治理性回应：从自设性工作组看乡镇政府的行为逻辑——以A镇“老股金工作组”为分析对象

李华胤

(华中师范大学中国农村研究院,湖北武汉430079)

党的十九大以来,深化改革成为农村发展的主旋律,结合本地实际情况,地方政府陆续开启了相关改革试验。这些改革试验的主题和侧重点虽有差异,但都旨在改革农村体制机制,为农业农村现代化和农民发展创造更好的条件。同时,在改革进程中也会不同程度地触及一些农民的切身利益,并产生新的利益诉求。这些利益诉求的满足程度直接影响和决定着改革进程。乡镇政府作为距离农民群众最近的基层政府,既是改革试验的直接推动者和实施者,也是回应改革中农民利益诉求的行政主体。乡镇政府如何回应改革中的农民诉求,直接影响着改革政策的变现程度。在改革试验中,有的乡镇政府为有效解决农民利益诉求成立了临时性的工作组,利用工作组解决农民诉求并推进了相关改革。成立这种工作组的背后反映了怎样的政府行为逻辑,效果如何,基于这些问题,本文以政府回应为切入点,对农村改革试验中工作组的内在逻辑进行深入分析,从而为乡镇政府有效回应群众诉求提供有价值的启示。

1 文献回顾与问题提出

回应是反映政府治理能力的重要显性指标。政府如何回应民众关切和利益诉求,是国内外学者关注的重要议题。关于政府回应形式或路径的研究,总体来说主要有以下四类观点。

第一,以竞争性选举回应民众利益期望。政党是表达要求的官方渠道,是代表人民表达要求的机构[1]44。在西方选举政治体制下,党派之间的竞争会使各个政党领导人在选举中想方设法地获得所有群体的关注,也会增加传统上被忽视群体的关注度,并积极响应民众的利益期盼[2]。因而在竞争性民主选举下,各个党派会积极回应选票来源群体的政治诉求。如果有少数群体不能通过选举来影响选票和议员,也可以通过形成有效的选举联盟、获得职务形成自由联合,使政府响应自己的利益偏好[3]18。同时,社会中代表少数人利益的社会团体之间往往会形成联合体,以团结的“非传统渠道”向被选举的官员表达对少数人群的关注,并迫使其回应少数人群的利益[4]154。

第二,以制度化组织机构回应民众诉求。自1949年中华人民共和国成立以来,我国逐步建立起了相对完善的信访制度体系,各级地方政府也建立了信访机构,信访工作责任制度、全国性信访网络、信访法规体系等都趋于完善。信访工作成为党联系群众的重要纽带[5]。群众信访的实质是民众的一种维权表达,政府部门负有相应的回应处置义务[6]6。面对不同渠道的公民维权表达,国家机关负有不同程度的回应义务,对于机构性渠道的维权表达,回应义务最高[7]。在实践中,一些基层部门对民众的维权表达行为也体现出原则性把握与策略性回应之间波动的特点[8]。在网络信访的政府回应行动中,咨询类事项、多次信访的事项、影响范围较小的事项以及涉及部门少的事项更容易得到回应和解决[9]。

第三,以制度性问责回应民众关切。当面对新矛盾、新问题而引发社会本能回应时,通过体制内外的问责、评估、总结和反思,政府以责任回应社会矛盾和公共诉求[10]。随着网络技术的兴起和普及,网络问政、电视问政以问责形式驱动政府回应。现阶段我国存在党委主导型、混合型、政府主导型、吸纳部门主导、业务部门主导、督导部门主导、信访主导等七种网络回应制度,这种多样化的回应性制度可以增强政府对网民表达的诉求进行沟通和回应[11]。在网络问政平台上,不同层级的党政领导面对公民诉求有不同的回应逻辑,基层政府更可能回应民众的负面情感诉求[12]。无论是何种形式的问政,都是以制度性的问责使得民众以公共参与的方式向政府表达诉求从而驱动政府回应的一种有效路径。

第四,以线上互动回应民众需求。随着网络信息技术的发展,政府部门借助政府门户网站建立了“地方领导留言板”“在线咨询”等常态化沟通机制。线上留言板、发帖等既促进了公民诉求的表达,也增进了政府与公民之间的政治互动,促进政府回应民意以及政府自身的回应性建设[13]。电子政务的兴起促进了公共信息的公开和信息的透明性,既改变着政府与民众的关系,也改变着政府施政的方式以及回应民众的方式[14]。线上互动平台打破了时间、空间的限制,与以往传统的参与模式相比,提高了参与的广度、深度和宽度,要求政府必须迅速、有效地做出回应[15]。线上互动赋予了公众更多的主动权和选择权,可以促进政府以数字民主、数字信息高效地满足和回应民众需求。尽管这种以网络为基础的在线回应形式存在诸多不足,很多学者也对“回应性不足”进行了深层次的探讨,但不能否认的是线上互动平台是数字时代连接国家与社会的公共空间[16],可以通过双向互动对民众迫切诉求进行及时回应,从而增强政府回应和沟通的能力。为提高政府的网络回应绩效,政府部门既要保证“线上”的高质量回应,也要提升“线下”的治理能力[17]。

综上所述,四种类型政府回应的现实实践与理论研究,给我们理解政府回应提供了非常有价值的借鉴。这四种理论观点有一个共同特点,即结构性或制度化回应。也即是说,选举回应、组织机构回应、问责式回应、线上互动式回应等都是政府为改善与民众的关系、增强政府回应力而进行的结构性设计,在实践中也往往以一种自上而下式的制度建设来实施,带有很强的制度化与结构化特征。这种结构性的回应源自政治体制或行政体制的宏观顶层设计和制度逐层建构。但在吉林省伊通县A镇开展的集体产权改革试验中,对村社集体资产进行清查统计时,辖区村民拿出20世纪80年代的“老股金产权证”要求乡镇政府核算和补偿,面对村民们的利益诉求,镇政府自主成立了“老股金积累资金清查工作组”(以下简称“老股金工作组”),以小组机制有效解决了农民诉求,推进了相关改革工作。

关于“工作组”的研究,学界主要从治理视角开展。工作组往往是由上级政府或部门派往下级政府或部门的临时性组织[18]。在治理功能上,上级下派到农村的工作组具有贯彻党的方针政策、推动农村经济社会稳定协调发展、组织资源等作用,是一种有效的治理形式[19]。工作组是国家治理体系的有机组成部分,是国家应对常规治理困境的一套制度安排和行为模式,是上级政府调节下级政府行为的一种政策工具,带有“逐级复制和向直接上级负责”[20]的特点。工作组产生的出发点在于国家治理的大规模性和差异性下常规性治理的有效性不足,从而产生了以工作组为组织载体的“运动式治理”[21]。在运作上体现为一种“偏重国家和政府主导、注重外力型”[22]的治理机制。也有学者将“小组治理机制”概括为一种“亚正式”治理机制,具有高效的资源整合和组织协调功能[23]177。工作组机制体现了我国国家治理的韧性和积极性,其治理模式是一种增强治理体系适应性的“弹性化治理”[24]。总的来说,作为研究对象的“工作组”往往是一种基于行政工作的需要以自上而下的方式逐级下派的,带有很强的科层性和结构性特征,有关工作组工作机制、治理模式等的解释对于理解A镇集体产权改革试验中的“老股金工作组”具有一定的启发价值。

但是,在调查中笔者发现,A镇集体产权改革试验中的“老股金工作组”并非上级下派,而是乡镇政府基于治理需要自主设立的,是一种回应和解决改革过程中农民利益诉求的临时性组织形式,不是一种结构化、制度化的回应形式。乡镇政府为什么会内生出这种“非上级下派式”的工作组呢?这种工作组运行背后的政府行为逻辑又是什么呢?基于这些问题,笔者对吉林省A镇集体产权改革试验中的“老股金工作组”进行深入剖析,通过考察其背后的乡镇政府行为逻辑,研究和建构乡镇政府回应的有效性机制。

2 自设性工作组与基层治理：A镇的案例

2017年,吉林省伊通县成为农村集体产权改革试验区,由此拉开了改革序幕。这项改革既涉及长远的发展利益,也会触及农民既有利益并引发急切的利益诉求。在解决改革过程中农民利益诉求的背景下,“老股金工作组”应运而生①材料来自2019年1月16日至22日笔者在A镇的实地调查。。

2.1 “老股金工作组”的缘起：历史与现实的双重农民诉求

按照《伊通满族自治县农村集体经济组织产权制度改革试点方案》,A镇开启了农村集体产权改革进程。集体产权改革的主要内容是清算核查村组集体资产,明确和保障农民集体经济组织的成员权利。在清查集体资产过程中,A镇很多老人们拿出20世纪80年代的“老股金产权证”,到镇政府、村委会上访,要求确认其集体产权属性。据了解,1987年A镇政府要求把村组集体资金转移到乡镇,由乡镇代管村组集体积累资金(即“老股金”),成立了农村合作基金会,给农户发放了用于分红的“老股金产权证”。按照农村合作基金会清盘关闭的有关规定,乡镇代管资金至今仍属于专户存储。村民们认为,“老股金”属于村社集体资产,也要纳入本轮集体产权改革的清算范畴,要求政府对其集体产权属性予以认定和确认,并进行补偿。

借着集体产权改革的机会,全镇持有“老股金证”的农户提出“要把老股金纳入集体产权核查登记的范畴并进一步明确和补偿利益损失”的现实诉求。同时,关于“老股金”的公共舆论弥漫整个乡镇,农户们开始质疑改革的初衷,不配合甚至干扰改革的秩序,增加了改革的推进难度。加上一些村干部、乡镇工作人员也是“老股金产权证”的持有者,也希望自身合法利益能得到有效确认和合理补偿。集体产权改革唤醒沉睡了几十年的“老股金”诉求,导致改革进度缓慢甚至停滞。

2.2 “老股金工作组”的组织架构与功能

要顺利推进集体产权改革,A镇政府就需要对农户们关于“老股金”的利益诉求进行回应和解决。解决了“老股金”问题,就能赢得农户们对改革的支持。“老股金”源自A镇历史上建立的“农村合作基金会”,这一事实是有据可查的,且提出利益诉求的农户们均有“老股金”凭证。因而,“老股金”问题成为集体产权改革不可回避的现实诉求。基于此,A镇党委、政府经过讨论研究,决定成立“老股金积累资金清查工作组”,由乡镇纪委书记担任组长,乡镇农经站站长担任副组长,同时抽调乡镇林业站、文化广播中心、农经站等单位财会人员作为工作组的成员。

“老股金工作组”是A镇党委、政府为解决“老股金”问题而自主设立的工作组织,其主要功能有两个：一是对产权改革中农民提出的“老股金”利益赔偿诉求等问题进行解释和响应；二是采取切实可行的方案,彻底查清“老股金”的具体问题,并进行核算清查,提出解决方案,彻底解决“老股金”问题。把历史遗留的“老股金”问题纳入集体产权改革试验一体化进程,并积极应对和处置,是“老股金工作组”的主要功能。

2.3 “老股金工作组”的政府运作与乡村参与

在组织关系上,“老股金工作组”由乡镇政府自主成立,是一个相对独立的工作组,与县政府及其职能部门没有行政隶属关系,只对乡镇党委、政府负责。从这个层面看,“老股金工作组”是一种被乡镇政府赋予特定功能的任务型工作组。工作组成立之后,经由村组层层向农民传递政府解决“老股金”问题的决心。为了切实保障农民利益并妥善解决“老股金问题”,工作组自行设计并印制了相应的清算、核查、签字、统计等表格以及相关的取证材料。同时,工作组与村“两委”干部展开分工协作,以农村合作基金会清盘关闭时的“老股金”账目为依据,逐笔向前追溯,查清每一笔“老股金”的余额、来源、投放、清收、呆死账等。对每一笔“老股金”原始材料、凭证等的取证、搜集等工作,由村“两委”干部协助并发动相关农民积极参与、支持和配合清查核算工作,并提供相关材料和证明。经过两个多月的清查核算,“老股金工作组”切实摸清了“老股金”底数。乡镇党委结合县集体产权改革的相关文件以及“老股金工作组”上报的核查清算情况,将清理核实镇政府代管的积累资金全部退回村集体,由村组按照县产权制度改革的有关指导意见优先量化给持股人。至此,经过“老股金工作组”的努力,彻底解决了村民们悬在心头已久的利益诉求。

2.4 “老股金工作组”的多重正向效应

“老股金工作组”作为一种在农村改革中乡镇自主成立的临时性工作组,任务单一且专一,有效解决了改革中的农民诉求问题,也解决了一直悬而未决的历史遗留问题,推动了改革的顺利完成。具体来看,“老股金工作组”产生了多重正向效应。

第一,以专业化的工作实绩有效回应了农民的现实利益诉求。“老股金工作组”由乡镇纪委书记牵头,由全镇专业财会人员组成,让村民们看到了乡镇政府解决“老股金”问题的态度和决心。同时,工作组自主设计表格,积极与村组、村民开展协作,通过可感知的实际工作赢得了农民的信任和支持,并积极投入“老股金”清查核算工作之中。

第二,有效解决了“老股金”历史问题,推动了集体产权改革进程。“老股金工作组”经过清查核算,依据优先折股量化到集体、到农户、到个人的工作原则,按照“老股金”数额以及本集体每股股值来确定农户的股数,再根据农户人数确定每人的股数,以户为单位进行量化,落实到每户的户主或长者。对农民利益诉求的正式确认符合农民的利益期望。农民对改革的认知也逐渐增强,积极参与产权改革,有效推进了改革,完成了改革的既定目标。

第三,为改革后的集体经济组织注入了起始资金,最大限度地增进和扩展了改革的治理效能。由于核算清查并退还“老股金”给村集体,村集体按照产权改革规程对农户持股进行了新的确认,并以新的形式注入新成立的村组经济股份合作社。有了起始资金的经济股份合作社在乡村社会形成新的利益纽带,重新联结农户,农户更加热情参与村庄治理,为乡村善治探索注入了主体要素。如河沿子村形成了在村党支部领导下村民委员会、村股份经济合作社、村务监督委员会齐头并进的治理格局。

3 治理性回应：自设性工作组映射的乡镇政府行为逻辑

从A镇案例可以看出,“老股金工作组”因集体产权改革所催发的历史性利益诉求而生,其背后的行为主体是乡镇政府,受到政府行为驱动力的影响和支配。

3.1 “工作组”的本质是乡镇政府回应民众诉求

集体产权改革是国家行为,它沿着国家行政管理体制自上而下进入乡村社会。乡镇政府处在距离农村农民最近的行政体制末梢,是集体产权改革的直接推动者。农民群体是改革实践的直接受益者,也是重要的参与者。但是,任何形式、任何主题的农村改革不仅关系着每一位农民的发展利益,也会触及农民的既有利益。利益是改革绕不开的主题。农村改革所要实现的是以形塑更好发展条件来实现更大的利益期望,但在实现这一改革目标的过程中不免会产生新的农民利益诉求。能否回应并解决好农民在改革中的利益诉求,直接决定着改革的治理效能。作为改革主体的乡镇政府“既是国家行政权力的具体执行者,自然也是基层民众利益诉求的直接回应者”[25]。

“老股金”问题是A镇历史上遗留下来的、一直悬而未决的利益难题。集体产权改革激活了沉睡已久的农民利益诉求,随即成为推进相关改革的障碍。因改革而生的农民利益诉求,也必然要在改革中进行回应和解决。政府回应要求政府必须对公众提出的合理诉求作出及时反应,并采取积极措施来解决问题[26]132。面对“老股金”诉求,A镇政府自主成立了“老股金工作组”。工作组是我国政治体制和国家治理中比较常见的组织形式,是一种具有临时性、机动性、弹性化等特征的专项任务型组织形式。不同类型、不同级别的工作组有不同的功能。与大多数上级下派或逐级设立的工作组有所不同,A镇“老股金工作组”的最大特点是自设性与功能的专一性。从案例来看,这种乡镇政府自设性工作组主要有两个功能。一是回应功能。国家回应以社会需求为前提,先有社会需求,后有政府回应[27]193。“老股金工作组”产生于农民群体基于老股金集体产权属性诉求而引发的规模性上访之后,是乡镇政府回应农民诉求而成立的专题性治理组织,是一种代表乡镇政府专门回应民众诉求的专业性回应组织。二是治理功能。回应诉求更在于解决诉求。有效解决老股金问题的前提是清算和清查“老股金”。“老股金工作组”的成员都是乡镇部门财会工作人员,不仅以专业性的组织回应诉求,也以专业化的人员治理诉求,这都体现出乡镇政府在解决农民诉求上的态度和决心。总之,“老股金工作组”的行为本质是乡镇政府回应村民诉求。这种因改革而生的工作组是一种不仅回应民众诉求、而且治理民众诉求的专业性工作组。

3.2 双重认知与责任内化：治理性工作组的自主生成动机

与上级下派或逐级设立的“工作组”或“领导小组”有所不同,“老股金工作组”是乡镇政府基于特定的治理情境和公共治理需要而自主设立的。独立性、功能性、专一性、专业性是“老股金工作组”的独有属性。从产生路径和功能属性上看,“老股金工作组”由“政治势能”[28]位阶较低的乡镇政府自主生成,既不在于以自上而下的行政或权力运作来强化政治权威,也不在于释放和输入政治信号；而是更多地关注集体产权改革推进中出现的群体性利益诉求,表现出更多的治理取向和治理技术。政府治理在于通过公共权力的合理配置和有效运作,对公共事务和公共需求进行妥善处置,满足公共社会需求,实现公共利益。因此,从产生路径和功能属性来看,“老股金工作组”是一种自主生成的治理性工作组,而非一种政治属性或行政属性的工作组。有效解决问题和满足民众合理诉求是治理性工作组的核心。

政府回应的动机和逻辑决定着政府回应的方式和能力。“老股金工作组”是一种基层政府有效回应民众合理诉求的治理性工作组。它的自主生成属性表明A镇政府具有较高的回应能力。这种较高的回应能力是由乡镇政府的治理动机所决定的。从深层次看,治理性工作组的自主生成动机有两个要素。一是乡镇政府对改革和民众诉求的双重认知。作为国家在农村的基层政权单位和行政管理单位,乡镇政府的改革认知直接决定着其推进改革的力度,其中包括因改革而生的民众诉求的解决力度。改革的认知越高,越认同改革,也就越想最大化地实现改革目标；自然也就对改革中出现的民众诉求有着较高的认知,越能主动回应诉求,同时采取有效措施应对诉求。可以说,改革和诉求的双重感知力越强,乡镇政府越能做出既符合改革目标又符合民众意愿的治理行动。二是乡镇政府较强的责任内化能力。为降低农民参与可能会对改革进程所形成的影响,政府常会积极回应农民的意见表达和参与行为[29]。但这取决于政府的责任内化能力。乡镇政府的改革认知力越强、对改革中民众诉求的认知力越强,越能将推进改革、应对民众诉求吸纳进改革议程以及乡镇政府的常规性治理范畴,并内化成一种政府责任。责任内化力越强,乡镇政府越能做出有效回应并解决民众的合理诉求。“老股金工作组”正是A镇政府基于改革和民众诉求的双重认知以及责任内化这一双重动机之下的自主性生成,是一种治理性工作组,是乡镇政府有效回应的高度体现。

3.3 治理性回应：乡镇政府回应民众诉求的行为模式

回应性是地方政府治理现代化的重要特征,直接体现着政府治理的能力和水平。高水平的政府回应取决于政府回应的态度和力度。集体产权改革激活了历史遗留的“老股金”利益诉求,A镇政府没有回避这一群体性的农民诉求,本身就体现出政府积极的回应态度。主动研究讨论并自主成立治理诉求的专业性工作组,体现了政府回应的能力及其力度。“老股金工作组”根源于乡镇政府公共权力的公共性运作,而非压力型体制的科层化运作。公共权力的行使目标是最大程度地实现公共治理。治理则要求政府从社会中获取有效需求,并将这些需求转化成一套或多或少连贯的、有条理的政策[30]28。“老股金工作组”的回应形式既体现为一种回应过程,即基层政府积极感知、获取和响应民众的利益诉求,正视而不回避；也体现为一种回应结果,即吸纳民众诉求进入改革议程,与民沟通,以实质性的工作绩效妥善解决好民众合理诉求。

因此,在政府回应模式上,“老股金工作组”是一种治理性回应模式。治理性回应是一种以治理为导向的回应行为,要求政府不仅主动感知和吸纳民众诉求,同时采取实质性的治理行动高质量地解决好民众合理诉求。治理性回应是基层政府为整个社会和全体民众谋求长远利益的行为,是改革问题上的从长计议,体现了政府责任自觉的政治品质[10]。治理性的政府回应行为追求的是公共利益、公众利益,而非政府的任务考核绩效。A镇政府在发展与治理的双重驱动下,以提高改革效能和激活集体经济发展动力为驱动力,自我激励强,以较高的自主性回应诉求[31],在以“工作组”为载体的公共权力运作和配置中,将回应民众诉求内化为常规性工作以及政府责任,必然表现出较强的回应态度以及较强的回应力度。自主性生成的“老股金工作组”也反映出基层政府较高的回应性和回应力。

4 政府自主性与回应取向性：理解治理性回应的模型建构

A镇“老股金工作组”作为一种乡镇政府积极回应民众合理诉求的组织形式,其核心体现为治理性回应,这种回应是政府自主性和回应治理取向性的结果。在实践中,治理性回应也因政府自主性的程度不同以及回应取向性的差异而呈现出不同的形式。

4.1 政府自主性与回应取向性：治理性回应的两个重要影响要素

乡镇政府直接接触乡村社会,精准、及时、有效回应民众是乡镇治理能力现代化的重要体现,也是乡镇政府服务性、责任性的外在体现。通过A镇“老股金工作组”的分析发现,“老股金工作组”以其独特的组织优势实现了有效而精准的回应。有效的关键在于治理性回应模式的探索与建构。从理论和实践两个维度看,“老股金工作组”是乡镇政府在农村改革中为积极有效回应民众诉求而自主设立的工作组织,是政府的自主性行为,也是最大程度治理民众诉求并满足公共诉求的行为体现。因此,从实践和理论上看,治理性回应受到政府自主性和回应取向性两个要素的影响。

第一个影响要素是政府自主性。一个善治的政府应当具备应变能力,能根据不断变化的客观环境制定灵活的对策,以及时有效地回应社会需求,从而建立起灵活有效的政府治理[32]12-56。政府回应的对象是广大民众,回应的内容是多元化的民众诉求。这就决定了在政府治理实践中不可能有一套现成的回应机制来应对复杂多变的治理情境,也不可能利用一种固定不变的回应形式或路径来妥善处理民众诉求。面对不同的民众、不同的诉求,要采取与之相匹配、相适应的回应形式,就必然要求政府的回应行为具有较高的自主性和创造性。政府自主性是指政府行为具有较高的自主能动性[33]。就A镇来说,仅仅依靠乡镇的行政管理体制来解决历史遗留的“老股金”利益诉求问题是很难的,需要投入较高的回应成本,如人力、物力等。这就需要乡镇政府创新回应机制。在乡镇行政体制下自主成立“老股金工作组”可以打破行政体制内部因条块分割、权责分工而导致的有限回应困境,在合理配置公共权力和整合资源的基础上实现有效回应。自设性工作组是政府自主性的高度体现,也反映了基层政府可以在发挥自主性的基础上通过创新工作机制,系统表达和推进自身的治理目标。总之,政府的自主性越高,越能利用自身优势和能力做出符合民众诉求的治理性回应行为。

第二个影响要素是回应取向性(也即“治理取向性”)。回应的行为动机和价值取向决定着政府回应的性质。行政与治理是政府行为的两大基本动机和价值取向。治理强调从对象或客体出发关注公共利益与民众利益的均衡性实现。工作组作为一种治理性回应模式,治理取向性是理解治理性回应的核心概念。治理取向的政府回应是政府以民众为出发点,整合、协调各种资源以治理的方式回应民众诉求,追求公共利益和农民利益的双重最大化或最优化。就A镇来说,作为乡镇政府自设的“老股金工作组”是一种治理性工作组,也是一种具有较高回应能力的组织形式,是政府整合行政资源和权力资源回应民众诉求的结果。工作组作为一种专业化的回应性组织形式,带有很强的治理取向性,在反映和回应公众需求时表现出较高的创造力。可见,政府回应的治理取向性越高,在回应民众需求中越具有创新力和行动力,越能够做出与民众诉求相适应的治理性回应行为。

如图1所示,政府自主性、回应(治理)取向性是影响治理性回应行为的两个核心变量。政府的自主性越高,回应行为的治理取向性越强,越能产生治理性回应行为。当政府回应的治理取向性较弱(x点),政府的自主性也较低(m点),如A点,政府很难做出与民众诉求相适应的治理性回应行为；即使有回应行为,也体现为一种行政取向的结构性回应,而不是一种治理性回应。当政府回应的治理取向性较强(y点),政府的自主性也较高(n点),如B点,政府能创造性地做出有效解决民众诉求的治理性回应行为。

图1 政府自主性、治理取向性与治理性回应之间的关系

4.2 治理性回应的类型

如前所述,通过对A镇“老股金工作组”背后政府行为逻辑和模式的深度剖析,可以发现治理性回应是理解产权改革中乡镇自设性工作组的理论依据。政府自主性、治理取向性是理解治理性回应的两个变量。高度的政府自主性和高度的治理取向性,产生与民众诉求相适应的治理性回应行为,形成回应型政府治理。但是,无论是回应行为价值取向的治理,还是回应行为过程的治理,所认定和追求的都是“办好事情的能力不在于政府的权力,也不在于政府下命令或运用其权威,而在于利用新的工具或技术来指引和控制”[34]34-35。由于地方政府及其领导干部对治理取向性的理解不同,政府自主性也存在差异,导致在实践中产生不同程度的治理性回应行为。因此在实际中,地方政府的治理性回应行为也表现出动态变化的特征。政府自主性存在高低之分,治理取向性有强弱之分,由此,两个变量的不同组合会形成四种不同程度的治理性回应行为：A(高自主性、强治理取向的善治回应)、B(高自主性、弱治理取向的中度回应)、C(低自主性、弱治理取向的低度回应)、D(低自主性、强治理取向的形式回应)(如图2所示)。

图2 基层政府治理性回应行为类型

在政府治理的实际运作中,回应民众需求强调政府在治理过程中能够对民众诉求进行有效反应,及时地将民众的诉求加以吸纳并转化成公共政策。因此,A类行为是一种比较理想的回应行为,即：政府对民众诉求具有较高的感知力和认知力,能够积极主动回应,且表现出较高的自主性和较强的治理取向,采取有效措施对民众诉求进行妥善处理。这是一种善治性回应行为,是治理性回应的高级形式,容易形成良政和善治。B类行为是一种高自主性、弱治理取向的回应行为,是中度的治理性回应,表现为有限性回应。在实际中往往表现为“闹一下、解决一点、不闹不解决、一闹就解决”等,不能很彻底地回应诉求。C类行为是一种低自主性、弱治理取向的回应行为,是低度的治理性回应,表现为消极性回应。在实际中往往表现为“打官腔、口头承诺、说官话”等话语式回应,没有回应和治理的创造力,不能采取有力度的治理行动来落实话语回应。D类行为是一种低自主性、强治理取向的回应行为,是形式化的治理性回应,往往不能采取积极的治理行动来解决诉求。

四种不同程度的治理性回应类型也是四种不同的治理性回应路径,为我们理解实践中的政府回应行为提供了一个很好的视角。但是,四类行为并非以静态的、独立的行为呈现,彼此之间也会因外在条件的变化而呈现出动态性转换。这种动态性转换的驱动力是诉求的规模大小和考核压力程度。当民众诉求的规模大、政绩考核压力大,基层政府会基于理性考量选择A类回应行为；当民众诉求的规模大、政绩考核压力不大,基层政府可能会选择D类回应行为；当民众诉求的规模不大、政绩考核压力大,基层政府会选择B类回应行为；当民众诉求的规模、政绩考核压力都不大,基层政府可能会选择C类回应行为。实际上,当民众诉求规模或政绩考核压力有一者发生变化,A、B、C、D之间也会互相转换。一旦加大追责和问责的压力,B、C、D三类回应行为也会不同程度地向A类行为转换,产生善治性回应。从实现政府治理现代化的视角看,比较理想的回应行为是A类行为。在这种回应下,地方政府对任何内容、任何规模的民众诉求,都能表现出较强的治理取向、较高的自主性,做出符合民众诉求意愿的回应行动。政府自主性-治理取向性的治理性回应模型为我们理解、检视和纠正基层政府的回应行为提供了一个有效的工具或标尺。

5 结论与启示

乡镇政府是农村改革试验的直接推动者,负责对改革进程中出现的农民合理诉求进行回应。如何有效回应民众诉求,不仅取决于政府有感知和响应民众诉求的态度,更取决于政府可以采取有效治理的手段或工具真正妥善解决民众诉求。当然,政府回应的质量直接影响着农民对改革试验的态度,影响着农村改革的顺利推进。政府回应性越大,改革效能也就越能最大化实现。通过对吉林省A镇集体产权改革试验中“老股金工作组”的分析发现,“老股金工作组”不是自上而下基于行政体系下派的工作组,而是乡镇政府为回应民众诉求,通过乡镇公共权力的再配置和整合而在乡镇一级内生出来的一种组织形式。这种乡镇政府自设性工作组的出发点是治理,是乡镇政府回应能力的外在体现,其在运作中体现为一种治理性回应模式。治理性回应是一种从客体或社会需求出发,以解决问题和妥善处理诉求为目的,创新运用有效的治理手段或措施做出符合民众诉求的回应性行为。“老股金工作组”背后的治理性回应从一个侧面也反映了我国基层政府具有较高的回应力和创造力,正逐渐向回应性政府治理模式迈进。

从回应的现代化来看,治理性回应模式是政府回应的高级形式。善治和善政是治理性回应的终极追求。但是,在实践中,并不是每个地方政府都可以很容易地做出治理性回应行为的。治理性回应受到政府自主性与治理取向性两个要素的影响。政府的自主性越高,政府回应行为的治理取向性越强,政府越能做出符合民众意愿且与民众诉求相适应的回应行为。治理性回应的力度越大、强度越高,越能产生善治性回应行为。不同程度的政府自主性和不同强度的治理取向性,也会组合成不同类型的治理性回应路径。治理性回应为新时期回应型乡镇政府建设提供了有价值的模式借鉴。

有效的政府回应是构建责任型、服务型、回应型政府的重要标尺[35]。在推进治理能力现代化的背景下,提高政府的回应性和回应力,是政府治理现代化的必然要求。尤其是对于直接接触和面对农村农民的乡镇政府而言,及时有效的回应显得格外重要,直接关系着农村农民的政治信任和政治认同。有效的回应以精准回应、及时回应、实质性解决问题为标志。治理性回应模式为乡镇政府探索和建构高质量的善治回应提供了有价值的借鉴和启示。

首先,乡镇是村民诉求产生和表达的集中地,尤其是当前在推进农村改革的进程中,村民诉求无时无刻都在产生,急需距离农民群众最近的乡镇政府及时采取有效措施进行有效的回应。有效的回应行动以满足民众合理的利益期盼和实现公共利益为主要目标。有效的回应行动取决于政府主体的主观认识。因此,要培育和形塑以治理或善治为价值取向的回应观念,主动感知和捕捉基层民众的合理需求,并以积极的态度和办实事的决心,通过有效的治理工具或手段做出符合民众意愿的回应行为。

其次,有效回应民众利益关切是基层政府的责任和义务。基层政府,尤其是乡镇政府处于国家行政管理系统的末梢,多大程度上可以采取有效的治理行动来回应民众,取决于其拥有的自由裁量权以及上级政府的相关授权,也取决于其自身的治理能力。在实践中,要进一步加强体制赋权,增强基层政府的自主性回应能力。进一步深化“放管服”改革,进一步提高基层政府的自主性,增强基层政府回应民众的敏感性、自主性、创造性和前瞻性,建立灵活的、富有弹性的回应工作机制,塑造现代化的回应型政府。

再次,作为政府主体行为的回应行动,既体现为一种向“下”的对民众负责,也体现为一种向“上”的对行政系统负责。责任范畴下的回应意味着可问责性。能不能履行有效回应民众的责任,是政府治理现代化的重要标志。现代化的政府治理体系也必然表现出高质量的回应性、服务性和责任性。因此,要尝试探索和建立从社会或民众出发的现代回应体系或机制,加强对回应的问责,以高强度的、多维度的问责驱动基层政府的有效回应行为,推进富有创造力、创新力、回应力和服务力的乡镇政府建设。

最后,在基层,民众诉求的表现形态是多样的、丰富的、复杂的、动态的,诉求表达的形式也是多样的,这就要求基层政府在有效解决民众诉求的行动方案方面要具有更强的针对性、具体性、开放性和精准性。具体来说,要立足于实际,探索多形式、多类型的治理性回应机制,利用包括现代信息技术、新闻媒体或媒介等在内的一切可以利用的治理资源,提升回应能力。同时,要在重塑并增强民众的信任感的基础上形成政府与民众之间的良性互动,畅通参与渠道,积极吸纳民众参与政府的回应过程,参与回应方案或规则的讨论和制定,建立基于政府与民众协作共治的协作型回应机制,实现政府回应的精准化和高质量。