西北地区乡村产业兴旺的法律供给——基于陕西省的调研

黄卫东

(西北政法大学法律硕士教育学院，陕西 西安 710063）

一、问题的提出

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题始终是全党工作的重中之重。我国西北部地区，区位优势不明显，经济发展相对落后，这在农村地区体现得更为明显。西北部农村地区范围广阔，在山地、高原等自然条件相对苛刻的地带有大量农村人口聚居，对这些薄弱地带的关注与重视，是实现乡村振兴，迈向共同富裕的应有内涵。中共中央、国务院于2020年5月17日印发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出“西部地区发展不平衡不充分问题依然突出......仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节”。在实现中国梦的征程中，确保广大西北部偏远落后地区不掉队，实现产业持续兴旺，对于促进西部地区经济发展，社会稳定具有重要意义。

基于对陕西省陕北、关中、陕南各地的实证调研，同时查阅相关资料，通过实证、文献分析等方法，对我国西北部地区助力实现乡村产业兴旺的法律体系构架以及法律实施成效展开研究，以期对西北部乡村产业发展有所助益。陕西位于我国西北内陆地区，其多样的地形地貌特征及产业体系在西北地区具有一定代表性。截止2018年末，全省常住人口3864.4万人，其中乡村人口1618.02万人，占比41.87%［1］。城镇化和工业化的推进，使得乡村人口大量流向城市，但在城市周边地区，尤其是发展受限的偏远山区，仍然留有大量农村人口，且多以小孩和老年人为主。如何保证较大占比且成分特殊的农村人口通过产业兴旺，奔向更加稳健幸福的生活，是亟需关注的现实问题。长远看来，乡村产业持续兴旺必然需要不断完善相关法律体系，为产业发展提供充足法律保障。梳理发现，国内目前有关产业兴旺的研究，多以宏观视角从配套政策、产业结构优化调整、机制改革等进路展开，以乡村产业兴旺法律供给为面向展开研究的比较少。从理论发展以及实践需求出发，对西北部乡村产业兴旺的法律供给情况展开研究都是非常有必要的。

二、法律供给现状：体系与实效双重面向

乡村振兴离不开法治保障，二者相辅相成、辩证统一。《中国共产党农村工作条例》强调要健全农业农村法律体系，保障农民合法权益，运用法治方式促进农村发展、维护农村稳定。乡村振兴的基础与重点在乡村产业兴旺，为维护乡村社会长治久安，确保乡村产业持续兴旺，必须要提供充足法律供给。而法律制度也只有在实践中得到有效落实，才不致成为一纸空文。从“规范-实效”这一逻辑脉络延展开来，发现很多地区乡村产业兴旺的规范体系存在制度构成单一、法律体系零散等不足；在制度实效性方面，随着央地权力结构的不断调试，各地虽有积极探索，但也存在着公共法律服务不平衡、法律资源不足、法治环境建设不足等问题。

（一）制度架构

通过梳理分析，发现目前各地推进乡村产业兴旺的总体制度架构表现为：以政策性文件保障为重点，中央法律为主要依据，少量地方立法为例外。首先，以政策性文件保障为重点。以陕西省为例，陕西省在贯彻落实乡村振兴战略，实现产业兴旺的制度供给方面，主要是以规范性文件为主，极少涉及地方立法。这与当前农业转型期的现实密不可分，政府通过出台政策文件，能高效、灵活适应在产业兴旺过程中遇到的各种问题，确保产业兴旺目标在实践探索中不偏离预定轨道。其次，以中央法律为主要依据。目前，我国已经初步形成以《农业法》《农村土地承包法》 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》 《安全生产法》 《物权法》等为主的涉农法律保障体系，各地也大多制定了相应的地方性法规、地方政府规章。但现有法律体系涉及面广，多从宏观层面进行规定，在为各地实现产业兴旺提供法律保障上缺乏一定系统性，法律条款规定比较零散，各省也并未在产业兴旺或乡村振兴等领域进行专门立法。最后，以少量地方立法为例外。就陕西省而言，截止目前，陕西省制定或修改了少量法律规范。比如，为推进农业增效、农民增收、农村繁荣，于2015年制定《陕西省现代农业园区条例》；为规范果业生产及其相关活动，维护果农权益，促进果业可持续发展，于2018年对《陕西省果业条例》进行修订；为实现经济社会和生态环境的持续协调发展，于2019年对《陕西省封山禁牧条例》进行修订。

乡村产业兴旺是要实现农村一二三产业深度融合发展，要实现农业的现代化，将农产品向加工、销售、餐饮、休闲、观光等综合形态发展，提高农民收入，实现可持续增收［2］。短期内，现有制度体系在促进产业兴旺方面能起到极大保障作用，为各地探索实现产业兴旺提供灵活制度支撑。但长远来看，维持乡村产业持续兴旺，实现可持续发展，必须要有完善的法律保障。较之于政策性文件，法律具有较强的稳定性及可预期性，在政策性文件不适应发展实际的情况下，法律依然能及时有效确保乡村产业持续兴旺，维护乡村社会长治久安。但当前，乡村产业兴旺法律供给与实践需求之间还存在一定差距。

首先，法律供给不足。梳理发现，2015年以来，各省为贯彻落实中央精神，制定了大量涉农政策性文件，内容涉及产业扶贫、农业信息化建设、农产品营销、休闲旅游农业、农业产业化联合体推进等方面，各省形成了比较充足的产业兴旺政策体系，但在法律制度建设方面，主要是依靠中央层面的法律、法规为主，地方缺乏专门性立法。其次，现有法律规范比较零散，缺乏系统性。现有法律规范主要是以人大制定的全国性法律为主，而各地关于产业兴旺的立法屈指可数。由此构成了以法律、行政法规为主的农业法律体系，而其中直接关于产业兴旺的规定更是少之又少。而中央层面的法律宏观概括性较强，相应的地方立法细化度不够，在助力产业兴旺的实效性方面还需进一步强化。

（二）法律供给实效

基于调研，从陕西省法律供给实效来看，一窥西北地区乡村产业兴旺法律供给状况。陕西省为真正将法律落到实处，助力产业兴旺，进行了积极的探索实践，涌现出了诸如安康旬阳县“三力（行政、司法、道德）联调”机制、汉中留坝县“院坝说法”“院坝说事”、西咸新区沣西新城的智慧化法律服务等有益经验，为当地乡村实现产业兴旺营造了比较好的发展环境。比如，西咸新区沣西新城充分发挥大数据产业链的集群优势，推进“一村（社区）一法律顾问”工作开展。依托综合网格信息平台，创立“一村（社区）一法律顾问”的智慧化监管模式，将法律顾问的工作开展情况、考核评估等情况统统纳入网格信息平台的“社情民意直通车”项下，整合各方资源，做好民意接收，舆情控制工作，提高工作效率。采取定期值守和机动灵活相结合的方式为群众提供常态化法律服务，借助“互联网+”法律服务模式解决法律顾问驻村的现实困境。应当看到，沣西新城所具有的区位优势、高新技术、人财物等资源，在经济发展落后的偏远乡村地区是难以具备的。当前乡村产业兴旺的法律供给实效性方面，主要有以下问题：

1.公共法律服务不平衡。十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”的要求。法律服务分为公共法律服务和私人法律服务，由政府直接或间接提供的法律服务是公共法律服务。为贯彻落实十八届四中全会精神，自2016年起，陕西逐步在全省农村和社区推行“一村（社区）一法律顾问”工作，确保在三年内实现全省覆盖，常态化运行。结合陕西实际，到2019年年底，陕西共有包含专职律师、兼职律师、公职律师、公司律师、法律援助律师在内的执业律师共计11446名，其中西安地区律师人数为4220名，占比接近五分之二，而陕南地区汉中、安康、商洛三市律师人数分别为296名、282名、138名，三地共计仅有716人［3］，其中有些地区律师人数还不断减少，比如商洛就由2019年6月份的165名减少到同年年底的138名［4］，体现出区域之间巨大差异。据统计，截止2019年底，陕西省共有村民委员会17436个，居民委员会3016个［5］。总体来看，较于全省基层村（社区） 数量而言，陕西省一村（社区）一法律顾问资源相对不足，供需差异化明显，一村一法律顾问操作起来存在一定现实困难。这种情况在西北地区交通不便的偏远乡村表现的比较明显，难以确保每个村都能获得有效的法律服务。西咸新区的综合优势在其他省的很多地区并不具备，法律服务呈现出地区之间、城乡之间的不平衡。在实现产业兴旺的过程中，如何为需要法律服务的贫困落后地区及时提供法律服务是需要关注的问题。

2.法律资源相对匮乏。首先，人财物等资源下沉力度不够，服务乡村产业兴旺的法律工作队伍还未建成，乡村产业兴旺过程中的多元矛盾纠纷化解机制建设存在现实难题。农村要实现产业兴旺需要一批懂农业、爱农村、爱农民的三农工作队伍。调研发现，目前陕西省服务三农的法律工作队伍建设还有一定差距。其次，乡村司法所、派出所、派出法庭人员严重不足，但管辖范围广，人口众多，群众有法律困惑难以提供及时有效的法律服务，与人民群众的期待值有一定差距。以西安为例，西安市城区基层派出所警力远远超出周边县城派出所警力，偏远地区一旦同时发生多起警情便难以有效应对。最后，较于人口集中的城镇周边农村而言，西北地区很多区域受地形地貌限制，人口不集中，交通不便，基层单位之间的协同力度受限。村、镇、县之间在纵向、横向协调力度上受到限制，乡村具有相对封闭性，存在送法和迎法关系带断裂的问题。城乡之间、区域之间在法律资源上的差异化表现，离乡村群众对法律资源的需求之间存在一定落差。

3.法治环境建设不足。乡村法治环境建设的不足，集中体现在乡村主体法律意识相对欠缺。乡村群众文化水平普遍不高，长期生活在相对封闭的环境中，已经形成了一种固化思维，对法律了解程度不深。同时，更缺少利用法律解决实际问题的意识和能力，距离形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯还存在一定距离，信访不信法现象依旧存在。有群众通过胡搅蛮缠、无理打闹等行为干扰村中事务正常运行，甚至有人通过违法行为获益，这种“老实人”吃亏，“坏人”占便宜的现象无疑会让村中“老实人”心寒甚至仿效。从利益与规则的二元结构来看，乡村中存在合理的社会规则与没有得到支持的利益、不合理的社会规则与得到支持的利益两种纠纷解决异化形式［6］。村民因为不合理利益诉求而闹访、缠访，甚至诬告陷害，政府维稳成本高，但违法行为人违法成本却很低。

另外，也存在胡乱自治、随心所欲自治的现象。调研发现，乡村中存在“少数人暴政”与“多数人暴政”现象。村中集体开会决议某一事项，大多数人都同意，只有极少数“钉子户”出于个人私利考量而致使决议没法实施，或在实施过程中通过各种手段横加阻挠，产生“少数人暴政”“少数服从多数”的反民主现象。同时，在集体决议过程中，也存在多数人通过表决分割少数人合法利益的现象，这种民主原则的异化，产生了“多数人暴政”。这些自治乱象与“三治”融合要求不相容，群众法律意识薄弱，规则意识不强，不利于乡村产业发展。

三、原因分析

当前，西北地区农村存在的这些问题，很大程度上制约着乡村产业的发展，究其原因，主要有以下几点：

第一，我国法治体系还未健全。虽然中国特色社会主义法律体系已经建成，但离建成中国特色社会主义法治体系还有很长一段路要走，很多法律规范需要完善，上位法尚且如此，更何况数目繁多的下位法。在农村地区，政策性文件和规范性文件能起到立竿见影的灵活调整作用，对转型期的中国以及农村社会来说具有很强的作用力。在上位法难以短期内大量修改的情况下，地方通过其他方式推动乡村产业兴旺具有现实必要。

第二，城镇化的推进，使得农村大量人、财、物等资源脱离农村去往城市，法律资源分散难以集中。贺雪峰将中国农村分为传统农村和城市化的农村［7］，而我国西北部绝大多数农村正是以人口等资源流出为重要表征的传统农村。从城乡之间经济互动的关联度为区分视角，可以将我国中西部农村与城市之间的关系定性为并立型城乡关系，即乡村经济不依附于城市经济而存在，各自具有相对独立的存续与发展逻辑［8］。从现实来看，农村走向衰败似乎是一个很难扭转的趋势，尤其在西北偏远地区体现更为明显，和城市相比，西北乡村产业发展在理念、资金、技术、人才、客观条件等方面确是存在很大阻碍，法律资源难以快速集中，服务于产业发展。

第三，村民的法治意识不高。当前农村留下的多是老人和小孩，针对这些特殊群体，农村的法律知识宣传工作并未到位，多数通过发放宣传册的方式进行，很多人学历有限，看不懂以及不愿意看的大有人在。村民的法治意识不足表现层次为：首先，确实不懂法律，缺乏对基本法律知识的了解。其次，懂基本的法律知识，但不相信法律。最后，懂法律知识，却将其用来谋取不正当利益。在乡村产业发展过程中，出于利益考量，会产生违反法律规定的情形，比如陕北地区某地村民为获取矿产开发的巨大利润，破坏耕地与林地，在消耗完利益之后，又产生非法上访、蓄意缠闹等非法行为。

第四，中西部地区农村不同于与沿海发达地区农村，沿海地区城乡发展差异小，城乡界限变得模糊。而中西部地区城市和农村有着各自的发展逻辑，农村最直接有效的规范体系是在村民长期共处的空间中，人们基于人情、面子、信任等构建起来一套社会规则或民间习惯，以此推动人与人之间的合作与交流，并很大程度上依赖于此化解乡村事务。在偏远农村地区，人与人之间基于合同契约完成信任交换的这样一种规则体系还并未扎下深根，存在迎法与送法关系链断裂的问题。

四、西北地区乡村产业兴旺的逻辑进路

西北地区广泛存在的发展落后的农村地区，是必须要面对的现实问题。如果西北地区的乡村产业不兴旺，乡村振兴战略的实现必然是空想，关怀并保证西北乡村产业兴旺是实现西部发展、乡村发展的重要举措。基于以上分析，西北地区乡村产业兴旺可从制度完善、资源配置、法治环境建设等进路展开。

（一）完善制度体系

首先，把行之有效的产业兴旺政策法定化，充分发挥立法在确保乡村产业兴旺过程中的保障推动作用。立法先行是日韩等国促进乡村振兴、推动产业兴旺的有效经验。早在20世纪五六十年代，日本、韩国便已开始了以产业振兴为核心的乡村振兴运动［9］。各省要结合地方实际，把握地方特色和紧迫需求，合理选择地方立法项目，依法、科学、民主立法，切实提高立法质量。各省各区域产业发展存在一定差异，在进行地方立法过程中要充分开展立法调研工作，确保立法精细化与实操性。比如，陕南地区多山地，难以规模化经营，要加强在生态环保、旅游业以及高附加值产业方面的立法，通过打造绿水青山收获金山银山。关中地区平原面积较大，农村土地较广，要推动农村地区土地确权方面制度的落实，促进土地流转，保障农产品的规模化经营。陕北农村地区生态环境较差，要着重在生态环保、矿产资源开发、农牧业等方面立法，合理开发矿产资源，保护生态环境。确保乡村产业兴旺立法与制度供给相统一、与政策体系衔接、与党和国家战略规划呼应、与党内规章协调［10］。

其次，要厘清政府各部门参与乡村产业兴旺的权责关系。实践中，由于权责不明晰，政府在执法过程中陷入担心不作为与乱作为的尴尬境地。法律要厘清各部门在助力乡村产业兴旺过程中应有的权责，避免陷入尴尬境地。在实现产业兴旺的过程中，既要避免基层陷入阿伦特笔下只知盲目服从，缺乏思考判断而产生“平庸的恶”，也要避免无视法律行为造就“极端的恶”［11］，在法治国家建设框架下，需要对政府的权力进行规范，让政府在产业兴旺过程中站好每一班岗。

再次，法律规定体现政策导向，鼓励人才返乡创业，实现“引凤还巢”，带动产业发展。西北地区不同于南方地区家族文化，南方地区常见的祖宗祠堂在北方地区比较少见。功成名就之人返乡助力产业兴旺的人数有限，以家族血缘为纽带构建的乡土文化在北方乡村表现得不如南方发达地区明显。比如浙江屠甸镇的章、吴、朱氏等大家族，通过兴办企业带领当地群众致富，虽并未长期居住在当地，但在村中担任重要职务，享有极高威望。在北方乡村地区，这种家族观念、故土感情正在逐渐弱化，年轻人不愿回到乡村。法律要发挥指引作用，将“引凤还巢”的有关政策法定化，吸引人才回流，助力产业兴旺。对于返乡创业人士或者外来投资者提供便利政策，在农村金融贷款方面给予大力支持。

最后，重视村规民约的法治化建设。村规民约深受乡土传统影响，有的着重劝诫，有的着重处罚，有成文的，也有不成文的。重点在于不要让村规民约停留在口号层面，要借助村规民约来推动乡风文明建设，促进产业兴旺。要对村规民约中不合法的内容进行纠正废除，加强备案审查，由专业法律人员指导村规民约制定。2006年取消农业税之后，农民和村集体之间的纽结便有所松懈，村社集体难以有效通过“一事一议制度”发动群众。随着乡村土地所有权、承包权、经营权三权的分离，村社集体土地所有权不断弱化，农民的土地权利不断增强［12］。面对村集体地位弱化与被动的局面，需要通过强化村规民约来弥补，加强对村规民约的法治化建设。村规民约不宜过于冗长，要尽可能简洁明快，深入人心，规定明晰的“惩戒措施”，切实和村民利益挂钩。

（二）合理配置法律资源

首先，缩小城乡、区域之间的法律服务差距。加大人财物等法律资源的投入力度，资源向贫困偏远地区倾斜，满足乡村群众实现产业兴旺过程中的法律供给需求。有条件的地区要充分利用互联网等高新技术解决交通不便、地域壁垒等问题。在山地、高原等人口分散、密度较小的乡村地区，选取村中贤能之士进行法律知识培训、讲解，争取把问题解决在村上。定期收集群众在实现产业兴旺过程中存在的法律困惑或疑难问题，村上不能解决的逐级统一解决。定期开展法律知识大讲堂，邀请法律工作者进行现场普法，有条件的地方可以邀请产业发展与法律保障方面的专家学者进行重点疑难问题讲解。

其次，培养一批专业化的法律工作队伍。结合实际，要为西北部乡村产业兴旺提供长效、实用的法律服务资源，主要还是要以村为基础，以培养村中法律能人为重点，带动村民遵法、守法、信法、用法，真正通过法律手段为产业兴旺提供保障。以村为基础，取之于村，用之于村，从村中挑选知识水平较高、德行兼备之人进行法律培训，政府可以聘请其为专职或者兼职法律服务人员。同时也鼓励高校、律所等社会力量开展公益性法律服务，在提供法律服务的同时，也带动一批高素质、专业化的法律人才。通过这种公共法律服务和私人法律服务相结合的方式，为乡村带去法律服务的同时，也能造就培养一批法律服务工作队伍，助力乡村产业兴旺。

（三）营造良好的法治发展环境

确保乡村产业持续兴旺，必须要营造一个健康良好的法治发展环境。首先，严厉打击村中涉黑涉恶势力，依法惩治非法信访行为，净化村中不良风气，杜绝骄奢浮躁、慵懒散漫、等靠要等现象。城市化的发展对中国乡村传统熟人社会产生了一定冲击，但是中国几千年来形成的浓浓乡土文化，仍旧难以轻易触动。在西北乡村地区，乡土文化依旧影响深远。抬头不见低头见的乡村社会格局里，要为产业兴旺营造良好的法治环境，最及时有效的方法之一便是抓典型、树榜样。对于村中违法乱纪，屡教不改的人，一定要通过法治手段予以打击，在乡村中树立典型。

其次，要将村中各项制度落到实处，深入人心。事实上，全国各地在构建“三治”融合的乡村治理体系中，通过探索或借鉴，都或多或少地施行了很多方法，但就实际效果而言，并不理想。陕西省也不例外，几乎各地都有类似道德评议团、法治大讲堂等之类的探索实践，但是实际效果却并不尽如人意。究其原因，很大程度上是因为这些制度没有得到很好地落实，没有深入人心。乡村社会中的人情因素是阻碍制度落实的一个重要原因，西北偏远农村地区，经济发展落后，这种因素更是根深蒂固。费孝通先生早在《乡土中国》一书中便认为乡土社会中法律无从发生［13］，现在看来或许过于决绝，但也绝非无用之言。以道德评议团来说，很多人不愿意做这种“得罪人”的事情，制度便很难落到实处。要为产业兴旺营造一个良好的法治发展环境，就必须将村中各项依法形成的制度落到实处，深入人心，村中各项事务做到公平、公正、公开，排除人情干扰。

最后，要协调好几对关系，减少乡村产业发展过程中可能会产生的矛盾。首先，就城乡关系而言，西北部农村与城市发展之间的经济互动不明显，城市经济难以直接带动广大农村发展，在城市发展过程中，要加强城市反哺农村的力度；其次，就政府与市场的关系而言，在乡村社会中，市场对资源的决定性作用力度不足，政府要充分发挥调控作用，加大对农村金融的扶持力度，解决农村贷款难、贷款贵问题，推动农村群众就地创业、就业。同时，政府也不宜通过政策限制农产品的最低收购价，要尽可能通过市场进行调节，政府再通过补贴的方式予以平衡；再次，就发展与保护的关系而言，要正确把握二者之间的平衡，不能为了农村经济的暂时发展而牺牲群众的长远利益，特别是在党、国家以及社会对农村生态环境、人居环境等高度关注的情况下，更要探索出可持续发展道路，推动农村产业持续兴旺。