新时代市域社会治理的反思与完善

王 珺

(1.江苏财会职业学院，江苏 连云港 222061；2.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081)

中国特色社会主义已经进入了新时代，全面深化改革要求推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大报告提出：“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出：“坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。”这些指示为加快推进市域社会治理现代化提供了指引，作为国家治理基本组成部分的市域治理，需要不断反思目前社会治理工作中存在的问题与困境，从党和国家事业发展全局和战略的高度出发，不断深化对新时代特点的认识，把握新时代本区域社会治理的发展规律，就推进市域治理能力现代化寻找新的对策与方法，为市域经济的发展与社会的稳定提供良好的社会环境。

一、新时代市域社会治理概述

市域是设区的市所管辖的全部区域，是实现国家治理现代化的基本单位。市域社会治理是市域范围的国家治理，是市域政府在贯彻落实国家治理现代化目标基础上立足于本市实际所实施的社会治理。市域作为一级行政区域，具有基层所不具备的、解决社会治理过程中所涌现的各种矛盾与问题的统筹能力，可以建设齐全的区域社会治理体系，是完成国家治理任务的基本战斗堡垒。可以说，新时代实现国家治理现代化的目标、完成国家治理法治化的任务最终是要通过市域社会治理具体落实，市域社会治理在整个国家治理纵向体系中扮演着承上启下的枢纽角色。从地域范围看，市域包括区域和县域，这意味着市域社会治理不仅包括城市区域社会治理，也包括农村社会治理。从市域社会治理体系看，市域治理包括市、县(区)、乡镇(街道)、村庄(社区)四个层级，市级治理机构扮演的是领导者与统筹决策者的角色，通过县(区)治理机构向下层层推进、协调合作，在全市范围内形成党委、政府、社会组织与公众共同参与和合作的市域社会治理体系。从行动主体看，市域社会治理需要全市范围内党委、政府、社会组织与公众等多元化主体的共同参与和实施。从治理方式看，法治是市域社会治理的基本方式，市域社会治理法治化需要完善地方立法、督促政府依法治理、司法机关保障治理公正合法、社会组织依法自治、公众依法参与和监督。从治理手段看，新时代的市域社会治理离不开信息化手段的支持，建设全市社会治理信息化综合平台、实现各类资源在治理机构之间的共建共享非常需要借助信息化完成。就治理目标来看，市域社会治理的最终目标是实现全市的全面发展，维护全市的社会稳定。所以，要认真反思市域社会治理存在的问题，提升市域社会治理能力，才能实现国家治理的现代化。

二、新时代市域社会治理的反思

1.社区治理存在的问题

“社区”是不断城市化的居民所居住的生产、生活、交往空间的一个统称，其中包括了地理单元、生活单元和文化单元[1]。社区是中国城市居民生活的基本区域，也是市域社会治理中城市治理的基本单位，作为城市居民组成的基本单位，社区并非从来就有的。中国的社会形态从新中国成立前的“乡土中国”转变为新中国成立后的“单位中国”，再到改革开放后的“社区中国”[1]。中国的社会治理也随之经历了从乡村管理到单位管理到社区治理三个阶段。作为舶来品和城市化的产物，短短三十年左右历史的社区治理不可能尽善尽美，恰恰相反，还存在很多问题。(1)社区居民委员会定位的行政化。如果按照《居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会应该是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，可是现实中的社区居民委员会无论产生、考核还是监管都与社区居民关系不大，反而掌握在上级政府部门的手里，因此社区居民委员会也就基本演化成了街道办事处下属的基层行政性组织，社区居民委员会的成员也以街道办事处的派出人员自居，居民委员会成员甚至被纳入公务员或事业编制管理。简而言之，就是社区居民委员会自主性趋弱，依附性变强[2]。(2)社区居民居委会职权的行政化。社区居民居委会本应是社区居民的群众自治性组织，团结和组织本社区居民一起完成社区治理工作，为社区居民服务。然而现实中，社区居民委员会的日常工作是以完成街道办事处的工作部署为主，变法律所规定的“协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”为“在不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关的领导下开展工作”，职权从自治性转变为行政性。(3)社区居民的参与度不足。正是因为社区居民委员会定位和职权的异化，导致相当多的社区居民把社区居民委员会视为上级行政管理部门，对于社区委员会的工作参与度较低、热情不足，很多社区居民在社区居住多年也不熟悉社区居民委员会的组成人员和工作内容，有的居民几十年都未与社区居民委员会直接打过交道、甚至不知道社区居民委员会的具体方位。

2.乡村治理存在的问题

“乡村治理”是指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系，包括乡村财产关系的保障制度、乡村组织及居民与政府之间的公共事务往来，乡村社会通过非政府组织系统实现的公共事务往来关系[3]。改革开放后，如何对乡村进行有效的社会治理一直是我国国家治理面临的一个难题，各市对于乡村治理的成效也是不一的，尽管出现了诸如江苏华西村和蒋巷村这样的治理样板，绝大多数的乡村治理依然不尽人意。(1)村民委员会的行政化。在理论上，村民委员会由村民选举产生，是广大村民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织。与社区居民委员会的产生不同，虽然选举过程可能不尽人意，村民委员会的产生确实是村民集体选举的结果，但村民委员会一旦选举产生之后，实际上与社区一样，在现实中也扮演着上级政府下属的基层行政性组织的角色，其日常工作也主要是完成来自上级政府的各项工作任务，导致很多村民对自己选举出来的村民委员会认同度不高，对其开展的乡村治理工作也比较漠然。(2)公共服务不到位。由于村民委员会把大量的时间和精力用于完成上级政府的各项工作指派，加上人员与经费有限、人员能力不足等原因，导致很多乡村在道路建设、教育设施建设、医疗机构建设、环境卫生建设、农村文化建设和社会治安治理等方面都还存在着较多的问题，还不能完全满足村民群众的需要，有些农村地区甚至至今停留在“通讯基本靠吼、治安基本靠狗”的阶段。(3)村民的参与度不足。城镇化使农村青壮年人口普遍流入城镇，乡村空心化、老龄化现象严重。留守村民以老人与儿童为主，缺乏权利与民主意识，参与村务管理、参与公共服务等自治与公共意识都比较淡漠，监督村民委员会的积极性也不足。总之，在传统乡村社会结构面临解体、乡村振兴尚未实现的今天，如何实现乡村治理现代化依然是市域政府需要仔细思考和解决的难题。

3.信息化治理存在的问题

新时代同时也是信息时代，计算机网络尤其是大数据的发展，给市域社会带来了很多新的变化，也给如何开展社会治理带来了很多新的挑战。信息化社会治理，指的是依托信息资源、利用信息技术开展的社会治理，也可称为社会治理的信息化[4]。除了部分欠发达地区依然停留在信息化建设不足的阶段外，关于信息化治理存在的问题主要表现在运用信息化手段开展社会治理信息的搜集、运用以及管控等方面。(1)关于治理信息的搜集方面。治理信息的搜集主要的问题在于搜集程序上，市域政府在开展社会治理时会通过信息化手段搜集到社会组织和公众的大量信息，而这些信息的搜集未必都是必要的，也未必都遵循了合法的程序、并事先征得信息拥有者的同意。如相当多的政府数据信息系统在申请注册时往往强行要求提供详细的注册人信息，其中多数信息并非注册和使用所必需的，且如果不填写就无法完成注册，其实是在强制注册者公开自己的详细信息。(2)关于治理信息的运用上。有些治理机构并未充分利用好所搜集到的相关信息，如重大疫情发生后明明已经通过信息化手段获取了疫区归来人员信息，却没有对这些人员采取有效的防控措施，导致疫情大范围的蔓延。(3)关于治理信息的管控方面。很多治理机构对于所搜集到的治理信息管控不严，应该公开的信息不公开，需要保密的信息却被随意甚至非法泄露，有的治理机构工作人员甚至会将所搜集到的信息随意转手、共享甚至出售牟利，导致这些信息被随意泄露甚至非法利用，个别地区甚至出现了公民因个人信息被有关部门工作人员非法泄露而杀害的事件发生。总之，相当多的市域政府对于如何合法与合理地运用信息化手段开展社会治理工作的应对是不足的，有些举措甚至失当，不仅未能起到应有的治理效果，反而可能因为滥用信息化手段而激化社会矛盾。

4.突发事件应急治理存在的问题

突发事件应急预案的有无、是否合理以及如何有效地开展治理工作都是市域政府社会治理工作的重要组成部分。突发事件类型很多，有突发的暴力恐怖主义袭击、公共卫生安全事件、重大交通事故、重大自然灾害等等，在事件突发的情况下是否能够依照事先制定的合理应急预案进行科学、有效地治理非常考验市域政府的社会治理能力。事实证明，并非所有的市域政府都能够及时、有效地处理好突发事件，有的突发事件甚至处置失当，引发人民群众的强烈不满。下面以新型冠状病毒肺炎疫情防控为例举例说明，因为本次新型冠状病毒肺炎疫情防控工作已经成为考验全国所有城市突发事件应急治理能力的“试金石”。自疫情暴发以来，仔细梳理全国疫情防控工作可以发现，整个国家的重大疫情防控工作是积极有效的，大多数城市的疫情防控工作也是称职的，但是依然有一些城市应对重大疫情的治理措施是有问题的，充分说明其社会治理能力的不足：(1)防控工作缺乏长远规划。疫情暴发后，有些城市，预警早、管控得力，各项工作都走在全国前列，以至于大多数地区还在严加管控时，这些城市因疫情已经得到有效控制且具备复产复工条件已经开始逐步解除管控、积极引进人才和劳动力了。反之，有的城市就明显缺乏疫情防控应急机制，疫情警报拉响多日依然出现发热人员随意流动以致发生聚集性传染的现象，等到其他城市开始逐步解除管控时又开始严格执行管控措施，影响市民的工作与生活。(2)防控有关信息的搜集、运用和公开都存在问题。有的城市对于防控工作的有关信息搜集非常不及时、不到位，疫情发生多日都未能及时掌握本市武汉归来人员的详细信息，更未能及时地运用所搜集的信息对武汉归来人员进行严密防控，此外对于所搜集的疫情人员信息未能进行及时有效且必要的公开，以至于市民无法针对相关人员进行有效的自行防控。(3)疫情防控工作手段过度和粗暴。疫情防控期间，不止一个城市出现了防控机构在实施防控工作时的防控要求和执法手段都超出必要限度的现象。如有的城市出现了强制要求本辖区上班的非双职工工作人员下班后必须住在单位、不准回家的现象，有的城市出现了对于本身聚居的家庭内部成员打麻将进行粗暴执法的现象，有的城市出现了合理浮动价格出售口罩被认定为哄抬物价而重罚的现象等。可见，突发事件发生后，市域政府如果社会治理能力不足、治理举措失当，不仅会给辖区人民群众的利益带来不利影响，还会引发辖区人民群众对政府治理能力的质疑，甚至可能激化突发事件发生期间的社会矛盾。

三、完善新时代市域社会治理的整体性思路

1.以人为本——市域社会治理合理性的前提

市域社会治理存在问题的关键性原因在于很多市域治理机构没有准确理解传统的“管理”与新时代的“治理”之间的根本区别，以至于“新瓶装旧酒”、依然在打着“治理”的旗号从事“管理”性的工作。“管理”与“治理”虽然只有一字之差，其本质却是截然不同的。“管理”意味着市域政府依然扮演着高高在上的官本位角色，将辖区内的社会组织和人民群众仅仅视为被“管控”的对象，管理工作的出发点也是为了优先维护市域政府自身的利益；“治理”则完全不同，市域政府仅仅是社会治理的参与者之一，辖区内的社会组织和人民群众不再是被“管控”的对象，而同样是社会治理的参与者，社会治理工作的出发点则是为了增进民生福祉。为什么社区居民委员会、村民委员会在实质上演变成了上级政府的附属甚至下级行政组织，为什么居民和村民对于所在的基层自治组织及其工作缺乏参与热情甚至不认可，为什么先进的信息化手段会变成侵害人民群众利益的帮凶，为什么突发事件应急举措失当？归根到底在于有的市域治理机构没有认真贯彻党中央的指示精神，在治理工作中没有做到全心全意为人民服务，治理举措的内容和手段也没有做到以人为本、紧紧依靠人民群众，忽视了对于广大人民群众合法权益的保护，使得治理工作脱离了广大人民群众，背离了治理工作的初衷，从而导致广大人民群众对于本区域治理工作的不理解、不认可，甚至出现抵触现象，也给少数敌对分子钻空子提供了机会。市域社会治理工作只有切实地为了人民群众、紧紧依靠人民群众，治理决策能够真正听取本区域人民群众的意见和呼声，治理内容能够真正地增进本区域人民群众的民生福祉，治理举措能够真正地为本区域人民群众所接受，治理工作能够真正吸引本区域人民群众积极参与、并广泛接受本区域人民群众的全面监督，才能消除社会治理工作中的错误倾向，保证社会治理工作的合理性，保证社会治理工作为本辖区人民群众所认可和称赞。社会治理归根结底就是一项民心工程，赢得了民心，就自然实现了善治[5]。

2.依法治理——市域社会治理公平正义的保障

以人为本是实现市域社会治理合理性的前提，这意味着市域社会治理全盘考虑和代表了本辖区人民群众的整体利益。但是在具体的治理事务中，相对人之间、相对人与利害关系人之间、相对人和广大社会公众之间可能会存在着利益冲突与矛盾。新时代的市域社会治理对此不能简单地“一刀切”，需要在综合考虑治理事务具体情况的基础上对冲突的利益进行正确的权衡和协调，从而实现社会治理的终极目标，这一权衡和协调的标准就是公平正义。社会治理的公平正义，不能指望治理机构及其工作人员的自觉自愿，而只能依靠法治来维护和保障。正如中共十八届四中全会公报所说的：“良法是善治之前提。”善治首先需要良好的法律，良好的法律可以约束社会治理主体，尤其是市域政府的治理活动只能按照法律的要求开展；良好的法律可以为社会治理提供优良的治理程序，要求治理活动必须严格遵循治理程序进行；良好的法律可以为治理活动中的利益冲突提供权衡的方法，提高治理活动的科学性以及治理结果的可接受性；良好的法律可以为全民参与社会治理，全民监督社会治理提供机会与保障。反之，无论是居民委员会、村民委员会的行政化、信息化手段的错误运用还是突发事件应急治理举措的失当，都是没有良法或没有依据良法治理的结果。因此，要实现市域社会治理的公平正义，实现当地社会环境的长治久安，各市要通过立法机关科学和民主地制定良好的地方立法，督促地方政府积极、严格地遵循法律的要求开展社会治理活动，司法机关要依法维护社会治理的公平正义、严厉打击违法犯罪活动，社会组织和社会公众要依法积极参与和监督社会治理。总而言之，社会治理法治化是实现新时代市域社会治理公平正义、保障市域社会治理现代化的必由之路。

3.信息化建设——市域社会治理时代创新的支撑

党的十九大提出了加强和创新社会治理的目标，各地以此为指引积极地开展社会治理机制的完善与创新，“枫桥经验”到“上饶经验”等先进典型都代表性地体现了社会治理的时代创新。但无论是“枫桥经验”还是“上饶经验”，乃至全国各城市的社会治理时代创新，都离不开信息技术的支撑。创新市域社会治理机制，包括各地现在正在进行的综合治理中心建设以及基层社区网格化服务管理等创新尝试，都是建立在强化信息化建设、提升信息化水平的基础之上。例如，“枫桥经验”中的“四前”工作法、“四先四早”工作机制以及治安网络，特别强调预测、预警的重要性，以及全民参与、全域覆盖、全天候运行，这些都离不开完善的基层信息化治理平台[4]。“上饶经验”中统一的社区网格化服务管理指挥调度中心的设立，也一样离不开信息技术的支持。之所以如此，是因为新时代的经济发展过程中会产生各类海量的信息，如流动人员的频繁增减和改变、各类矛盾的多量频发、计算机犯罪的日益增加以及网络公共安全要求的日益提高等等，这就对社会治理工作中相关信息搜集和处理的快捷性与准确性提出了很高的要求，加上现代化社会治理所要求的近距离精准管理与服务，都不是传统的人力治理能够完成的。这种情况下，就需要科学运用计算机网络技术，构建和完善社会综合治理的信息平台，借助信息平台加快搜集、整合与统计有关社会治理的各类基础信息形成全市范围内统一的基础信息数据库，实现市域各不同辖区与各不同部门之间社会治理基础信息的共建共享，避免市域社会治理中“信息孤岛”的存在，从而为新时代市域社会治理机制的创新、社会治理工作的效率性与精准性提供前提与基础。依法运用信息化手段，积极提升社会治理的信息化水平，可以有效提升居民、村民的社会治理参与度、提高社会治理能力、消除公共安全隐患，实现市域社会治理的现代化。

结语

新时代市域社会治理存在很多问题需要全市人民的共同努力去解决，如何实现市域社会治理现代化还任重道远。局限于篇幅，本文只提出了整体性的解决思路，希望能为其他学者的研究起到抛砖引玉的作用。如何设计市域社会治理现代化的前进路径和具体方案，还需要作进一步探讨。