农村公办养老资源的错配与适应性改进——基于甘肃省K县M镇的调研

焦若水,马治龙

(兰州大学西北少数民族研究中心/历史文化学院,甘肃兰州730000)

1 引言

国家统计局的数据显示,截至2019年末,中国60岁及以上的老年人口达到2.54亿,占总人口的18.1%,65岁及以上老年人口达到1.76亿,占总人口的12.6%[1],老龄化程度持续加深。学术界普遍认为,农村地区的老龄化程度更高、速度更快、老年人口规模更大[2],在城镇化持续吸入农村人口的态势下,村落文化没落、亲族支持力度减弱,农村地区传统的家庭结构以及与此相关的家庭养老模式受到严重冲击[3],农村老年人的养老问题更为严峻。2010年农村人口老龄化水平为15.6%,比城镇高5.7个百分点；2016年农村人口老龄化水平突破20%,比城镇高6.7个百分点；预计2028年农村人口老龄化水平将达到30.5%,老龄化水平比城镇高10.9个百分点,进入重度老龄化阶段[4]9-10。受人均预期寿命提高和生育政策、生育观念的影响,老年人及其子女面临严峻的养老压力,为此,在公共政策方面加大农村养老支持力度,构建由政府主导、全民参与的“全景式”养老体系成为一种共识[5]。

面对老龄化趋势不断加深、农村老年人数量和农村养老压力剧增的双重挑战,学界强调政府养老责任,注重公办养老机构的支撑和兜底作用,特别是对于“失独”“五保”等特殊困难老年群体的保障作用[6]。据调查,2013—2017年农村低保覆盖人口中大约有40%为60岁及以上的老年人[7]。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》强调,民政部和地方各级政府要加大社会福利事业彩票公益金的倾斜力度,到2022年要将不低于55%的资金用于支持发展养老服务[8]。学界则呼吁作为以兜底群体为主要对象的敬老院,不管是规模上还是服务上都需要进一步夯实,公共财政应结合当地情况加大对敬老院建设的资金投入[9]。《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》明确提出要“对标全面建成小康社会,加快补上农村基础设施和公共服务短板”,特别强调要加大农村公共基础设施的建设力度,完善乡村公共服务和资源配置体系[10]。

在国家发挥农村养老兜底功能的趋势下,加大农村公共养老资源投入,发展由政府主导的农村现代化机构养老模式似乎成为解决新时期农村养老问题的必然选择。然而,尽管对农村地区公共服务的结构判断准确,但基层的资源配置与公共政策传输的不精准问题仍须引起关注。以农村养老来看,养老资源依托公办机构大量向农村投入的过程中,养老机构入住率低,针对机构的扶持政策“内卷化”现象突出[11],在许多农村地区,尽管政府在乡镇和村级投入大量养老资源建设敬老院,入住敬老院的老人却寥寥无几,与城市核心区域的养老院“一床难求”形成鲜明对比的是,农村敬老院面临“一人难求”的状况[12],很多农村敬老院长期闲置,甚至存在由整个敬老院工作人员照顾两三名老人的状况,导致公共资源的极大浪费,未能有效实现政府的养老目标,也未能充分发挥公共养老机构的作用。

如此现状让我们不得不思考在公共养老资源向农村转移过程中供需不精准的障碍到底在哪里,这种障碍为何会导致资源配置的失准进而产生“负向激励”的公共政策后果。本文基于对甘肃省K县M镇敬老院的长期深入调查,探究农村养老决策行为中涉及的多元利益相关方的行动逻辑,反思政府和公共资源进入地方社会的正式与非正式逻辑,特别是背后的社会文化影响,探究农村养老资源配置与养老政策实施的解决之道。

2 农村养老困境的已有研究述评

老龄化给当代福利制度和公共财政带来极大挑战,在一定程度上造成公众对人口老龄化的消极认识[13]。安东尼·吉登斯强调在一种积极与反思性的社会里将老龄化视作更加开放的过程,老年人不应被当作是国家福利的被动依赖者而是可期自我实现的、充满机会的群体,主张推行灵活、动态的退休与养老金计划[14]123-124,但批评者尖锐地指出这种后现代主义的观点忽视了老年人的群体差异性,“积极老龄化”对社会精英退休人员来说或许可行,但绝大多数人缺乏资源来“无止境地重塑自己”[15]。所以,老龄化并不是绝对问题导向的“挑战”或“危机”,而是源于变动的人口年龄结构与现行社会经济架构之间的不匹配所产生的矛盾,公共政策转型中跨部门性和跨功能性的整体性治理才是应对之道[16]。尽管如此,农村公共养老目前仍然面临许多的结构性困境,被“问题化”导向的农村公共养老呼吁将大量公共资源向农村配置,但在此过程中忽视了资源配置效率与有效供给的问题,同时对家庭和社区的资源配置与整合性规划不足,从而导致农村养老资源投入与成效失衡,造成公共资源的浪费。“十四五”规划的五年是我国乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,注重制度和治理体系建设,着力解决我国经济社会发展中积累的深层次体制机制问题尤为重要。解决农村养老的困境既是社会治理体系完善的关键,也是新时期我国社会主义制度建设必须直面的问题。

2.1 被“问题化”的农村养老与公共资源投入

伴随农村人口流动和家庭养老功能的变迁,农村养老形成了由政府、个人和家庭、社会、市场多重力量参与的治理格局[17]。在国家层面上,伴随政府公共资源向农村的转移,聚焦于特殊困难群体的农村养老保障制度虽然不断完善,但依然存在着“重生存权轻发展权”“重个体公平轻群体公平”“重权力轻义务”的制度缺陷[18],特别是在当前老龄化背景下,农村养老所暴露出的现实困境使其被描述为社会化养老起步晚、养老投入欠账多、老年人健康状况不佳、家庭养老功能弱化等多重问题,在制度上呈现出老年人日益增长的健康养老需求同农村当前养老服务发展不平衡、不充分之间的矛盾[19]。基于对农村养老的问题化表述,强调政府的养老主体责任以及加强公共资源在农村养老中的投入成为一种公认的举措,政府被要求承担民生保障和公共服务的重要职责,弥补“其他主体失灵或失能后留下的供给空缺”[20],以政府为主导发挥供给主心骨作用,加大农村养老服务设施投入,增加床位数[21],以扩宽农村公共养老的保障范围。更有学者明确主张作为以兜底群体为主要对象的敬老院,不管是规模上还是服务上都需要进一步夯实,公共财政应结合当地情况加大敬老院建设投入[9]。然而,从实践层面看,农村养老诉求多元化与服务供给内容、主体和模式转型的滞后,远非过度强调政府的兜底责任所能解决,也远非通过资金投入和院舍建设那么简单。解决农村老人的养老问题,不能忽视政府资源投入的实际效益,特别是农村公办养老院照护人员和照护服务能力短缺问题以及失能、部分失能特困供养对象照护不足问题。

2.2 家庭与社区养老功能的割裂

农村社会变迁引发的代际关系、家庭结构、价值观念嬗变,决定了有效的养老服务供给必须要结合农村养老的现实诉求,提供差异化的养老服务供给。尽管农村家庭养老功能逐渐弱化,但当前农村主要的养老模式还是以家庭养老为主,在农村养老转型过程中,农村幸福院偏离了养老服务体系的重点,而以家庭为中心、以村庄基础设施完善为外部条件的养老服务更具有适应性[22]。但从动态的养老模式变迁视角来看,家庭养老是以土地保障和家庭保障为依托的传统养老模式,伴随农业生产方式变革、经济发展水平提高和家庭结构变迁,家庭养老模式开始向社会养老模式转型[23],传统家庭养老与现代组织化养老相结合的社区养老模式渐成为主流[24]。特别是在农村社会转型期,人口流动以及家庭结构的微型化导致家庭养老面临极大挑战,发掘社区资源,开展以社区为主导的居家养老模式可应对农村家庭养老式微的现实困境[25]。不过,实现农村养老方式的转型远非一蹴而就,实现农村家庭、社区、社会保险和养老机构多元主体互补协调发展,打破其中存在的政策反向激励问题,解决思想观念滞后问题都需要更为精细、精准的改革与调适[26]。

2.3 农村养老的有效性供给困境

作为公共政策在实践层面的延伸,养老议题是多重社会因素塑造的结果。文化对个人的养老偏好有显著影响,中国的“家文化”氛围形成了以家庭为主的养老模式,“家文化”在家庭养老中起决定性作用,但传统孝道文化的解体与家庭伦理的失范已经弱化了家庭养老功能,多元利益相关方的加入有可能加剧家庭功能的弱化,与本土社会现实相悖反的制度反而会造成更多混乱。因此,无论养老的供给方式以及主体为何,农村养老必须定位明晰,即以有效性供给为根本目标,避免因忽视文化适应性而引致养老模式“水土不服”的状况[27]。公共资源向农村倾斜已成为弥补农村社会发展滞后的重要手段。然而,政府在以资源投放主导农村养老事业的过程中,需要考量资源的有效性供给问题,粗放型的资源投入并不能解决农村养老的实质性难题,反而出现公共资源的错配现象,单纯凸显政府养老功能而不谈资源优化配置,并不是解决养老困境的最优方案,而是要注重挖掘特定地域、特定社会关系网络的影响,以优化配置养老服务与资源,保障养老服务供给与需求的适应性匹配[28]。可以说,当前农村养老正是因为忽视了公共政策与农村现实需求的有效对接,从而导致养老资源难以发挥最大化的有效供给,使得农村养老陷入结构性困境。

3 敬老院“建”与“住”的供需错配

县域老年照护体系是目前学术界和政策界普遍接受的一个研究单元,透过一个县,能够较为完整地观察养老服务资源在部门之间、乡镇与村级之间输送的全部过程[29]。本文以甘肃省K县为调查对象,选取该县M镇为田野观察点,于2019—2020年先后6次对农村老年人及其家庭成员、县民政局干部、乡镇干部、村“两委”工作人员、敬老院工作人员等进行深入访谈。

M镇现有“五保”户76户,在老龄化比例和独居“五保”老人数量不断增加的背景下,M镇政府于2017年成功申请到中央专项彩票公益金570万元建成占地面积2 120平方米的敬老院,该敬老院基础设施完备,单间居住,有独立卫生间,屋内装有电暖气,院内配备日间照料室、公用食堂、阅览室、棋牌室等休闲娱乐空间。然而拥有80个床位的M镇敬老院,入住老人仅有9人,入住率为11.25%。

截至2019年7月,K县共有60岁以上老年人79 158人,占全县人口总数的15.4%。K县共有农村特困供养人员1 893人,其中集中供养75人,分散供养1 818人。全县各类养老服务机构156个,其中农村敬老院10个,床位397张,总投资2 173万元,已建成投用8个,有床位217张,入住率30.41%(见表1)。可见,敬老院是K县农村公共养老服务的主要形式,资金投入量较高且大多分布于乡镇。但从入住率来看,公办养老机构的作用发挥并不明显,可以预测随着更高规格敬老院的建成,低入住率与公共养老资源浪费的现象将会更加突出。

表1 K县农村敬老院概况

(续表1)

M镇和K县的状况是一个特殊的个案吗?当然不是。数据显示,截至2018年底,全国共有农村特困人员供养机构(敬老院)1.8万家,床位187.8万张[30],2018年需要集中供养的农村特困老人约为136.5万人[29],空置床位高达51.3万张,农村敬老院床位建设过剩是不争的事实。如果将入住率考虑进去,问题更为严重。王杰秀基于全国11个地市120个特困供养机构的调查发现,2018年特困供养机构的平均入住率为60.25%,民建民营性质的特困供养机构平均入住率最高,达到80.71%,其次是公建民营性质的机构为69.63%,而公建公营和民办公助性质的供养机构平均入住率分别为58.01%和41.05%[30]。从入住率和公办养老的实际效果来看,农村养老院的建设与老年人的养老需求并不契合,政府发挥养老主体责任,以大量资源投入建设公共养老设施与农村养老的现实困境之间仍然存在偏差。

3.1 敬老院的建设与入住困境

2018年年底M镇中心敬老院正式投入运营,敬老院申报时所确定的主要供养对象为本镇的“五保”老人①根据2006年3月1日起实施的《农村五保供养工作条例》规定,“五保”的供养对象主要是老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村“五保”供养待遇。,这一规定的依据来自乡镇敬老院的基本定位,即主要为解决农村地区老年人特别是鳏、寡、孤、独和“五保”老人的刚性养老服务需求[30]。另外,在确定敬老院服务对象时镇政府主要考虑M镇“五保户”的实际数量,因此该阶段M镇敬老院的供养口径较小,主要对象是满足“五保”老人。

令人意外的是,与敬老院立项建设材料中所描述的“中度老龄化”“迫切需要建设敬老院对该镇‘五保'老人进行集中供养”的情况相异,项目申报中所涉及的76户需要集中供养的“五保”老人并不愿意入住敬老院。调查发现,敬老院建成伊始仅有3位老人自愿入住。为完成敬老院建设时所预定的入住指标,M镇民政干部和村干部多次入户动员“五保”老人,但并没有明显改变敬老院的低入住率状况。2019年12月M镇敬老院只有9位老人入住,入住率仅为11.25%。根据甘肃省民政厅2019年下发的《关于进一步做好特困人员集中供养工作的通知》,要求大力提升乡镇敬老院基本照护能力,乡镇中心敬老院要立足生活保障和基本照料需求,确保不需特殊养护服务且有意愿入住的特困人员实现应住尽住,强化措施提高集中供养率,有条件的可增加医疗护理和康复服务设备,增强基本照护能力,年内全省乡镇敬老院入住率达到70%,深度贫困区县乡镇敬老院入住率达到90%[31]。但从M镇敬老院的实际运行状况来看,该镇及全县的敬老院皆未达到入住率要求的指标。

3.2 公办养老机构的“特困供养”矛盾

M镇敬老院的建设初衷是解决该镇较高比例的老年人特别是较多的“五保”户的养老问题,然而敬老院建成之后的低入住率说明敬老院建设项目并不成功。在M镇敬老院以“五保”户为供养对象且“五保”户大多不愿入住敬老院的情况下,迫于敬老院运营的考核指标难以完成,M镇敬老院决定放宽敬老院的入院标准,将供养口径拓宽为包括“五保”户和生活难以为继的特困供养老人,但依然没有改变低入住率的状况,这种意外后果使我们不得不审视悖论背后的逻辑。据该镇敬老院院长说：“敬老院建设好了,上面对敬老院的入住率是有考核指标的,我们镇60张床位住7个老人根本不行,可就这7个老人还是我们费了九牛二虎之力才请过来的。老人不愿意过来,我们就去请,一遍一遍地和老人说我们这里的服务多好多好,我们开车把老人接到敬老院让他们先感受一下敬老院的条件,但是我们前脚离开,老人后脚就自己回家了。为了完成任务,我们后面就把入住条件放宽了,不限于‘五保'老人入住,镇里的特困供养老人,走一下入院流程也可以住进来,但是这样结果还是不好,没有多少人愿意住。”

事实上,M镇敬老院调整供养口径从相关政策来讲同样符合上级政府的要求。2016年印发的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》界定特困供养人员为无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。强调对于集中供养的特困人员由当地政府就近安排入住供养服务机构[32]。“特困供养老人”并没有严格要求入住老人的年龄条件,拓宽了敬老院的纳入口径。在地方层面,按照《甘肃省老年人入住公办养老机构操作规范》第四条的纳入标准,公办养老机构收住对象主要为60周岁及以上的特困、低保、低收入家庭老年人[33]。M镇敬老院从性质上讲属于典型的公办养老机构,以此来看,将入住标准定为特困供养老人并无不妥,某种程度上甚至可以说发挥了乡镇养老福利机构的最大效用。但即便如此,K县乡镇敬老院的入住率仍然非常低。

3.3 被错配的老人与敬老院

M镇敬老院打破了两个基本的假设：一是M镇敬老院的建设目标明确定位为全镇的“五保”户和贫困老年人；二是该镇的“五保”户和贫困老年人的确都有现实的养老需求。这种看似匹配的目标与需求之间为何会出现背离?回答这个问题,需要从政策实施的多维角度来考察。研究表明,影响公民政策遵从的因素可以划分为主体特征、客体特征、政策特质与环境因素等[34]。进一步调查发现,如果按照严格的“五保”户评定标准,M镇“五保”户名单中的76户其实只有极少部分符合要求,大部分名单中的“五保”老人只是在户头上单独立户,并不是“无法定赡养、抚养、扶养义务人”的“五保”对象。以M镇P村为例,该村共有1 557人,其中60岁以上老人有312人,占总人口的20%,已经处于中度老龄化阶段。从家庭结构来看,该村的31位独居老人中,只有2户老人无人赡养、无劳动能力和生活来源,真正符合“五保”户的标准。其他29户被评定为“五保”对象主要是因为户口独立,实际上有法定赡养的子代或亲属。这些老人单独立户是由于精准扶贫过程中是以户口作为识别单元,贫困户为“多立户头、多分补贴”而选择让老人另立户口,由此出现了分户的高潮。基层政府大多对这种“变通”知而不言,因为在精准识别阶段如果纳入基数较大的贫困户,帮扶过程中的脱贫指标就更易达到,可以减轻基层政府的压力。策略性地扩大贫困人口基数,从而获得更多的扶贫专项转移资金,这种现象并非P村的个案,而是基层扶贫工作中一种较为普遍的操作逻辑[35]。由此可见,M镇76户“五保”户的集中供养需求并非刚需,事实上很多老人甚至不知道在敬老院规划之初他们就已经被纳入集中供养的计划当中,从老人们的真实需求看,建立敬老院更多地只是基层政府“一厢情愿”。

由此看来,基层政府建立敬老院的主导逻辑仍然是以行政主导和治理取向为主的,也就是说基层政府所看重的是完成上级部门的社会治理指标与基础设施建设等要求,从根本上看仍是以科层思维运作社会福利事业。M镇敬老院从一开始就不是真正遵循老年人“需求本位”的福利机构,而是可能抱着“不建白不建”的想法来争取上级资源。在这样的结构下,老年人与敬老院被错配在了相异的两端,“五保”户身份大多是“被建构的”,敬老院则是这种建构身份下制造出来的产物。因此,无论称其为“敬老院”或是“养老机构”,供养对象不管是“五保”户还是特困供养老人,虚假的供需关系放大了农村的养老问题,这也就不难理解农村养老困境如何通过逻辑转换被层层加码放大。

4 老人缘何不愿意入住敬老院

M镇敬老院是全县投资最大、硬件配备最好的敬老院,理论上能够吸引真正有需求的农村“五保”户和特困老年人,为什么这些老年人仍然不愿入住?调查发现,政府提供的养老服务主要是生活照料,而这远远不能够满足老年人的多重需求。老人养老牵涉家庭、家族及整个村庄之间的复杂网络关系,这些网络勾连家庭经济、家庭政治、家庭文化,也包括作为实在个体的老人的主体性,他们复杂的生活理性最终导致被意义束缚的老人和污名化的敬老院。

4.1 家庭分工中的老人角色

尽管我国的家庭结构历经了重大变迁和重构,但家庭代际责任在我国仍然具有不可替代的重要性。我国家庭的强烈代际形式表现为父辈对子代、孙辈的责任与情感的紧密联系,责任和情感也构成了家庭内部支持的原动力[36]。伴随城市化进程的快速推进,大量农民由于进城居住或工作的季节性迁徙,对于家庭内部支持的需求变得更加强烈,迫切需要与父母达成代际合作。这些合作包括照看农村老家、参与农事劳动、养育孙辈等,但无一例外的是农村家庭的代际合作最终都导向经济支持,将老人置于特定的家庭分工当中。在农村,一名具有劳动能力的老人在农业劳动中与青壮年劳动力发挥同等作用,即使不能参与农业劳动甚至丧失劳动能力的老人,也可以承担料理家庭事务和隔代照顾的工作,从而替换出一名家庭青壮年劳动力全职投入农业劳动中。入住了敬老院,老人就不能为家庭分担这些事务了,对家庭来说是直接的经济损失。在M镇调研时,该镇的民政部门工作人员为笔者算了一笔老年人的“经济账”：年轻人外出务工的时候,老人可以在家看家护院或者看孩子,还可以干一些地里的活,这样就可以把儿媳妇完全解放出来去干其他的事,一年下来可以为家里多收入6 000～7 000元。这还不算国家给老人的各种补贴,如养老金、高龄津贴,这些每年也有好几千块钱,几年、十几年积攒下来的钱对家里是一笔不小的财富。要是老人住到敬老院,家里不仅劳动力少了,给老人的补贴也没有了,每年的直接损失近万元。

以此来看,老年人“入住敬老院之困”是经济驱动的结果,老年人在家庭分工中扮演了劳动力或“准劳动力”的角色,形成了对家庭经济重要的支撑作用。这种家庭经济关系或劳动分工类型得以成立并延续的机制又与家庭代际责任相关。大多数老人乐于辛勤劳作为子代减轻经济负担,如果住进了敬老院,老人与子代的经济联系断裂,从而可能引发代际关系的破裂。对子代来说,让老人承担重要的家庭劳动既是家庭经济分工的传统,也是变迁中的农村社会结构使然,在这种分工模式下,老年人参与家庭劳动不仅不意味着子代不孝顺,反而因为直接的家庭经济参与使老人有了家庭归属感。特别对那些未入住敬老院的特困老年群体来说,个人直接的家庭经济贡献和各类政府补贴,都成为与负责身后丧事的亲属进行“交换”的保障。能贡献更多或留下更多财富,意味着老人能成为一个更有价值的“被赡养者”。因此,这些特困老人除非万不得已,否则绝对不会冒着身后事无人料理的风险入住敬老院。

4.2 家庭政治中的老人

家庭政治是指在家庭成员之间的一系列“权力游戏”,主要发生在家庭亲密关系①“亲密关系”在此处并不只限于男女关系,是指家庭内部亲近的、直接的亲属关系。的博弈当中,家庭政治并不是你死我活的权力“斗争”,而是对家庭话语权和尊重的角逐,借此重新分配家庭道德资本[37]47-48。作为家庭权力再生产、再分配的过程,家族政治不仅包括家庭中的权力斗争关系,还包括规约家庭的生活伦理规则及各种财产形式[38]。在养老语境下,M镇家庭政治的权力斗争关系大多围绕养老的责任归属而展开,又与家庭财产的分配与继承方式相关,进而再演变为权力斗争。在调研中,M镇村民向笔者讲述了邻家老人的遭遇：老张有三个儿子,他现在跟三儿子一起生活。三儿子两口子不想养老张,所以动不动就打骂老张,想用这种办法把老张赶到另外俩儿子那里去。老张的大儿子和二儿子也不愿意照顾他,因为谁养老人的问题,三个儿子经常吵架。老张的老年补贴是小儿子在领,所以老大和老二就觉得老张应该归老三管。之前老三想把他爹送到养老院去,结果老大和老二找上门一直闹,说老三不孝顺,其实就是怕把老张送到养老院,村里其他人都会骂他们。

在围绕权力、财产的家庭斗争中,老人一边被推出家门,一边又被困于家庭,束缚在家庭政治中的老人被彻底隔断了入住敬老院的机会。对老人来说,子代并未尽到赡养责任,入住敬老院或许是一种最优的选择,但因为家庭内的权力关系和伦理规则,让家庭不仅不是养老的“最后防线”,反而成为养老的最大阻碍。在转型期的家庭代际关系中,子代虽然想追求个体的自由,但又受到孝道文化及家庭责任等生活逻辑、社会制度的制约[39],赡养人对老人入住敬老院强烈的反对情绪说明,敬老院的概念包含了一系列污名的意义,并且老人一旦入住敬老院,他们的“不孝”就会展示在村庄社会。

4.3 养老送终与难了的身后事

敬老院在解决农村“五保”等特困老年人的照护上发挥着不可替代的作用,特别是民政部门推进乡镇敬老院规范化、标准化建设以来,服务设施与服务内容不断完善,老年人关心的逝后安葬问题甚至都能解决。不过,政府公共服务仍然有刚性的边界限制。对于老人们所担忧的“身后事”,M镇民政工作人员诉苦道：“这些老年人对活着的时候是不是辛苦倒不是太在意,但对身后事很看重。住进敬老院的老人,敬老院可以按照老人的心意选坟地,甚至提前联系好他/她中意的阴阳先生,实话说这些都已经超出我们的工作职责。但是,老人去世以后,敬老院的人不可能披麻戴孝吧,也不可能按照当地的习俗烧七期纸钱,更不可能去世后一年、三年、九年烧纸祭奠。这些做不到,老年人仍然觉得自己死后是孤魂野鬼。”过去三年中,M镇至少7位“五保”老人通过乡镇和村干部苦口婆心的动员入住了敬老院,但是这些老人的侄子或远亲一个类似“你到时候让干部给你烧纸去”的电话,便能让老人们彻夜难眠,第二天一早就决然离开敬老院。

敬老院虽然承担了重要的老年人照护功能,解决了“生前事”却不能顾及“身后事”。按照当地传统和老人意愿,过世的老人大多要举行丧葬仪式,在这个仪式中亲属发挥着至关重要的作用。对于住进敬老院的老人来讲,无论是无直系亲属住进敬老院的“五保”户,或是因住进敬老院与原有亲属网络脱离的老人,过世之后养老送终的问题既困扰着基层的民政工作者,也是老人入住敬老院之后的最大担忧,老人对身后事的担忧最终决定了他们对入住敬老院的态度。

4.4 主体性的老人及其选择

尽管家庭经济、家庭政治以及社会文化以各种形式塑造着老人的养老选择意愿,但回归到老人的主体身份来看,老人自身对“老”与“养老”的认识,很大程度上决定了他们最终的养老方式。对于“五保”户群体来说,因政策“分户”制造出来的“五保”户仍然受制于家庭的影响不会入住敬老院,真正的“五保”户基本没有可以作为赡养人的至亲,面子受损和家庭政治斗争的可能性微乎其微,也不存在束缚他们的家庭经济关系,这些老年人却没有住进敬老院,这种结果让我们不得不审慎地将眼光再次聚焦到对老年人主体身份的分析上(见表2)。

表2 M镇敬老院入住人员基本情况

按照当地民政部门提供的“五保”老人名单,笔者走访了未入住敬老院的几名“五保”户,结果发现未入住敬老院的老人存在以下三个特征之一或兼而有之：一是具有一定的劳动能力,可以自食其力养活自己；二是老人们或多或少种植了一些作物或养殖了家畜；三是还有来往较多或关系较为亲近的亲戚。在老人们看来,“老”并不意味着自己变成完全没有用的人,因为自己可以养活自己,所以不需要住到敬老院里让国家养老,有一间安身的屋子和几亩农产,就有了归属的家,有社会交往,有亲戚,“活着不是孤苦伶仃,死了不是孤魂野鬼”,住进敬老院意味着抛弃自己已有的家业和社会关系,是无奈之选,是对作为“完整的人”的社会身份的彻底放弃。

敬老院内外所隔绝的不仅是老人的供养方式问题,更构造了入住敬老院的社会污名意义,造成老人们的“三重隔离”,即脱离生活场所的地理隔离、断绝亲属网络的家庭关系隔离、被重置的人际互动中的社会网络隔离。被意义化的老人和被污名化的敬老院导致农村公办养老事业出现事与愿违的后果,公共服务的主体是人,而服务的成效如何依赖于人的反应和合作,如果这些政策与他们的尊严、计划、趣味相背离,他们就会将其变成低效率的安排。

5 农村养老反思与适应性改进

近年来,面向农村的公共财政投入持续增加,向农村倾斜资源与政策成为一种具有道德关怀感的习惯性话语。但公共服务中行政逻辑与生活逻辑的结构不对称,将养老服务的感性需求当作实际需求来配置有限的公共服务资源,地方政府在“项目制”驱动下制造需求,造成了农村养老服务资源的进一步错配与浪费。在我国公共政策发展过程中,面对城镇化进程中的人口流动挑战,学界疾呼重视农村教育问题,国家和社会各界在投入大量教育资源后,却出现当下农村校舍大量空置与浪费；在脱贫攻坚事业中,学者又注重补齐农村基础设施短板,导致部分地区投入巨额资金解决极少人群的需求,出现资源的闲置。在乡村振兴战略中,农村养老问题不可在道德话语的绑架下盲目投入,防止再次出现公共服务资源的浪费。

从公共政策层面看,公办养老机构的大规模建设,一方面是现代化思维的延续,认为现代社会的老年人应当“老而退,退而养”,公共政策要为养老做好兜底；另一方面,忽视需求与资源配置间的有机关系,过分强调养老的集约化而产生公共政策的“负向激励”。这两种思路最终导致我国农村公共养老机构快速增加与老人入住率低下的相悖结果。从某种程度来看,在制定公共政策时,正是因为考虑到文化的多层次性才保证了政策的“公共性”,因此在文化意义上考察公共政策实施是对政策逻辑的本质性厘清与反思。当前农村公办养老所出现的资源错配事实上是传统救济思维在现代福利事业中的复刻,忽视了社会变迁中时空维度下的传统-现代差异和城乡差异。农村敬老院是计划经济体制下社会救济的制度设计,伴随当前我国人口结构呈现的新特征,福利政策面临革命性变革,以往政府承担福利供给主体的状况与当前我国治理体系、治理能力现代化的要求已不相匹配。尽管国家已逐步用“特困群体”取代“五保”户的称谓,逐渐扩展其社会服务属性,但与发展型社会政策的需求相比仍然具有很大差距,农村公办养老的适应性改进需要以建构多元供给格局为目标,在充分发挥政府社会治理职能的基础上,注重激发市场在资源配置中的作用,并赋予社会力量参与公共治理的空间,营造农村养老事业的多元共治格局。实际上,当代福利多元主义思想强调政府、市场、非营利组织、社区以及家庭的合作关系,来分散和缓解养老服务的公共与财政危机,诸多国家特别是具有家庭主义传统的亚洲国家,养老服务供给从政府转移到市场,从一元变为多元,从单一的供给方式和内容变为组合式供给方式和丰富多样的服务类型,从而实现由福利国家向福利社会的转型。

需要说明的是,本研究不是对农村养老公共服务资源的简单批评,更不是否定现有的农村公办养老政策,而是在公共政策精准化的视角下,探索在乡村振兴战略的实施过程中,走出粗放式资源投入的误区。乡村振兴战略是健全农村社会治理格局的固本之策,社会治理方法与技术的优化调整是其应有之义,调适公共政策与社会、文化的关系,是乡村振兴战略“接地气”的重要保障。农村公办养老的结构性困境说明,国家主导的养老事业只是公共政策的制度化方面,当制度进入特定时空维度时,实现制度与社情民意的有效匹配是公共政策制定与制度实施的必由之路。因此,农村养老困局的破除需要复归农村社会文化网络,依托现有的农村敬老院资源,建立一种以家庭为中心向外扩散的“家庭-集体-公办-民办渐递型”养老格局。

所谓“家庭-集体-公办-民办渐递型”养老格局,是指在养老资源的投入配比方面应当按照实际需求设计有层次、有弹性的养老方案。具体来讲,考虑到养老主体短期内无法迅速转换的现实困境,家庭仍应处于养老的核心位置,公共政策支持也需要主要聚焦家庭,可依托家庭建立第三支柱的个人养老金计划,增加老年人的社会财富储备,结合老年人养老意愿由家庭或“类家庭”的单元承担适宜居家养老或分散供养老人的养老服务,尽量确保老年人原生社会网络的稳固。对于不适宜或不愿意由家庭提供养老服务的老年人,再结合地方实际通过社区整合宏观社会资源,将公共资源组织起来,探索社区养老和合作社养老等集体性养老模式,在特定的地理范围和文化圈层内为老人提供养老服务。公办养老机构要以地方的切实需求为参照,依托乡镇卫生院实施医养结合模式,集中供养重病、重残、无自理能力且无人照料的老年人,坚持其公益属性。解决农村公办养老机构入住率过低问题,还应在满足特困人员集中供养需求的前提下,重点为经济困难失能老人、计划生育特殊家庭老人提供无偿或者低收费托养服务,剩余床位应允许向社会开放,既可以在收益全部用于兜底保障对象养老服务的原则下,统筹解决养老资源投入不足与结构不合理问题,又可以在逐步扩大入住老年人群体多样性的过程中,消解农村社会对养老服务机构的污名化问题。