混业经营趋势下金融科技的监管原则——以科技驱动型监管为视角

陈 蓓

（华侨大学法学院， 福建 泉州 362021）

一、问题的提出

金融科技是指在金融业出现的将区块链、人工智能、云计算、大数据等炙手可热的新技术应用于传统的金融行业，从而实现从用户体验、金融服务种类、业务运作等方面的创新［1］。它被许多学者称作是一种“破窗式”的创新［2］，其原因在于金融科技彻底地改变了传统金融业态，并发展出了一种完全区别于传统意义上的金融［3］。科技与技术的融合催生了大量新兴的金融产品与服务，而提供这些产品或服务的企业不再限于传统的金融机构［4］。伴随着实力强劲的金融科技公司的出现，商业银行、证券公司等传统金融机构也开始引入金融科技创新金融服务。

金融科技一方面针对传统金融业务进行模式上的创新或流程上的改造，升级既有服务，扩大了金融服务覆盖面，推动了普惠金融［5］；另一方面则暴露出了现有监管体制在混业经营趋势下的短板：传统的监管手段无法提供全面动态的数据信息，导致监管决策缺乏全面有效的信息基础［6］。金融科技作为技术所具有的固有技术缺陷也可能会在运行过程中暴露出来并且造成新的金融风险。

纵观全球金融危机历程，监管与金融危机似乎呈现着此消彼长的关系：金融繁荣监管放松，放松监管导致风险积聚乃至出现金融危机；为处理危机监管加强，金融创新举步维艰。鉴于此，有必要引入科技驱动型监管模式，创新监管手段、优化监管体制，保障金融监管与金融创新之间的动态平衡。

二、传统金融监管的困境

我国金融监管模式建立在分业监管的基础上，将银行、保险、证券业务分开并且分别监管［7］。而伴随着多年来的经济发展，金融领域的混业经营趋势不断加强。这一趋势正在逐渐地蚕食分业监管的基础。现有监管模式应对跨行业、跨市场、跨地区的金融活动捉襟见肘，监管套利与监管空白的情况屡见不鲜［8］。分业监管下监管机构的“地盘意识”有时影响到监管机构公正中立的地位，造成本应中立的监管机构被监管机构的利益俘获。金融科技围绕着“数据聚合、处理、解释、建模、分析和预测出现和发展的金融数据的生成与发展”［9］，先进科技手段的缺失造成监管机构与金融企业间的信息不对称；金融消费者盲目逐利可能造成消费者巨大的资金损失，甚至出现风险积聚［10］。

其次，目前的金融法律体系缺乏对于科技的回应，调整技术的法律规范欠缺。金融科技的应用以数据为基础，而目前的金融法律中缺乏数据收集、数据管理、数据使用、数据性质等方面的规定，符合金融科技时代的金融法律体系亟待建立。

三、科技驱动型法律监管

（一）监管科技概念

目前国内外对于监管科技的概念还没有统一的认识，总的来说可以分为以下几种：监管科技实质是金融科技的一个分支，监管机构与被监管机构所使用的以监管或合规等目的的金融科技都属于监管科技的范畴［11］；杨东则认为监管科技应区分为广义与狭义两种：狭义的监管科技“仅指通过使用科技的辅助手段使金融机构内部的合规程序变得更加有效和高效”；广义的监管科技“包括为了与金融行业的电子化发展同步，监管机构对技术创新加以利用以提高监管效率”［12］。有学者将Regtech进一步区分为Suptech和Comtech：Suptech的主要使用主体为监管机构，可称为监管科技；Comptech则主要为金融机构所使用，因此可称为合规科技［13］。也有学者认为Regtech为合规科技，金融机构为主要使用主体；Suptech则为监管科技，主要使用主体为监管机构［14］。

以上定义均能说明Regtech的产生应用与发展与金融科技息息相关。科技驱动性监管建立于Regtech这一技术基础之上，能够更好地帮助监管机构更快适应目前金融创新密集、金融活动变化快速的金融领域，减少监管漏洞。

（二）科技型监管的理论基础

科技治理是科技驱动型监管的理论基础。杨东将外国学者Nick fox对技术治理的定义总结为：法律和政策应当随着新技术的出现给人们生活和社会治理带来的新的挑战进行调整，以实现行为规制和个人自由的平衡；二是利用新的科技发展作为手段，提升治理的能力和程度［15］。

科技治理是金融监管面临金融科技变革传统金融背景下对传统规则治理、原则治理的提升与优化。一般而言金融规则的建立取决于立法者对于过去和当前状况的理解，导致即使运用法律解释工具也可能无法解决新问题在规则适用上的困境。再则规则治理以静态的法律规则为基础，监管数据无法体现金融机构实时运行状况，在被监管机构的数据收集处理分析能力大幅增强的背景下，监管机构与被监管主体之间的信息不对称问题会愈加严峻，金融风险更加难以防范。

2008年全球经济危机暴露了机构监管的巨大弱点：它忽略了金融机构间高度的关联性以及微观审慎监管下的某个金融行为产生金融风险的可能性［16］。为了应对机构监管所暴露出来的漏洞，功能监管与“双峰”监管理论相继出现。功能监管强调监管的重点是“金融系统不随时间更替而变化的基本经济功能”［17］；“双峰”监管则包含宏观审慎监管及微观行为监管。行为监管监督对监管目标主体及各项业务的合规性以及监管对象具体的金融行为、金融产品及金融市场交易内容［18］，更加强调消费者权益保护及监管标准、流程的优化。

功能监管与“双峰监管”虽然在一定程度上弥补了机构监管的不足，但仍不足以应对金融“破窗式”创新的局面。监管机构可利用大数据、区块链等前沿技术加强数据的收集、分析能力与数据的处理速度；机器学习和人工智能等技术可以加强对数据模型的构建与学习，生成更加精准的预测模型，帮助监管机构及时发现风险并介入；数据处理效率的提高可节省人力资源及其他成本。监管科技的运用同时还可加强监管机构与被监管主体间的互动交流，监管机构可从被监管机构处获得各项反馈与信息进而优化监管方法规则与流程，引领金融创新与进步。

（三）科技驱动型监管具体要求

1.以数字驱动为核心。

金融市场是一个嘈杂的、具有非参数特点的动态系统［19］，以毫秒为单位发生的每一笔交易包含许多复杂的非结构性数据，因此系统整合金融数据并在此基础上进行分析与预测一直是一项非常具有挑战性的工作。大数据作为金融科技底层基础可为监管科技的建设提供中央基础设施，处理金融市场中存在的大量传统数据分析工具难以处理的数据，还可对交易的原始数据、客户信息以及外部信息、公共信息等数据更好地进行分析监测。

目前，许多金融机构内部没有建立统一的数据分类体系，各金融机构之间对数据的归类与统计方法与标准也是多种多样。监管机构可通过应用数据接口等技术为监管的各机构提供统一的数据接口，实现监管机构与被监管主体间数据的实时传输与共享，同时金融机构可以借助此项技术与监管机构即时沟通，满足合规要求。

2008年金融危机使越来越多的国家认识到国际间金融合作的重要性。监管科技的应用可以推动不同国家和地区对监管数据的共享，更好地监测跨境资本流动以便及时发现危及全球金融安全的风险因素［20］。

机构监管模式下各监管机构“各管一方”，监管数据互不相通。技术条件的限制与监管机构的“地盘意识”造成了“信息孤岛”。随着人工智能和大数据、分布式记账技术和加密技术等前沿科技在金融领域的创新应用模糊了传统金融服务之间的边界，传统金融服务的流程、方式和服务内容发生了变化。区块链的分布式账本技术所具有的公开性、不可篡改性增强了监管数据信息记录存储、共享使用的便捷性和安全性。监管机构可利用数字化监管协议将监管与合规规则编入数字协议，为金融机构、金融科技企业等提供多种可编程的监管应用程序接口，这样一来各金融参与主体与监管机构之间数据对接和数据传输将会以统一的标准进行［21］，有助于打破“信息孤岛”的局面，推动数据共享。

监管科技可应用于数据处理与分析，与传统数据处理方式相比效率及准确性显著提高。以数据可视化分析技术为例，以往传统的金融分析主要是沿用传统范式先做理论推断，然后使用传统统计方法和既有数据进行实证检验［22］。若理论推断和实证研究若稍有偏差则得到的结果就会与真实的情况相差甚远。应用数据可视化分析技术可从类别庞杂、数量巨大的数据中以图片的形式快速地提取所需的信息，并通过互动界面对数据进行过滤、分割、组合等操作，最后将数据转化为可应用的信息。通过利用此项技术监管机构可以即时掌握准确的交易信息以便有效评估金融机构风险，做出正确的监管决策；金融服务的提供主体也可根据数据分析结果创新与完善金融服务。

2.加强金融基础设施建设。

习近平总书记在2019年2月中共中央政治局第十三次集体学习时强调:“要加快金融市场基础设施建设，稳步推进金融业关键信息基础设施国产化。”金融基础设施包括“金融运行的硬件设施和制度安排”［23］。科技驱动型监管以数据为核心，因此基础设施的建设必须以此为导向。如前所述，“数据孤岛”极大地阻碍了数据和信息在监管机构与被监管主体之间以及各金融服务提供者之间的信息共享，因此构建信息共享平台与机制是基础设施建设的重点之一。在我国许多金融服务主体自建的数据平台对数据的统计、分类等标准不尽相同，加大了数据共享的难度［24］。监管机构可以利用自身优势建设大型的数据平台，允许满足一定条件的金融服务机构和其他监管机构接入，实现金融主体与监管机构间和监管机构之间的数据共享，待数据平台运行成熟之后可以考虑接入更多机构，如信用平台、行业协会和政府部门等。数据的共享可以推动透明化监管以及多方参与制定监管规则。监管将会从“命令与控制”下监管机构单一治理模式转变为利益相关方共同参与的“共治”模式，层级制的监管将被扁平化的监管结构取代［25］。

科技驱动型金融监管的实现需要保障监管法律制度得到严格遵守。可建立监管规则的数字化平台，通过数字化协议将监管规定、监管政策和合规要求进行数字化。机器学习与人工智能技术可以自动对数字化协议进行解读，当规则修改后自动识别，自动修改内部设置及更新规章制度和报告机制［26］，大幅度降低合规成本与监管成本。

建设风险预测和预警平台提升监管机构风险应对能力。大数据等技术可以收集某金融活动所涉及到的一系列数据，相比于传统的数据系统其数据的类型、范围更加广泛，并且有能力进行跨市场、跨地区关联性风险分析，帮助解决机构监管“只见树木，不见森林”的缺点，及时发现有可能引发系统性风险的因素。

3.监管沙盒制度。

在保证金融消费者权益不受损害的前提下，通过事先设定一定的“入盒”标准允许满足标准的金融科技企业和金融机构按照程序提出申请并获得限制性授权后，在沙盒允许范围内对新产品进行测试，监管机构全程予以监控并作出评估，以最终认定是否对该产品给予正式授权［27］。监管沙盒作为将监管科技引入监管模式的一种创新性制度，为金融创新产品提供了获得测试和日后进入市场的机会，降低了金融创新从初始阶段到投入市场的转化所需时间与成本。更重要的是在沙盒中监管机构与测试企业是一种合作共生的关系。

在传统的“命令—控制”型监管模式中监管机构与被监管主体的关系是从上到下的命令型关系：监管机构根据既定的监管规则进行“一刀切”监管，缺少灵活性与针对个案情况的考虑。在监管沙箱中监管机构与测试企业则呈现出“扁平化”的治理结构，监管机构负责回应沙箱中出现的需要监管机构进行解释的问题及引导测试企业在沙箱的测试环境中所期待达到的创新性目标。测试企业则可通过交流平台向监管机构提出意见，监管机构根据测试企业所提出的建议以及测试的具体情况制定合适的监管方案。监管沙盒所反映出的多方协同治理的趋势符合“去中心化”的治理思路。监管机构设定相关的政策目标以及确定需要解决的核心问题等宏观框架，主持所有利益相关方共同参与规则的制定，最大限度地保证金融监管与金融创新间的平衡。

（四）管控科技风险

虽然人工智能、区块链、云计算、大数据等金融科技前景广阔，但是金融科技应用本身也会带来一系列的风险：区块链中的“智能协议”可自动执行协议，一旦当事人对协议的执行产生争议，现有的依靠权威的第三方介入来解决争端的纠纷解决机制将无法适用。大数据技术需要大量的信息数据作为运行的基础，而一旦技术运行的任何一个环节出现问题，都可能会造成客户的信息泄露，影响客户的财产安全［28］；数据挖掘技术往往会有过度挖掘的情况，不利于消费者个人信息权的保护；“技术黑箱”问题也为金融科技应用的透明性蒙上了一层阴影。大数据、人工智能及区块链等金融科技的底层技术虽然具有十分广阔的应用与发展前景，但是技术的阶梯式发展特点会导致技术在发展的过程中会不断导致新问题的出现，因此依靠科技治理需要相应的配套制度与针对技术问题的解决方案。

1.加强算法监管。

算法的运用建立在数据的基础上，目前具有巨大发展前景的如大数据、区块链、云计算等底层科技都是依托于计算机算法来实现其功能［29］。运用算法对数据进行收集处理分析的过程可能产生“数据杀熟”“算法黑箱”、算法歧视等问题，损害某些特定群体的利益。我国发布的《新一代人工智能发展规划》提出对于人工智能的监管要最终实现从“算法设计、产品开发和成果应用等的全流程监管”［30］，强调在企业对算法所承担的义务和行政部门对算法的监督两个方面。此外学界也提出了如强制公开算法路径、验证或认证算法路径、个人算法解释权和算法结果控制等监管算法的方案，本文不做详细介绍。对于算法与数据的监管，过去的经验已经充分地证明了仅仅依靠企业自律无法保证金融科技在服务于金融的基础上同时兼顾其他主体权益的保护，因此未来立法及监管的重点应当考虑算法本身。

监管主要目的是确保算法的透明性及算法的有效性［31］。利用算法的提供金融服务而获利的金融机构缺乏公开算法的动力，造成运算过程处于算法黑箱之中的局面［32］。因此监管机构需要针对算法的透明性问题采取适当的监管措施。其次，算法是否能够最大限度地准确反映分析目标的真实情况也是监管的重点。因此需要从算法运行框架设计的合理性、评价标准的全面性以及运行的稳定性等方面进行监管。

2.注重消费者权益保护。

金融领域消费者与经营者之间的信息不对称是长期困扰各国监管当局的问题［33］。针对金融消费者权益保护的立法不够完善和细致，在数据安全保障、数据规范性使用以及风险评估等方面存在着许多漏洞，许多的金融企业都存在未经允许收集个人信息、擅自披露个人信息等侵害消费者信息权益的问题［34］。我国目前针对金融消费者的保护的立法仍比较分散，亟需构建金融消费者保护法律制度体系。针对金融消费者知情权、财产权、个人信息权等权利的保护做出更加细致的规定。

四、结语

金融监管从最初的规则监管到原则监管再到功能监管以及“双峰”监管，这一变化历程深刻地体现出金融监管必须顺应金融不断发展的新趋势，及时调整监管理念与方法。科技驱动型监管的核心在于利用科技手段创新监管模式与理念，推动形成监管机构、金融企业与消费者等主体多方共治的“扁平化”治理结构。相比于传统的“命令—控制型”监管模式，在“扁平化”治理结构中的监管机构与被监管主体之间的行政命令色彩淡化，在监管规则的制定以及具体执行等方面被监管机构与监管机构间有更多的互动，这一方面有利于监管规则更加贴合监管实际，另一方面帮助金融服务提供者更好地合规。

科技驱动性监管是对现有监管模式的全面改造与优化，而实现它的载体则是监管科技。监管科技是实现金融有效实时监管必不可少的“硬件”基础，监管机构与各相关主体间的信息共享、被监管主体的实时数据报送等都需要监管科技提供的技术支持。除此之外，金融基础设施以及各种创新的监管制度实践都需要监管科技的应用。

科技驱动型监管需要监管科技的应用和优化创新监管模式。优化创新监管模式任重道远，非一朝一夕可以成功，因此传统监管向科技驱动型监管的转型需要通过渐进的方式完成。目前我国监管的当务之急是发展监管科技，因而需要大量的专业技术人才以及资金支持。除了资金和人才的缺口外，传统监管体制下监管机构所享有的固有利益也会对监管科技的发展造成阻力。因此首先要解决与破除发展监管科技的阻力。

金融科技在我国有巨大的应用前景，阿里巴巴、腾讯等科技巨头以及银行证券公司等传统的金融机构在探索科技与金融的结合过程中有力地推动了金融创新。目前正在逐步开展的金融监管体制改革应当以维护金融稳定和推动金融创新为导向，推动金融业良性发展，更好地为发展实体经济这一目标服务。