检察机关在司法实践中适用认罪认罚从宽制度面临的问题与对策研究

朱 岩，陶建民

(江苏省灌云县人民检察院，江苏 灌云 222200)

2018年10月修改的刑事诉讼法中，“认罪认罚从宽”被确立为刑事诉讼法的一项基本原则和制度[1]。将认罪认罚从宽纳入法条，是作为以审判为中心的刑事诉讼制度改革中一项重要配套制度，对我国刑事诉讼制度具有深远的意义，它明确检察机关对认罪认罚案件提出的量刑建议法院一般应当采纳，检察机关在认罪认罚案件中的主导性地位日益凸显。然而，在全国各级检察机关推进落实认罪认罚制度的过程中，出现思想不统一、步调不一致、落实不积极、开展不到位等问题，如何发挥认罪认罚从宽的制度价值，达到节约司法资源、保障犯罪分子诉讼权益、提升司法公信力等制度效果，值得检察机关统筹规划。本文以检察机关推进认罪认罚制度为视角，试图厘清问题，研讨对策，切实发挥检察机关在认罪认罚制度中的主导地位和作用。

一、检察机关推进认罪认罚从宽制度的司法实践背景

1.案多人少矛盾突出，提升办案效率的现实需要

近些年来，随着经济的飞速发展，我国进入社会转型期，社会矛盾也日益凸显，侵财类犯罪、破坏社会主义市场经济秩序犯罪等案件急剧增长。同时，为维护社会管理秩序，国家越来越重视通过刑事法律法规约束个人行为，比如，近年将考试作弊、醉驾等行为入罪，检察机关办案人员的增长速度远不及刑事案件的增长速度，导致了刑检部门案多人少的矛盾加剧。在试点经验基础上积极推进认罪认罚从宽制度，将速裁程序运用到实处，是落实宽严相济刑事政策、实现繁简分流、节约司法资源、提高诉讼效率、化解社会矛盾、促进社会和谐的迫切选择。

2.做优刑事检察，发展特色检察制度的迫切需要

《刑事诉讼法》的第二百零一条规定：对于认罪认罚案件，人民法院作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议[2]。这样的认罪认罚制度使得检察机关在刑事诉讼中既成为了承上启下的枢纽和监督者，又成为了案件办理的实质影响者甚至决定者，在程序和实体上都居于主导地位。在职务犯罪侦查权转隶至监察委员会的现实背景下，检察机关如何履行好宪法赋予的法律监督职权，成为检察人思考的难题。认罪认罚制度的实施给了检察人一个答案，也给刑事检察工作和检察制度转型提供了机遇。积极推进认罪认罚从宽制度，落实好主导责任，有助于增强检察机关在刑事诉讼中的发言权和影响力，提升检察官职业自信。以认罪认罚从宽制度为抓手，将刑事检察权做优做强，是检察机关立足法律监督本位，牢记初心和使命的责任担当，有利于不断完善社会主义法治体系。

3.借鉴域外先进司法经验，化解社会矛盾的制度需要

我国的认罪认罚从宽制度是借鉴西方辩诉交易经验与中国社会主义国情相结合的产物。检察机关在审查起诉环节就定罪、量刑、程序适用等方面充分听取犯罪嫌疑人、辩护律师或者值班律师的意见，保障其相关诉讼权益，在双方认可的基础上签署认罪认罚具结书，体现了协商性司法的特点。这一诉讼制度突破了传统对抗式司法模式，由于犯罪嫌疑人认罪认罚，检察机关加大了实体从宽、程序从简的激励力度，使犯罪嫌疑人认罪悔罪意愿更加强烈，激烈的控辩对抗基础不存在了，有效减少了犯罪嫌疑人对司法机关和社会的仇视，有利于社会矛盾的化解，促进社会和谐稳定。

二、检察机关在司法实践中适用认罪认罚从宽制度面临的问题

1.值班律师制度建设不完善，值班律师的职能定位尚未明确

作为认罪认罚从宽司法改革的重要配套措施，值班律师制度不仅能有效地保障程序公正和实体公正，也有利于促进控辩双方的协商，平衡二者诉讼地位。司法实践中，因值班律师制度的实施需要政府花费大量的人力物力财力，该项制度在全国的落实情况参差不齐，有的地方的公安局、检察院、法院、看守所甚至无值班律师。而且值班律师制度带有明显的法律援助性质，给予值班律师的经济补偿相对于律师自行代理刑事案件的费用来说微乎其微，严重影响值班律师参与的积极性。

与司法工作人员和犯罪嫌疑人相比，值班律师参与认罪认罚的案件办理并不是由当事人委托引起的法定参与义务，而是受司法机关指派为特定对象提供法律援助而介入相关案件办理过程，值班律师的职能定位不明确，他们往往只能通过检察机关提供的起诉意见书等法律文书对案件进行了解，甚至有的值班律师从未会见过犯罪嫌疑人并听取其辩解，使得在为犯罪嫌疑人辩护过程中成效不佳。在司法实践中，值班律师仅作为签署认罪认罚具结书的见证者，这种情况经常出现，导致了实践中值班律师行使权利的消极懈怠。

2.认罪认罚案件对犯罪嫌疑人的从宽幅度不明确导致实践中操作难

两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定：认罪认罚的从宽幅度一般应当大于仅有坦白，或者虽认罪但不认罚的从宽幅度[3]。在犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚方面，在法定刑幅度内应当给予相对更大的从宽幅度。司法解释对从宽的规定比较笼统，认罪认罚从宽如何体现、如何把握从宽幅度等问题，在实际办案过程中各单位之间并没有确定的标准可以遵循。犯罪嫌疑人越早认罪、越主动认罪、越彻底认罪、越稳定认罪，越有利于减少司法成本，越应当给予相适应的从宽幅度。如何实现量刑情节精准化和细化，是影响检察机关在推进认罪认罚工作中的重要因素。另外，在司法实践中，案件承办人往往会将坦白、自首、退赃退赔、刑事和解等悔罪表现和认罪认罚从宽进行重复评价，在计算从宽幅度的时候对多个情节对应的从宽比例直接累加计算，致使从宽幅度过大，容易导致与罪行不相适应。

3.检察机关量刑建议精准化水平整体不高，影响认罪认罚案件的适用和办理效果

修改后的刑事诉讼法赋予检察机关量刑建议权新的定义，认罪认罚从宽制度顺利运行的关键是量刑建议的精准化程度，这也是检验认罪认罚从宽制度成效的重要因素。一般而言，检察机关给予的从宽处罚幅度越大、量刑建议越精准、从宽处罚的预期越确定，犯罪嫌疑人主动认罪认罚的积极性就越高。法院在刑事诉讼活动中长期居于主导地位，相较于法院，检察机关逐渐形成了“重定罪、轻量刑”的司法惯性。检察机关不仅内部量刑规则不够完善，量刑经验和量刑适当性也有所欠缺，对量刑的规律把握不够，对量刑的方法掌握不准，导致检察官在办理认罪认罚案件过程中缺乏精准量刑的信心，担心量刑建议不被法院采纳，往往以提出幅度刑为主，以提出确定刑为辅，过广的量刑幅度使量刑建议流于形式，这显然与两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定相悖，严重影响检察机关推进认罪认罚制度的公信力和权威性，制约了量刑建议工作的开展。

4.员额检察官自由裁量权扩大，易导致权力滥用

我国的认罪认罚从宽制度是检察官主导下的量刑协商制度，控辩双方围绕主刑、附加刑、是否适用缓刑及量刑的幅度进行协商，对于自愿认罪的犯罪嫌疑人检察官会给予一定幅度的量刑减让，并原则上提出确定性量刑建议，法院在无法定排除情形下一般应当采纳检察机关提出的量刑建议；对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，同时又认罪认罚的犯罪嫌疑人，检察官可以依法作相对不起诉决定，这使得检察官的自由裁量权不断扩大。在办理认罪认罚案件时，检察官对案件的量刑权、求刑权、刑罚权和监督权集于一身。孟德斯鸠曾说过，一切不受约束的权力必然导致腐败,如果检察官的起诉自由量刑权不受制约,容易导致权力寻租、徇私枉法等情况，这将大大降低司法公信力，损害检察机关的形象。

三、检察机关在司法实践中适用认罪认罚从宽制度面临问题的解决举措

在认罪认罚从宽制度中,检察机关即是刑事诉讼活动承上启下的枢纽和监督者,又是案件办理的实质影响者乃至决定者,无论在程序上还是在实体上都居于主导地位。面对司法实践中遇到的种种问题，检察机关要想践行好主导责任，必须要优化量刑协商程序、推动量刑建议精准化、完善值班律师制度、强化对起诉裁量权监督制约,确保案件质量及证明标准不降低,这对准确适用认罪认罚从宽制度具有重要的现实意义。

1.完善值班律师制度，充分保障值班律师的诉讼权益和经济效益

认罪认罚制度的实施与推广使得中国的控辩关系由“对抗”走向“协商”，律师在刑事诉讼中的地位日益凸显。但是由于中国还处于社会主义初级阶段，法治化水平还不够先进，人民的法制意识普遍不强，具有服务与公益性质的值班律师制度就尤为重要，该制度是推进认罪认罚从宽司法改革的重要制度保障，是保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，实现认罪认罚的自愿性和处罚的公正性的重要举措。各级检察机关应高度重视对值班律师制度的完善。首先，要通过协调地方财政拨发专款、募集社会捐款等方式拓宽值班律师经费来源途径，强化对经费的监督管理，提高值班律师的经济补助标准，加大对值班律师的经费保障。同时应建立完整的表彰、宣传机制，对法律援助成绩突出、道德品行高尚、工作能力突出的值班律师进行嘉奖，提升值班律师的职业自豪感和认同感。其次，在诉讼的各个阶段，检察机关应充分保障值班律师的会见权、阅卷权和提出意见权等权益，积极履行告知义务，明确值班律师的职能定位，提升值班律师参与刑事诉讼的积极性。

2.借鉴总结量刑建议先进经验，推动检察机关量刑建议精准化

认罪认罚从宽制度赋予了检察机关量刑建议权新的定义，量刑建议的精准化程度成为检验检察机关落实认罪认罚从宽制度成效的核心。在以审判为中心的司法改革中，法院一直在刑事诉讼中扮演最为关键的角色，对于定罪量刑有决定权，检察机关的量刑建议往往都是幅度刑，且幅度较大，在确定刑方面法院具有丰富的实践经验和先进的办案理念。首先，检察机关应加强内部教育培训，邀请法院实务专家开展精准量刑培训班，结合法院常见罪名量刑指导意见和实践中的典型案例，安排检察人员集中学习量刑的基本原则、步骤和方法以及具体的量刑情节适用、量刑计算方法和量刑过程中应考量的因素，借鉴法院的先进量刑经验。其次，检察机关量刑建议总结机制应逐步完善，通过统一应用办案系统，运用大数据分析手段，对办理的刑事案件诉判情况进行科学梳理、分析、研判，立足本身，总结量刑经验。不同区域的法检机关应结合当地经济社会发展具体情况，明确量刑标准、统一量刑规范、指导量刑工作实践。再次，检察机关还应以考核为抓手，优化量刑建议精准化考评机制。通过制定相关评定标准和考核办法，将案件量刑建议精准率和采纳率作为年底考核的重要指标，加强检察系统对量刑建议的重视程度，不断提高量刑建议的精准化水平。

3.强化内外部监督制约，使检察官自由裁量权在阳光下运行

绝对的权力将会导致绝对的腐败，刑事检察自由裁量权是法律赋予检察机关的重要法律职能，要想保障该权力在阳光下运行，必须要加强内外部监督，将权力关进制度的笼子里。首先，要以检务督察为重点，不断加强内部监督，检察机关办案部门、办案人员的违法行使职权行为纠正、记录、通报和责任追究制度应落地落实，对不捕、不起诉、决定变更强制措施、检察官直接量缓刑量刑建议等案件进行重点监督，严明检察官行使自由裁量权办案底线，促进严格规范公正文明司法。其次，要建立和规范不捕、不诉听证制度,增强办案透明度，强化外部监督。这一制度是制约检察官自由裁量权,增强司法程序透明度,实现司法公正的一个重要举措。通过对外听证，承办检察官将不批准逮捕、不起诉决定的理由、证据对外公开,充分听取人民监督员、侦查机关、犯罪嫌疑人、被害人的意见，形成多方监督合力，使得承办检察官不敢擅权。

4.细化认罪认罚量刑幅度规则，规范司法办案工作

认罪认罚案件必须遵循刑法量刑的基本原则，确保宽严有据、罚当其罪，避免片面地从严和一味地从宽。各地区检察机关应当加强调查研究，结合办案实践及本地区具体情况，在不违反两高三部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定的基础上，联合公安机关、法院、司法局等单位集体研究，制定具体实施办法，对相应的从宽幅度进行细化、量化，进一步完善量刑指南，更好地指导办案实践，使其成为在适用从宽幅度上更加明确、具体的依据，真正将认罪认罚从宽制度推广到实处，落实到实处。

结语

切实落实认罪认罚从宽制度给检察工作和检察制度的转型发展提供了机遇，明确了检察机关在刑事诉讼中的主导地位，加强了检察机关在刑事诉讼中的发言权和影响力。但是，机遇就是挑战，权力就是责任，检察机关应不忘初心和使命，增强大局意识和责任意识，不断克服推进认罪认罚制度遇到的困难，砥砺前行，认真贯彻落实好认罪认罚从宽制度，为新时代法治建设贡献检察力量。