行政法视域下发展型民生问题的立法解决之道

赵晗宇

（上海政法学院法律学院，上海 201701）

一、我国民生发展之路的历史回顾

民生问题是为满足人的基本生存和基本发展所遇到的问题［1］，几乎贯穿了中华民族的发展历程，也是近代中国直到当今社会发展的重要指导。毛泽东同志认为人民才是国家与社会的主人，他指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”［2］，并率先观察到当时中国社会民生问题主要集中在土地问题上，创造性地将土地归还人民作为促进民生发展的重要渠道。以邓小平同志提出“以经济建设为中心”，认为解放和发展生产力是解决民生问题的根本途径，只有具备了发达的生产力才能消除两极分化，达到共同富裕。在我国基本建立社会主义市场经济体制后，江泽民同志高度关注人民群众的安危冷暖,将“三个代表”的理念与民生发展衔接，强调提升党的建设水平带动民生的发展。胡锦涛同志提出的科学发展观中蕴含的“以人为本”的民生思想，做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”［3］

二、新时代民生问题的主要性质和行政法视野下的民生样态

（一）新时代我国民生以发展型民生为主兼具发达型民生问题

回顾过去与现在中国民生的发展历程，民生发展可以分为生存型、发展型和发达型民生三个阶段［4］。

1.第一阶段以生存型民生问题为主，主要关注的是人民的温饱，这在改革开放以后得到了长足的改善，特别2020年确保贫困县全部脱贫摘帽的举措让生存型民生问题基本成为过去式。

2.第二阶段是发展型民生问题，也是我国目前主要的民生矛盾，即因发展而产生的民生问题。正如邓小平同志曾说，发展起来后未必问题比发展前要少［5］。发展型民生问题是我国的普遍问题，普遍分布在社会的各个阶层和大部分地区，突出表现在随着环境、健康、食品卫生等领域的发展带来的新型风险，同时教育、医疗和养老系统在解决旧问题的基础上，人民群众又对之有了更为公平的期待和更高质量的需求。

3.第三阶段是发达型民生中的问题，主要集中在世界范围内的发达国家，因为发达型民生问题基本是市场失灵导致的。2020年美国人均GDP在65895.68美元，也没有解决发达的社会经济体中产生的问题，中产阶级成了“中惨阶级”。反观我国的情况，世界银行以“人均国民总收入”（GNI）为衡量指标，把世界各国划分成四类经济体：低收入、中低收入、中高收入和高收入经济体，按这一标准，我国北京、上海、江苏等地区已经步入了高收入经济体的行列，但是对于大多数居民，并没有觉得实际的幸福指数有了等价于平均收入的提升。即便是精英阶层、白领和金领对于学区房、孩子教育质量、养老等问题也是一筹莫展。其次，老龄化、少子化和贫富悬殊加大带来的民生问题使发达型民生问题更加混乱。

当下我国最需要解决的是发展型民生问题。人民对美好生活划定了更高的标准，比如除了生活必须品的提供，政府还需要输出更好的教育、医疗和环保资源。这些问题靠生存型民生政府的职能是难以解决的，即不能只依靠狭义的高权行政行为，还要吸纳如行政指导、行政约谈和行政协助等新型行政行为，并逐渐适应其“服务型政府”的角色，在面对发展型民生的问题时则需要政府担当起“辅导员”的角色，更多地关注落后的学生赶上队伍［6］。只不过在依法治国和法治政府的大背景下，政府面对民生问题的解决之道首先应当是配给充足的民生方面的行政立法，同时政府也需要从经典社会主义国家的父亲角色转变为民生国家的辅导员，即要建设服务型政府。

（二）行政立法在民生领域的内在联系

我国民生问题在行政法中已经有了一定数量的积累，首先是民政行政法，较典型法律如《社会福利机构管理办法》和《中华人民共和国老年人权益保障法》就可归类为民政行政法的组成部分，民政行政法也是最能诠释行政法对民生问题进行规制的一个类别［7］。目前，民政行政法是有既存法律体系和调整对象的，相关规范也较为严密。其次是社会行政法在民生领域的等价转化，因为解决社会问题和保证社会安全等民生问题，必须用社会行政法调整，这些安全和秩序方面的民生问题不可能在行政法领域得不到体现［8］。三是经济行政法要承担的部分，是指行政管理与社会经济发展的立法遵循，《行政许可法》是这领域的典型法律。可以看出，民生经济领域于行政法有着直接联系［9］，若相关行政法没有规定，这部分民生领域就难以构建。近年来，福利行政法从西方国家的视野中转投向我国，它的出现告诉我们新型民生领域中的问题会导致行政法律关系也产生新的变化，由此，民生问题的立法集中体现到了政府职能在法律领域中的映射，即行政法。

因此，在依法治国的环境中，我们应当充分发掘行政法资源中的民生供给，保证民生在未来的发展轨道得到法治的坚实保障，也将已有的民生发展成果以民生立法方式确定下来。

三、我国民生立法的主要问题表现

（一）关键民生领域存在长期的立法空白

民生领域的立法是追随着民生发展暴露出的实际问题而诞生的，各国民生立法皆是如此。英国16世纪“圈地运动”造成大批农民失业，成为廉价的自由劳动力，但由此产生工厂劳动力过剩，因此其中大部分人不得不接受低工资高劳动的工作，生活条件上无法保证温饱，与此同时，贫富差距扩大导致其失去政治地位，丧失政治权利的农民社会地位与奴隶相仿。这种大规模的社会动荡，直接催生了民生法律的诞生，比如1601年《伊丽莎白济贫法》中规定，济贫官要对无劳动能力的人施以救济并帮助不幸失业之人重新找到工作［10］；美国民生立法最初用于渡过金融危机的难关，奥巴马政府将一揽子经济刺激计划与民生措施相结合，颁布了一系列的民生方面的法律，如减税政策、银行高管的限薪法令、支持减少负资产房主的按揭贷款额，并由联邦政府提供保险的立法、支持破产法庭调整按揭条款以帮助房主保留住房的政策等［11］。而早在抗日战争时期，我国就已有大量赈灾帮扶的法规，如《中华苏维埃共和国劳动法》 （1931年11月） 《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》 （1940年3月1日）、《陕甘宁边区实施义务教育暂行办法》 （1940年12月）、《陕甘宁边区抚恤暂行办法》 （1940年公布）和《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》（1941年1月21日）等。然而，在社会主义市场经济实施后，民生立法才作为一个常规概念为公众所接受。

进入21世纪后，随着人工智能的发展带来的自动化行政等问题、环境污染对人民生活利益的影响和食品安全等方面的隐患在客观上都刺激了民生立法的进一步发展。我国民生领域的立法不在少数，仅在2010年经统计民生立法中的法律就有49部，行政法规有67部，地方性法规有161部，再加上部门规章和地方政府规章共计445部［12］。但是面对新型的供需矛盾，尤其是我国城镇化进程的一大阻碍即住房问题则一部完整的住房救助法也看不见，只不过寥寥的原则性内容，纠纷的解决往往是依靠行政执法或政府政令等不成体系的若干行政规范性文件，比如棚户区改造的问题，导致实践中许多问题只能依靠人情关系处理。此外，社会保障领域的立法严重不足，截止目前只有一部《社会保障法》，是所有民生领域立法数量中最少的。相比交易公共服务类和特殊群体保护类的法律数量，文化类领域没有一部完整的法律。公共卫生领域是用部门规章加以调整，人口综合管理类的立法数量相则少之又少［13］。

（二）民生立法结构不合理

民生六大领域都应不分主次和优劣地在立法上给予同等保护，但在社会保障领域的立法只有《社会保险法》，缺乏一部专门的《社会救助法》，仅靠国务院制定的《社会救助暂行办法》不能很好地解决相关问题，社会救助恰巧是保障公民基本生存权的最后屏障，但立法数量却是最少的。此外对于特殊群体，我国虽然有《老年人权益保障法》 《未成年人保护法》 《妇女权益保障法》和《残疾人保障法》等法律，但这些法律过于原则性，导致各地政府在实施时制定了各自的规章和规范性文件，对特殊人群的保护大打折扣。

中央和地方的民生立法都体现了立法重心的严重偏颇，不均衡的民生立法制度导致实践中民生发展的畸形。比如按标施保是一项实现农村五保的重要举措，但在许多农村地区都没有落实，困境儿童的救助政策也是如此［14］。

（三）民生保障理念缺乏大局意识

民生立法究竟管多宽？以哪里为边界？参考德国的案例，我们可以知道什么是民生保障理念上的周全，德国的社会救助将公民的整个人生发展历程中的生存和就业都考虑到了，还为其后代生养之教育、住房也埋单。1990年德国社会福利预算总额是7031亿马克,占GNP的29.4%，并且占社会福利预算总支出的比重为65%［15］，可以说德国模式考虑到了公民的一生，并且为政策法规的有效实施投入了大量的财政支持。反观我国目前的民生立法，由于太具有“针对性”而走向了零散的极端，比如我国对城市居民的救助是按照最低生活标准来供应的，仅仅局限于贫困群体的基本生存权，从宪法可以知道，基本生存权也仅仅是短时间的维持其作为人的最起码的尊严和生活所需的最低水平救助，可谓杯水车薪，即这种低水平扶助是不能满足新时代中国人民的独立生产发展需要的，这一情形反映出了我国目前的民生领域的“点型”立法现象，这种缺乏全方位调整力度的民生立法，可以说对于民生立法需要覆盖什么样的客观事实都没有调查清楚。在《社会救助暂行办法》中，也只是原则性地提出了从教育、医疗、住房、就业和临时救助等层面进行社会救助，多数规定集中于符合救助的条件和申请救助的程序，没有具体规定救助的标准和救助方式，正如有学者总结到该法规并没有体现发展的思想［16］。

四、发展型民生双重解决之道

（一）政府以服务者角色转变自身职能

1.政府要以服务者角色重新定位。

政府职能模式在社会历史发展的过程中可以归纳为三种，随着资本主义的发展，出现了两种主要类型的政府职能模式。第一种是“保护型的政府职能模式”,即政府要保护公民的安全和基本生活秩序不受侵犯，通常在建国初期显得尤为重要、第二种是“干预型的政府职能模式”，即政府扮演大家长的角色通过制定规则和公权力的权威为社会主体安排权利义务，并管理公民和组织遵循既定生活秩序。1970年以后，随着亚洲新兴工业化国家的崛起，又出现了一种新型的政府职能模式——“引导型的政府职能模式”，这也是我国在改革开放中选择的职能模式，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中［17］。“引导型的政府职能模式”是前两种模式的综合，又是对前两种模式的创新，这一职能模式也符合“服务行政”的理念，政府不应当以强硬的姿态管制公民，而要以仆人式的姿态谦卑地提供公共服务。服务行政与民生立法是互相促进的，只有政府首先以“服务型政府”的角色来正视自身，才有可能制定出更多民生“良法”，否则有再多科学的民生立法也不过是空中楼阁，不可能在民生领域达到“善治”。

2.行政机关要以给付行政为价值导向。

“服务型政府”的建设要求行政法治体系的格局要从职权本位过渡到义务本位。行政机关作为为社会提供具体民生服务的义务主体，迎合了现代行政法治精神中的“给付行政”理念，给付行政是政府施政的一种状态，是相对于干预行政、计划行政而言的，与服务行为理念相契合，国家作为给付主体,负有给付义务，通过提供物质帮助和就业上的救济,保障公民的基本生活,帮助公民自食其力获得生存所需之经济利益,进而维持增进社会的公共福利［18］，如果行政机关以履行义务的必为性要求自己，“给付行政”也会从抽象的理念变成行政机关实际的行为范式。

（二）民生立法的三方面任务

1.关于民之生养的民生立法构造。

民生问题是以生存权和发展权为核心的社会权的尊重、实现和保护问题，是民生法治化的首要环节［19］。民之生养是保障和改善民生的基本点，虽然我国已经颁布了《中华人民共和国食品安全法》和《食品安全法实施条例》，但随着高科技的发展，法律通过容许一部分风险来鼓励科技进步，这部分不触及刑法底线的风险形成了目前生活的多种对食品安全的危害，比如添加剂和转基因食品都给公众造成了强烈的危险感。民之生存的立法要回应这些新型的风险领域。民之生养立法要在保证生存权的基础上，对人民生活的质量予以回应。

此外，公民的生存与就业和劳动是分不开的。虽然在法律层面我国已经有四部法律专门保障劳动者的权益（劳动法、劳动合同法、劳动人事争议调解仲裁法和就业促进法），但相比日本的劳动法我国的劳动法律体系仍不健全。日本的劳动法效法美国形式，虽然没有统一的劳动法典，但其几乎全方位地辐射了劳动者和用人单位之间所有的法律关系，形成了所谓的“劳动三法”，即以工会法、劳动关系调整法和劳动标准法，此外还以劳动省令的方式制定实施细则［20］。我国可以借鉴这种劳动立法体系，来加强对劳动者工资的保障。比如针对劳资纠纷最典型的用人单位拖欠劳动者的工资报酬的问题，政府可以预先支付劳动者一定比例之工资，事后由政府向用人单位追偿该预先垫付之工资。此外对于工会代表职工签订的集体的立法还处于法律空白，应制定《集体合同法》，明确工会对于劳动者的责任。

2.关于民之安全的民生立法构造。

习近平在中央国家安全委员会第一次会议中，提出了十一种国家安全，其中的信息安全、资源安全和生态安全都是与民生息息相关的领域，“总体国家安全观”又进一步推进了民之安全的行政立法。目前与每一位公民最密切相关的应该是信息安全，这也是伴随科技发展逐渐暴露出的民生立法空白，应当加快《个人信息保护法》和《数据安全法》的起草和审议工作。此外考虑到目前公民信息的侵犯是高发型的，关于公民信息安全的立法除了上位法的规定外，最好有在行政立法领域内的具体实施规则。但我国目前对于信息安全领域的立法只有《网络安全法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，对公民个人信息安全的保障不应只局限于网络空间中。

其次是公共安全领域的民生立法，包括公共卫生安全和公共场所秩序安全。本次新冠肺炎疫情的爆发对公共卫生安全方面的立法科学性是一次极大的考验，在《传染病防治法》第三十八条中非常粗糙地规定了各级卫生行政部门应当定期公布传染病疫情信息，传染病疫情信息的公布应当及时、准确。那么及时和准确的标准是什么？这种类似宣示的原则性立法非常不利于公共卫生安全的保障，在此次疫情防控中我国也为此付出惨痛的代价。此外还有环境安全，除了传统的自然灾害防治和环境污染防治，环境安全方面的立法还要对噪声污染和尘沙污染防治进行立法，后者可以说是城镇化和科技发展带来的新型环保问题。

公民个体安全的法律法规不应该笼统地摆放在国家安全的框架中，对于进入风险社会中的公民个人来说，将民之安全纳入民生立法的范畴显得尤为重要。尤其是个人信息方面的隐私权、个人信息安全和公共卫生安全等领域。

3.关于民之尊严的民生立法构造。

公民的尊严问题，在发展型兼具发达型民生问题的中国逐渐受到更多关注，之所以这么说，是因为我国经济基础确实逐渐雄厚，按照马斯洛需求层次理论公民在实现基本的生存需要后就会考虑其精神境界的完满，这也是符合习近平总书记所说的人民日益增长的美好生活需要的历史定位，近来的民法典草案中关于是否应当设置独立的《人格权编》也是民之尊严的又一具体化。回归行政立法领域，在1994年颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》中没有规定精神损害方面的救济权利。但在2010年该法修订后，则明确赋予了公民享有此权利。并且赔偿金额较旧法有了显著提升。

第十一届全国人大三次会议提出，政府所做的一切都是要让人民过上更幸福和更有尊严的生活，首次将公民的尊严纳入民生的范畴。表明政府已经认识到，在生存型民生问题解决后，人民必然会追求更高层次的精神生活、更加关注其生活方式的公平与合理，政府的施政目标应从唯经济论转向人本身的幸福与尊严［21］。但目前我国的民生立法中，对于人民尊严仍然关注不足。如果政府能够站在这种较高的需求位阶，以更高的文明判定标准把有关尊严立法纳入民生立法的范畴，那么我国会超越西方国家对于民生的保障体系，不再局限于对公民物质的供给。

五、结论

在依法治国和法治政府建设的进程中，民生立法要着力解决发展型民生问题，形成关于民之生养、民之安全和民之尊严的系统性行政民生立法。同时，政府要牢记新时代背景下“服务型政府”的职能定位，以民生领域的体系化立法为服务要素，摒弃以往的保护型政府和干预型政府的行政理念，将民生立法的良法落实，达到民生领域的善治效果。