为干群矛盾与社会冲突的爆发埋下隐患。

2.2 乡镇干部对公众协商参与意愿的感知

从公众的角度来看,他们是否愿意参与协商,在于他们的利益能否在协商过程中得以表达并在相关公共决策中得以体现,以切实实现人民当家作主的政治愿望。具体来看,协商代表能否代表公众的利益、协商的议题是否为他们关心的问题等都会影响到公众的协商参与意愿。乡镇干部作为基层协商的主导者,与公众互为主要的协商对象,因而乡镇干部对公众的协商参与意愿的感知对开展基层协商民主非常重要。

一是公众协商代表的产生方式对公众协商参与意愿的影响很大。由于受会议规模等各方面的制约,不是所有的公众都能参与协商。因此,需要选取代表参与协商。由于协商代表的产生方式往往不是单一的,指定代表、选举代表和利益相关代表等可能同时存在。在几种方式并存和可以多选的情况下,从调查来看,乡镇干部认为公众更倾向于协商代表由公众民主选举产生(76.75%),其次是选举利益相关者作为协商代表(51.20%),再次是政府的指定代表(30.04%)和自愿参与者(28.84%)。这表明公众选举或者利益相关者作为代表较受公众认可,这样的代表选取方式能够激发公众的协商意愿。如果协商代表总是由政府或村“两委”等“官方”指定,既难以保证他们能代表公众的意愿,久而久之又使公众对这样的协商失去兴趣。只有能够科学选取协商代表,比如公众层层推选出自己认可的协商代表,或者通过科学抽样的方式随机选取协商代表,或者协商议题的利益相关者能够自然成为协商代表等,这样的代表选取方式才能保证公众的利益得到表达,公众才有协商参与的热情和意愿。

二是协商议题的确定方式影响公众的协商参与意愿。如果议题总是由政府部门发起,协商议题被政府支配,则“协商可能被沦为官员意见的脚注,不能真正发挥利益相关各方的积极性”[9],而公众也容易失去参与协商的兴趣。基层协商民主,公众应该有议题发起权,这是公众在协商对话中的基本话语权。不经公众发起的议题,很难表达公众的诉求,容易背离民意[10]。从调查来看,在可以多选的情况下,乡镇干部认为公众感兴趣的协商议题是辖区内矛盾突出的问题(59.38%)、关系村民切身利益的问题(57.68%)、辖区基础设施建设或民生建设的问题(57.09%)以及那些通过村民代表在村民中收集的议题(51.99%)。公众对这些议题的协商意愿远远大于政府交办或建议的议题(27.64%)。因此,调动公众的协商参与意愿,推动基层协商民主发展,从选择公众协商意愿高的议题入手可能是较好的方法。

三是外出务工人员的协商意愿呈现两极分化。目前农村青壮年外出务工是农村社会的普遍现象,而这部分人是农村社会事务管理与协商的主要群体。从调查来看,41.32%的乡镇干部认为,外出务工人员挣钱后都想回村庄生活,他们关心家乡的发展,对村庄事务保持比较密切的关注,因此愿意参与公共事务协商。但也有40.52%的乡镇干部认为存在这两种情况：一部分外出务工人员挣了钱以后只想回家乡生活,因此愿意参与公共事务协商；一部分外出务工人员想彻底脱离农村而不想回来,这些人员的协商参与意愿不强烈。同时,外出务工人员与村庄是否保持密切的联系也影响着他们的协商参与意愿。一方面,如果外出务工人员过多,又缺乏专门的联络制度保持与家乡的联系,势必影响协商代表的推选和协商会议的召开；另一方面,通过恰当的联络制度让外出务工人员保持与家乡的密切联系也是保持他们与家乡的情感联结,只有关心家乡的发展,才有参与协商的愿望。在调查中,35.73%的乡镇干部表示本地外出务工人员有专门的联络人；57.68%的乡镇干部表示虽然没有专人联络,但有事则由村干部通知家属；而6.59%的乡镇干部表示外出务工人员缺乏联络。综合研判,外出务工人员中较多关心家乡发展,通过专人或村干部保持与家乡的联系。这种关心与联系为其参与基层民主协商奠定了基础。

3 基层协商民主的实践绩效考量

对乡镇干部协商意愿及其对公众协商意愿感知的考察,最终需要落实到对协商民主实践效果的考量上。这是因为,协商主体的协商意愿需要转化为协商行为并产生可以看得见的协商效果,如果只有协商意愿而无实际的协商行为及协商效果,基层协商民主就可能仅停留在纸面上,最终会削弱协商主体的协商意愿。因此,从协商成效和协商制度化两个方面对基层协商实践绩效进行评价也就具有重要性与必要性。

3.1 基层协商民主的成效

达成共识固然是协商成效,而不能达成共识也未必意味着失败,因为民主协商的过程本身就具有一种教育意义。协商的过程对公共政策的顺利执行和实施起到了一定的效果,也算是取得了一定的协商成效。本文对协商成效的评价主要从乡镇干部对协商的直接效果、改进公共政策实施效果的感知以及协商成效的满意度这三个方面进行。

一是乡镇干部对协商效果的感知。效果较好的协商一般是协商一两次就能达成共识；效果较差的协商是反复协商仍难以达成共识；最坏的结果是协商不仅没有达成共识、促进理解,反而造成了事态的恶化,这就完全违背了协商的初衷。从调查来看,民主协商造成事态恶化的情况是极个别的,只有1.10%的乡镇干部曾经遭遇这种情况。在乡镇干部的选择中,协商一两次就能达成共识的情况也只是一小部分,占比为22.55%；大部分是协商多次才能勉强达成共识,这种情况占63.87%；也有协商多次仍然达不成共识的情况,占12.48%。反复协商才能勉强达成共识或仍不能达成共识,会造成人力和时间的消耗,久而久之会影响基层干部和公众的协商意愿。这种情况就需要对协商民主的制度设计进行反思。

二是乡镇干部对公众参与公共政策协商制定及其实施效果的评价。公众参与公共政策的制定有利于公众对政策的理解和执行。从理论上讲,公众参与协商制定公共政策能够改进其实施效果,这也是协商成效的一个方面。从调查来看,乡镇干部中认为公众参与公共政策的协商制定能改善或一定程度上能改善政策实施效果的占72.95%,认为“不好说”的占22.66%,认为改善不大或不能改善的占4.39%。这说明大多数乡镇干部认为公众参与公共政策协商讨论的效果还是比较好的或者是有帮助的,有利于政策的执行。但也有乡镇干部认为,当前的协商制度设计还不完善,公众在协商中还没有实现充分的表达和交流,以及缺乏对公共事物本身及对方立场的理解,从而影响了公共政策的执行效果。

三是乡镇干部对协商民主成效的满意度。协商成效满意度是一个主观指标,是乡镇干部对当地基层协商民主成效的总体评价。由于乡镇干部是基层协商民主制度的制定者或者推行者或者见证者,他们对于基层社会治理中是否使用了民主协商的方法以及取得了怎样的成效是比较具有发言权的。此次调查显示,乡镇干部对本地推行协商民主的成效比较满意或满意的占56.09%,认为难以评价的占38.42%,认为不满意或不太满意的占5.49%。虽然满意率已经过半,但比例比较偏低,这说明协商成效有待提升。

3.2 基层协商民主的制度化水平

协商民主制度化是衡量基层协商民主发展成熟度的重要指标。但“中国协商民主制度化并不是简单、线性的‘构建制度并执行',而是一个理念、制度及实践非线性互动的过程”[9]。基层协商民主制度既不可能凭空构想,又没有现成的模式可以参考,因此其建立与完善是基层政府与人民群众在实践中探索出来的。基于实践经验,本文对基层协商民主制度化的评价主要包括以下几个方面。

其一,是否明确提出“协商民主”“协商对话”“协商治理”等概念是基层协商民主制度化的理念基础。协商是传统基层社会治理的重要方式和手段,但从“协商”到“协商民主”,在一定程度上标志着协商民主的制度化发展。使用协商的方式解决矛盾和问题,可能是不自觉地或偶然地运用,而明确提出“协商民主”“协商对话”等理念,则意味着基层干部有意识、有目的地将党和国家倡导的社会主义协商民主理念予以贯彻和落实。从调查来看,71.97%的乡镇干部表示本乡镇明确提出了“协商民主”,而28.03%的乡镇干部则表示本乡镇还没有明确提出“协商民主”。这说明,一方面很多乡镇重视推进和发展基层协商民主,但另一方面由于民主协商不是硬性规定,也没有纳入基层政府考核,因此不少地方仍没有贯彻落实,缺乏与公众协商的意识。客观地说,提出发展协商民主并不标志着协商民主制度化,但基层政府缺乏相应理念,则不可能有协商民主的制度化发展。

其二,是否将协商作为主要的工作方式是基层协商民主制度化的实践基础。如果基层干部只习惯使用强制性的行政管理方式,而不懂得使用协商的方式解决社会问题和加强社会治理,就不可能有协商民主的制度化发展。调查显示,63.07%的乡镇干部表示经常使用民主协商的方式解决问题；而5.69%的乡镇干部则表示不用协商的方式解决问题,由干部说了算；另有31.24%的乡镇干部表示,是否协商需要看情况,有时协商,有时不协商。这些数据表明,基层社会治理中民主协商的工作方式已经成为一种比较普遍的要求,而且是大势所趋。这种趋势对基层协商民主走向制度化、规范化起着非常重要的推动作用。但另一方面,还有相当比例的基层政府仍然缺乏协商民主意识,或者存在“选择性协商”的情况,这两种情况都可能阻碍基层协商民主制度化发展。

其三,是否有社会组织发挥协商作用是基层协商民主制度化的重要指标。社会组织是重要的协商主体。由于公众个人在协商中的力量往往很薄弱,而社会组织有利于聚集弱小者的力量,使其在协商过程中成为不可忽视的一方,从而弥补由于个人力量薄弱或能力差异而导致的协商不平等。尽管我国社会组织发育迟缓,在基层协商治理中的作用也发挥不足,但可喜的是,有些地方已经开始有意识地培育社会组织或专业组织参与社会治理。在此次调查中,59.19%的乡镇干部表示有社会组织或专业组织参与社会协商,其中32.44%的乡镇干部表示这些社会组织或专业组织有政府参与或由政府培育。但也有40.82%的乡镇干部指出本乡镇没有社会组织或专业组织参与协商。从基层协商民主制度的发展来看,地方政府应有意识地培育和支持社会组织、专业组织参与基层协商,使其成为公众参与政治生活和社会治理的重要平台。

其四,是否有独立专家和法律咨询服务介入协商是基层协商民主制度化的重要内容。由于协商的议题可能涉及法律问题或专业技术性问题,这就需要专家的鉴定和意见。如在温岭市泽国镇的参与式预算中,涉及道路、桥梁、地理位置、建设周期、受益范围、机会成本、质量标准、法律问题等相关议题,独立专家都以非利益相关者的身份参与协商。独立专家参与协商在温岭等协商民主制度发展比较完善的地方已写入了相关文件中,在其他地方也逐渐受到重视。在此次调查中68.48%的乡镇干部表示本乡镇购买了法律服务,有律师参与社会矛盾纠纷的协商调处,但也有18.66%的乡镇干部表示本乡镇没有购买法律服务,12.87%的乡镇干部表示虽然目前没有购买法律服务,但有购买打算。从理论和实践来看,独立专家和法律咨询服务介入协商既是基层协商民主制度化水平的体现,也推动着基层协商民主的发展。

其五,是否有完善的协商制度和程序是基层协商民主制度化的衡量标准。推进协商民主制度化,需要将议题的发起和设定,协商代表的选取、权利和义务,协商的程序,协商结果的运用和监督等,全部纳入制度规范,协商过程严格按制度进行。协商民主制度化的过程也是协商技术不断完善和科学化,使协商民主可操作化的过程。这个过程是细致而漫长的,需要在实践中不断总结、完善。从调查来看,基层协商民主制度化程度还不容乐观,只有32.53%的乡镇干部认为本乡镇有比较完善的协商制度和程序。此外,52.89%的乡镇干部认为本乡镇虽然有协商制度和程序,但不完善；14.57%的乡镇干部表示本乡镇还没有协商制度和程序,想到什么就协商什么,比较随意。这也表明基层协商民主离制度化存在较大的差距,大多数地方刚起步,虽然有一些初步制订的协商程序,但还需要在实践中不断完善；而有的地方基层协商民主尚处于萌发阶段,远远谈不上制度化。因此,从中长期来看,基层协商民主制度化既需要大力推进,也需要各个地方加强探索实践,不断积累经验,不断使基层协商民主走向制度化。

4 基层协商主体意愿与实践绩效的影响因素

从上面的调查数据来看,各地的协商主体意愿和实践绩效都呈现出一定差异。这就需要分析差异产生的主要影响因素分别有哪些。同时,协商主体的协商意愿与协商的实践绩效之间也可能相互影响和相互制约。因而二者受到的影响因素是多种多样的和相互交织的。我们重点从乡镇干部的个体因素和作为乡镇的经济发展水平与城镇化发展水平等整体因素来进行分析。

4.1 乡镇干部协商意愿的影响因素

影响协商主体协商意愿的因素是多种多样的,既有主观因素也有客观因素,既有个体因素也有群体因素,既有政治因素也有文化因素和经济因素等。从个体因素来看,调查发现,乡镇干部的民族、性别以及政治面貌等不影响其协商意愿(因而未反映在表3中),而乡镇干部的任现职时间和年龄、是否担任领导职务、学历层次等与其协商意愿存在着一定的相关性。通过对乡镇干部协商意愿进行差异分析,其中二分变量采用独立样本t检验,多分变量采用单因素方差分析以及LSD事后检验,得到表3这样的结果。

表3 乡镇干部的协商意愿差异分析

一是乡镇干部的年龄和任职年限对其协商意愿有一定影响。具体来看,不同“年龄”得分上存在显著差异(F=3.701,P=0.011),事后检验结果为：51岁以上群体的协商意愿显著大于其他群体。在“任现职时间”上也存在显著差异(F=4.140,P=0.001),事后检验结果为：任现职11年以上的群体的协商意愿得分显著高于其他任职年限较短的群体。这可以理解为,在现职上任职时间越长、年龄偏大的乡镇干部,更倾向于接受用协商民主的方式进行社会治理。因此,我们更需要加强对初任乡镇干部的协商民主意识和治理技能的培训,发挥任职年限较长的干部对新任干部的传帮带作用。

二是乡镇干部是否担任领导职务对其协商意愿有一定影响。在是否担任领导职务的差异分析中,乡镇领导群体的协商意愿显著高于非领导群体(t=3.615,P＜0.001)。也就是说,担任领导职务的乡镇干部大都转变了治理观念,更倾向于用协商民主的方式进行社会治理,而不担任领导职务的乡镇干部可能倾向于用非协商民主的方式进行社会治理,或者他们抱着“多一事不如少一事”的心理看待协商民主,或者认为不必要用协商这样繁琐的程序去解决问题。但数据也说明发展基层协商民主有着较好的政治动力与政治基础,即多数乡镇领导干部重视和支持开展基层协商民主。基层协商民主的推动,离不开地方政府领导群体的支持,而担任领导职务的乡镇干部在社会治理中担当着“关键少数”的角色,因此应充分发挥乡镇领导干部在基层协商民主发展中的带动作用与带头作用。

三是乡镇干部的学历对其协商意愿有一定影响。乡镇干部中不同学历群体的协商意愿存在显著差异(F=7.436,P＜0.001),事后检验为高中学历以下的干部群体的协商意愿显著低于其他群体,硕士及以上学历的干部群体的协商意愿显著高于其他群体。也就是说,乡镇干部学历越高对协商民主的接受度越高,对协商民主也有更深刻的理解。当前乡镇干部的选拔大多通过公招的方式进行,其学历层次也逐渐提升,对协商民主理念也更易于接受,因此对他们加强协商民主和治理技能培训,使其成为基层协商民主的领导力量,是基层协商民主发展的重要途径。

4.2 基层协商民主实践绩效的影响因素

对于协商实践绩效的影响因素,学界讨论得较多的是经济发展对协商绩效是否具有影响作用。但学者们对此各持己见,莫衷一是。与经济发展水平密切相关的是城市化发展水平,通常城市化水平较高的地方经济发展水平也较高。因而出于研究可操作化考虑,本文对不同城市化水平的乡镇的协商绩效进行差异分析,得到的结果如表4所示。

表4 基于城市化水平的协商实践绩效分组统计

从表4来看,城市化发展水平对基层协商民主实践绩效有着明显影响。乡镇是我国最基层的行政机构,一头连着城市,一头连着农村。随着城市化的发展,不少乡镇具有了城市特征,也有部分农村人口转变为城镇人口。此次调查基于辖区内以城市人口为主还是以农村人口为主,对基层协商民主实践绩效进行差异分析,采用独立样本t检验,从结果来看,在“协商成效”维度上“以城市人口为主”的样本得分显著高于“以农村人口为主”的样本(t=3.329,P=0.001),而在“协商制度化”维度上二者无显著差异(t=1.251,P＞0.05)。

这个发现也印证了协商民主发展与经济发展水平具有相关性。一般而言,城市化进程较快的地方其经济发展水平也较高,这“为培育和发展基层民主政治提供了合适的土壤,市场经济的洗礼使民众思想活跃,民主意识强,他们渴望了解政府是如何服务于公众的,公共资源是如何分配的”[11]。而基层领导干部的思想也更解放,民主意识更强,更易于接受用协商民主的方式制定公共政策,解决社会治理问题。相应地,这些地方的基层干部也更看重协商成效的获得。

但在“协商制度化”维度上,以城镇人口为主的乡镇与以农村人口为主的乡镇并没有太大的区别,这说明在基层协商民主制度化方面二者都还有较大的改进空间。因而应通过乡村振兴,一方面结合实际发展乡村产业,实现农民生活富裕,助推农村经济高质量发展,另一方面努力推进城市化建设,并着力强化城乡公共服务体系建设,提升农村居民和农村转移人口的民主意识和法治意识,加快农业转移人口的市民化转变。通过经济发展和城市化水平的提高促进基层协商民主发展,并且在实践中不断完善制度设计,提升基层协商民主制度化水平。

4.3 协商主体意愿与协商实践绩效的相互影响

对乡镇干部协商意愿、协商成效以及协商制度化进行皮尔逊相关分析后可以发现,三者关系呈现显著性,且均为正相关关系,但相关程度略有差异。其中,乡镇干部的民主协商意愿与协商成效之间呈中等程度正相关(r=0.404,P＜0.01),而乡镇干部的协商意愿与协商制度化之间呈低度正相关(r=0.349,P＜0.01),协商成效与协商制度化之间同样为低度正相关(r=0.243,P＜0.01),如表5所示。

表5 干部协商意愿与协商成效及制度化的相关性

这说明乡镇干部是否愿意用协商民主的方式进行社会治理和基层协商成效与协商制度化存在必然联系且三者相互影响。协商民主与协商治理能否在基层推行,以及推行的效果如何,乡镇干部的态度和意愿还是十分重要的。乡镇干部愿意用协商民主的方式进行社会治理能够推进基层协商民主的制度化,有助于更好地促进协商实践绩效。而协商成效和制度化较好的地方,乡镇干部的协商意愿也相应较强。但三者相关度不高,反映了协商民主在基层社会治理中的成效还不够明显,协商民主制度化水平普遍偏低。部分基层干部的协商民主认知和实践之间可能存在脱节的情况,即便有些基层干部逐渐有了协商民主意识,并愿意用民主协商的手段去解决社会治理问题,但是协商治理的成效还不够明显。同时,协商民主制度和程序还不够完善,法律介入、社会组织参与的程度还比较低,这些因素反过来也影响了乡镇干部与公众的协商意愿和协商成效。这需要在基层协商治理中通过完善的制度设计和技术植入,以提高协商绩效和制度化水平。

5 结论与讨论

在党和国家对社会主义协商民主总体设计和相关制度支持下,近年来基层协商民主发展较快。大多数基层干部和公众都有较强的协商民主认知和协商参与意愿,各地也有较多的基层协商民主实践,并且涌现出了一些取得显著治理成效的案例。但从整体来看,基层协商民主仍然处于探索和试验阶段,协商成效还不高,协商民主的制度化水平还比较低,还需要长时间的实践探索和制度完善。从此次对来自22个省份1 002位乡镇干部的问卷调查来看,当前基层社会对协商民主的探索尤其需要转到制度设计和民主技术的完善上来。

从协商主体意愿来看,大多数基层干部理论水平与政策水平较高,表现出较高的协商民主认知,为其协商意愿转化为协商实践和推动协商民主制度化奠定了良好基础。基层干部也能够感知到公众对民主协商的要求在增长,而公众的协商参与意愿受到协商代表的选取和协商议题的确定这两个方面的明显影响。公众具有较强的协商参与意愿,就需要推动基层干部从协商代表选择与协商议题选择两个维度努力去回应公众的协商诉求,从而促进基层协商民主的发展。但不可忽视的是,也有一定比例的基层干部协商意愿不强,对协商民主不太认可,认为没有必要与公众进行协商。这种认知对协商民主的推进起消极作用。同时,也要警惕基层干部对协商民主的高认知与其实践运用脱节的情况。事实上,当前乡镇干部的一些做法与问卷调查中得出的高度认知是相矛盾的,即在社会治理实践或工作实践中不少干部习惯于“替民做主”,在涉及公众重大利益的决策中缺乏民主协商意愿。虽然不少地方政府以积极的态势推动基层协商民主实践,但协商民主的实施与否和如何实施,在一定程度上取决于地方党政领导的个人风格和民主意识,而不是制度必需,因而带有较强的“个人色彩”。这样,基层干部难免追求短期利益和选择性协商,协商民主也就难以得到实质性的践行。而公众“当家作主”的政治愿望如果长期在协商民主实践中不能转化和落实为切实的生活体验和经验事实,则公众也将失去协商参与的意愿。因此需要强化基层干部对协商民主的认知与践行。但更为重要的是,对协商民主制度化的探索迫在眉睫,需要用制度的稳定性、有序性和规范性克服协商民主实践中可能存在的“选择性协商”“逐利性协商”和“不协商”等现象。

从协商实践绩效来看,目前大多数地方的基层协商民主成效不是那么明显,有较大的提升空间。其中,民主协商效果好,尤其是协商一两次就达成共识的情况,只是一小部分；大部分是反复协商后才能基本达成共识；也有协商效果不好,甚至反复协商也不能达成共识的情况。这就需要从制度设计上进行反思。基层干部的协商意愿、协商成效及协商制度化呈正相关关系,但相关度还不够高,也反映出基层协商民主发展不够完善,协商民主制度化水平还比较低。当前基层协商民主实践距离“制度化”尚有较大差距,迫切需要通过协商民主制度和协商技术将协商民主理念转化为具体的实践运作程序。一项制度运行的效果如何,至少有两个因素不可忽略,即制度设计的价值理念和制度执行过程中的细节设计[12]。良好的制度设计能促进政府和公众充分交流、平等表达、促进理解、达成共识。从调查来看,有良好制度设计的基层协商效果都比较好,如浙江温岭的基层协商民主[13]。如果协商民主程序设计不合理、不规范,协商民主理念就难以体现,协商结果就会产生偏差,公众也就成为“陪衬”。因此,协商技术的提升也是协商民主制度化的关键环节。当前,大多数地方的协商民主实践表现出随意性,缺乏严格的制度设计和技术植入,协商成效不明显就在所难免。这就需要各地在坚持党的领导下加大基层协商民主建设,在协商实践中不断探索和完善基层协商民主制度。

在协商民主制度的设计中需要对协商议题的设置和启动、协商代表的选取及其权利义务、协商程序的科学设计、协商结果的执行与监督等方面作细致的规定,并将这些规定纳入地方性法律规范体系。在对协商主体的完善中,应充分发挥社会组织和专业组织、独立专家、法律工作者等的作用。基层协商民主制度化是“理念、理想与制度之间相互补充、相互渗透和彼此塑造”的“动态的发展过程”[9],可以借鉴国外好的做法,但更需要在长期的本土实践中不断摸索和总结。有的地方已经取得了一定的经验,如四川成都将基层协商民主与村民议事制度结合起来,浙江温岭将基层协商民主与地方人大制度结合起来,都取得了较好的效果。“协商民主能够最大限度地发挥作用的路径,是融入国家的民主政治文化。”[9]我们通过协商民主这种新的方式“激发我们重新思考自己的根本政治制度和基本政治制度,并通过相关技术的植入,将我们制度中的一些沉睡的东西激活,从而改造我们的政治运作”[14]23。因此,我们既需要推动基层协商民主的制度化来展现社会主义制度的优越性,也需要增强各个协商主体的协商意愿并培育成一种协商民主的社会主义政治文化。因而在基层协商民主实践中,需要更多地探索协商民主与各种政治制度的有效结合模式、协商民主与公共决策的有效结合模式,激发各种协商主体的协商意愿,用协商民主促进基层社会的善治。