天水市农村人居环境整治瓶颈问题

肖爱生，钟晓燕

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018））

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关美丽中国建设，事关广大农民根本福祉。近年来，天水市把“清洁村庄助力乡村振兴”作为农村人居环境整治的抓手和主题，坚持高位推动和顶层设计；强化典型示范引领，探索有益经验；加强舆论宣传，提高农民思想认识；着眼长远发展，探索建立长效机制，聚焦农村“脏乱差”重点问题，采取有力措施，科学有序推进，全市农村人居环境整治工作取得了显著成效。但在整治中还存在不少瓶颈问题，阻碍着农村人居环境整治的全面展开。

一、天水市农村人居环境整治的主要类型

为了更深入地了解天水市农村人居环境整治的做法和成功经验，笔者先后到清水县黄门镇小河新村、硖口村，白沙镇代沟村、赵沟村，秦州区玉泉镇李官湾村，麦积区元龙镇井儿村、新阳镇胡大村等村进行了调研，详细了解了农村污水处理、垃圾分类、卫生改厕、农村环境卫生综合整治等工作，对天水市农村人居环境整治示范村的类型、特点有了初步了解。通过调研，认为天水市示范村主要可以分为以下两类：

（一）异地搬迁型

清水县黄门镇小河新村、白沙镇赵沟村、秦州区玉泉镇李官湾村、麦积区元龙镇井儿村都属于这种类型。通过异地搬迁进行农村人居环境整治的村庄，规划起点高，项目建设质量好，解决问题彻底，农民满意度和生活舒适度较高。小河新村是依托易地搬迁项目分批集中建设的新型农村社区，有286户1452人，2017年入选“全国改善农村人居环境示范村”。主要经验是：一是实行户内垃圾分类，垃圾源头减量化，推行垃圾分类处理，形成了“户分类、村收集转运、镇处理”的模式。二是建设雨污分流管网，实现污水处理科学化，建设黄门污水处理站1座，日处理污水达110立方米，处理后水质达到一级B标准。三是推广使用卫生厕所，粪污治理无害化，建成标准化的水冲式厕所176座，达到了“密闭有盖、基本无臭、厕内清洁、清理及时”的要求。李官湾村注重在规划阶段就把农村人居环境整治考虑其中，做到以科学规划引领人居环境治理，由于规划到位，新村建设严格按规划进行，所以做到了垃圾集中清运，并且无害化处理；污水集中处理，二次有效利用；农村居民基本都能用上卫生厕所；村庄整洁，面貌一新。目前天水市采取异地搬迁型农村人居环境整治的村庄比较少，只占全市农村人居环境整治的很少一部分，其发展经验只能在异地搬迁的新农村有借鉴，难以在其他地方进行复制。

（二）老村改造型

就是在保持村庄基本面貌不变的前提下，按照由易到难、典型引路的办法推进厕所革命、垃圾革命、风貌革命和农村人居环境整治。清水县黄门镇硖口村、白沙镇代沟村，麦积区新阳镇胡大村属于这种类型。全市大部分村庄属于这种类型。在农村人居环境整治中依托老村进行改造的村庄情况比较复杂，整体看这类村庄推进过程中，农民顾虑比较多，思想工作比较难做，但通过发挥村干部带头作用，项目推进比较顺利，实施效果比较好。调查村基本都实现了垃圾分类回收和处理，村庄卫生有专人打扫，柴草有指定地点堆放。厕所革命稳步推进，通过补贴方式对厕所进行改造，效果比较明显。清水县硖口村近年来以建设“美丽宜居乡村”为目标，立足实际，积极推进农村人居环境整治，在村貌整治上创建新模式，注重发挥村公益性岗位和全体村民两个积极性；在推动厕所革命上树立“小厕所、大民生”理念，坚持新建和改建相结合；在农村垃圾清运上探索实行片区卫生“巷长”负责制，小巷道卫生“户长”负责制等新路子。清水县黄门镇代沟村坚持发挥党支部的领导核心作用，以党建引领农村环境整治工作，注重发挥村党支部战斗堡垒作用和全体党员的先锋引领作用，以先进带后进，以典型促整村环境整治，效果明显。存在的问题是村与村之间差距比较大，改造不够彻底。污水处理方面存在问题比较多，一些村虽然建设了小型污水处理厂，但由于管道问题，基本没有发挥作用，一些村污水依然横流。

二、天水市农村人居环境整治存在的瓶颈问题

（一）工作进展不平衡，不同区域差距大

天水市农村环境整治工作深入开展的同时，一些县区和村镇重点工作停滞不前，任务完成量没有实质性进展，工作进展不均衡问题明显，影响了全市农村人居环境整治的整体进程。一是县区间整治工作力度有差异。如在推进“厕所革命”上，截至2019年8月，武山县新建改建卫生厕所覆盖率最高，达到39.56%，清水县达到35.11%，而秦安县卫生厕所覆盖率仅为7.2%，差距明显；又如在资金投入上县区间同样差距较大，在村庄清洁行动工作中，麦积区县级财政投入达到8825万元，而秦安县仅有750万元，清水县县级财政投入为300万元。二是村与村之间整治工作不平衡。当前天水市农村人居环境整治工作还主要集中在示范村、样板村上，示范村实施的整治项目明显多于普通村，各类示范村、样板村由于受到省市县各级政府的关注和财政支持，户用卫生厕所建设、“清洁村庄”工作、农村生活污水处理、废旧农膜回收、尾菜处理、畜禽养殖废弃物综合利用、秸秆能源化等各项工作推进较快，而广大普通村各项工作基本上还处于停滞阶段。特别要指出的是广大城郊村的人居环境整治基本处于停滞状态，建房没有统一规划，村庄道路很是狭窄，除了设置一些固定垃圾收集点外，环境脏乱差的现象比较严重。三是整治项目推进不平衡。据调研，在天水市农村人居环境整治各项工作中，全市废旧农膜回收率达到55.9%，创建清洁村庄完成任务数的47.5%，农作物秸秆综合利用率46%，农药利用率36%，尾菜处理率35.12%、卫生厕所覆盖率仅完成年任务的21.2%。

（二）工作精准化不够，长效管理机制不完善

一是有些村污水处理设施没有发挥作用。一些村污水主管网建成后没有及时建设入户管网，污水处理站运行成本高、技术要求高、缺少专业技术人员，没有建立维护管理制度，造成污水处理设施没有正常运转，形同虚设。二是垃圾分类处理不规范。调查中发现：很多村庄庭院外、道路边都配备了五颜六色的分类垃圾桶，可老百姓辛苦分好的垃圾，却被不加区分地倒入同一垃圾清运车。由于没有做到全过程、全链条分类，垃圾分类流于形式，实际效果打了折扣。另外，由于传统习惯、使用上方便快捷性不够等原因，在垃圾清运、村庄清洁上建设的“三筐一桶”“两点三场”等设施一部分处于闲置状态，或者成为应付检查而存在。三是卫生厕所建设不够精细。农村户用卫生厕所改建应力求简单易行，但在后续使用过程中存在一些问题，如有的新建冲水式厕所主要采用高压脚踏式冲厕桶，老年人使用起来相对费力、费水；冬季较为寒冷的情况下很容易将厕所中的相应管道和冲厕装置冻住或冻裂，一旦冻住将无法进行正常使用；双瓮漏斗式和三格化粪池式厕所抽粪花费每年高达数百元，存在抽粪难或抽粪贵的问题，以及渗漏及故障维修困难等问题。四是环境卫生管护机制不健全。在环境卫生的保洁管理上，环卫工作缺少监督和检查机制，在管理、运行、维护等方面主要依靠农户自身，缺乏必要的经费保障和完善的收储运体系支持，垃圾清运次数太少、清运不及时。有的村内垃圾堆放地点三到五天才清理一次，垃圾堆放点变为污水坑，无法及时清理的垃圾污水横流，到夏天滋生蚊虫，产生较为严重的次生灾害，影响周边居民的正常生活。

（三）农村居民的公共环境意识不强，传统生活方式和习惯短时间难以改变

当前，天水农村居民的公共环境意识不强，主要表现在：一是乱扔垃圾的坏习惯依然存在。一些农村居民只图自己方便，随地乱扔垃圾，调查显示,村民乱扔垃圾现象仍然普遍存在，一些农民习惯了污秽的环境，见怪不怪，甚至更不珍惜环境，破罐子破摔，形成 “破窗”效应。尤其是外来人口集中的城乡结合部，垃圾乱扔现象更为严重。二是畜禽散养污染环境卫生。部分村民仍习惯散养鸡鸭，还有农户饲养牛羊驴骡等农用大牲畜，尤其是养狗越来越多，严重影响村内环境卫生。三是一些村民对整治工程不配合。当前的农村环境整治主要由政府主导，从规划设计到资金、项目的落实，大都是由县上统一安排执行，村民参与度较低，缺乏积极主动参与的动力；当村庄路面硬化、排水管网埋设等整治工程需要村民配合时，部分村民会仅考虑自身利益，阻止工程施工，环境治理设施建设存在“邻避效应”。

（四）农村环境整治规划编制工作滞后，部分规划方案制定不接地气

一是村镇建设规划编制工作滞后。当前全市多数行政村都有村庄发展规划，然而这些村庄规划大都是从经济社会发展的宏观角度展开的，并非专门针对农村人居环境整治，并且目前的村庄规划大多不具有前瞻性，与当前的人居环境整治工作不配套。由于环卫规划的滞后，在一定程度上制约了农村人居环境整治工作的顺利推进，无法按照统一要求落实环卫基础设施的建设工作，更无从解决相应的资金、用地等问题。二是部分规划方案制定不接地气。在已经制定的村庄规划中，一些规划没有遵循因地制宜原则，基本上把城市的做法移植到农村，使问题复杂化，不易被农民甚至当地政府接受，如农村垃圾治理提倡“村收镇运县处理”，尤其提倡规模化集中焚烧处理，放大了垃圾处理设施建设运行的邻避效应，增大了建设运营和维护成本，导致设施建设严重滞后。

（五）农村环境卫生整治资金投入不足，渠道单一

据调查，按照当前市场价格，新建1个农户用卫生厕所大约需要投入6000元，包括房屋建设和设备购置，在原厕所基础上改建也大约需要投入1600元。至2019年8月全市投入“厕所革命”建设资金9408万元，其中市县两级财政投入8398万元、群众自筹1010万元，其中甘谷、秦安两县群众自筹（村集体） 资金部分为0。全市建成户用卫生厕所32132座，卫生厕所覆盖率仅为18.16%，要实现全市卫生厕所全覆盖，所需资金投入非常大；在村庄清洁行动工作中，市级财政投入1414万元，县级财政投入16472万元，群众自筹资金1020万元，其中武山、秦安两县也是完全依赖市县财政拨款，群众自筹（村集体）资金部分为0。全市完成创建清洁村庄371个，仅占全部行政村总数的12.61%。可见无论是“厕所革命”还是“村庄清洁”，后续建设资金缺口都非常大。污水处理设施建设工程量大、资金需求多，还需要资金保障设施的运行和维护。在资金投入中，主要靠政府财政资金，受农村集体经济薄弱和农民收入水平低影响，社会资金和农民自身投入很少，现有资金难以满足需求。

三、解决天水市农村人居环境整治瓶颈问题的对策

（一）持续向下传导压力，发挥好领导、部门、社会的合力作用

针对县区、部门工作农村人居环境整治工作进展不平衡的问题，应该综合施策，发挥好领导、部门、社会的合力。一是要提高政治站位，要将改善农村人居环境作为解决发展不平衡不充分问题的重要抓手，与实施乡村振兴战略同步规划、同步实施、同步考核。特别是要及时传导压力，提高县乡两级党委政府主要领导的思想认识，建立相应的监督约束制度，严格落实县乡村主体责任，对工作落实不力的相关领导进行问责。二是明确农村人居环境整治中政府及其职能部门职能定位，进一步破除行政壁垒，健全由农业农村局牵头抓总、相关职能部门履职尽责的工作机制，真正形成强大工作合力。三是重视发挥新型社会组织的纽带联结作用，实现政府、社会、村民共治格局。重点加大对生态环保、绿色发展类新型社会组织（志愿服务组织、群众互助组织、公益服务组织、村民社群组织等）的培育。发挥新型社会组织的群众动员优势，尤其在乡村环保基础设施、公共服务、宣传教育等方面的作用。

（二）及时制定完善相关规划，明确整治的内容及优先顺序

针对规划滞后和不接地气的问题，一是利用编制“十四五”各类发展规划的有利时机，对已经编制的村庄规划及时进行修订，把乡村振兴和人居环境整治的内容纳入各村整体发展规划。同时，具体编制农村人居环境整治规划，在县级层面根据村庄不同区位、不同类型、不同人居环境的现状制定详细的规划及实施方案，明确不同村庄农村人居环境整治的重点内容，并确定每个村人居环境整治重点内容实施的优先顺序。二是规划中坚持因地制宜，针对当前农村主要污染问题、污染源及其特征，除了污水处理、改厕、垃圾处理外，把柴棚、圈舍作为整治内容，统一进行规划改造。三是规划解决好村与村发展不平衡问题。在做好示范村环境整治，力争取得典型经验的同时，要规划好其他村特别是城郊村的人居环境整治工作，逐渐向全市农村铺开，解决好村与村发展不平衡的问题。四是农村人居环境整治规划要注重乡村特色，加强文化保护，不能搞千篇一律的形象工程，也不能搞过度的城市化。

（三）坚持精准施策，持续推进农村垃圾、污水、厕所革命

从当前天水大部分农村地区看，人居环境矛盾最突出的就是垃圾污水带来的环境污染和“脏乱差”问题。一是适时制定实施全市性农村人居环境保护立法。建议适时制定市级农村环境保护立法，以制度保护环境对于提升公众的环境责任意识、规则意识和公共精神具有十分重要的意义。二是精细化开展农村生活垃圾整治。适合在农村消纳的垃圾应分类后就地减量。果皮、枝叶、厨余等可降解有机垃圾应就近堆肥，或利用农村沼气设施与畜禽粪便以及秸秆等农业废弃物合并处理，发展生物质能源。另外，在垃圾处理中具体做好前端分类和后端处置两个环节。前端要通过立法来明确责任，达到人人有责，后端要尽快建设完善的分类处理设施，从前端的分类收集到中端的分类运输、后端的分类处理，形成一条完整的链条。有条件的村试行垃圾收费管理。三是扎实推进农村生活污水整治。要加快实施镇级污水处理厂建设，实现镇污水处理厂全覆盖，同时逐步在有条件的行政村推广，切实提高污水处理能力；建议将村镇污水处理厂管理权限下放由各乡镇自主运营管理。针对农民居住比较分散、供水不足等关键难点，因地制宜开发节水、污水生态净化的小集中或分散式处理技术，着力解决好农村污水转化利用和处理问题。四是探索推动农村“厕所革命”。合理选择改厕模式，在城镇污水管网可以延伸覆盖和实施污水集中处理的村，推广水冲式厕所，其他地区以化粪池、便池、冲洗设备等“两池一洗”为主要内容，建设卫生厕所。因地制宜示范建设无害化公厕，搞好农村公厕的建设和管理，方便群众和过路行人。

（四）科学匡算资金投入，强化农村基础设施建设

一是健全资金投入机制。按照基本服务均等化要求，随着经济发展不断增加财政投入，加强农村环境卫生处理设施建设。整合各类涉农资金和涉农环保资金，统筹安排、形成合力。二是加强项目管理和资金使用监督，提高资金使用的实效性和综合效益，充分发挥财政资金的导向作用和激励作用。三是进一步规范用活“一事一议”财政奖补政策，调动广大群众筹资筹劳，探索通过ppp等市场机制撬动金融资本、社会和民间工商资本等投向农村生活垃圾处理设施建设。四是在资金投入上坚持突出重点乡村、重点领域、重点设施，杜绝平均主义和撒胡椒面，做到建一处成一处，使设施长期发挥效益。

（五）探索市场化、社会化管护模式，建立健全长效机制

探索适合天水农村实际、合理健全的运行机制势在必行。一是针对农村人居环境整治中过度关注工程建设数量，而不关注人居环境整治可持续性问题，应加强对农村人居环境整治的全过程监管。采取第三方参与模式，建立农村人居环境整治的评估与监督机制，对参与农村人居环境整治的利益相关者的行为、治理效果、满意度、存在的问题进行全面科学的评估。二是积极探索引入市场化、社会化管护机制，坚持城乡环境卫生治理统筹谋划，大力推进城乡环卫一体化建设，先在城郊村和重点镇村试行，然后向全市推行。通过政府购买服务、社会主体参与等方式，将农村垃圾清运、河道清漂等服务外包，创新建立“统一收集、统一清运、集中处理、资源化利用”的新模式。

（六）注重激励约束，提升基层创新能力

开展农村人居环境整治，主要工作在基层，特别是乡村两级。调研发现，村组织书记或村主任素质的高低，是推进农村人居环境整治、实现乡村振兴的重要因素。一是进一步加强农村基层组织建设，坚持以党建助推农村人居环境整治。推广清水县白沙镇代沟村发展经验，在全市探索推进村党支部书记和村主任一身兼工作，在部分软弱涣散党组织试行党支部书记派驻，整合好大学生村官、驻村干部等力量，使其真正发挥作用，使党组织成为引领农村人居环境整治的坚强堡垒，同时，发挥好农村党员的示范引领作用，赋予他们一定的岗位职责，带动其他群众共同参与“美丽乡村”建设。二是收入分配向农村倾斜，确保乡村有足够的工作经费，包括用于表彰和奖励的经费，这对调动乡村干部的工作积极性非常重要，同时还要适当提高贫困地区乡村干部的待遇。三是针对当前农村基层腐败比较严重的问题，坚持监督关口前移，从纪检、财政、审计、国土、建设、交通、水务、农业等部门抽调相关专业人员提前介入，进行事中监督，确保建设项目实施规范和资金安全使用。另外要建立容错纠错机制，给想干事的干部吃一颗“定心丸”。

（七）发挥好农民主体作用，增强“美丽乡村”建设的内生动力

一是完善村民参与机制。通过搭建农村人居环境整治“村民议事会”等基层治理载体和平台，充分听取村民意见，让村民决定“美丽乡村”建设资源的配置和使用。二是提高村民环保素质。进一步加强环保宣传教育力度，利用村民喜闻乐见、通俗易懂的方式，继续普及有关环境保护的法律法规和各类知识，逐步改变其柴草在庭院堆放、不能将垃圾分类归箱、畜禽散养、只顾眼前不顾长远等生活习惯。三是推动农村人居环境治理重心下移。重点推动治理重心从行政村向自然村或村民小组下移，使环境治理由“半熟人社会”向“熟人社会”转变，发挥好农村致富能人、退伍军人、新乡贤等先进群体作用，带动其他群众参与“美丽”乡村建设。放大村规民约、族规家法等公共规范的作用，根据各村不同情况，探索制定《村民人居环境保护守则》，强化农民主体意识。四是采取评选先进、环境卫生积分制、积极组织开展农村美丽庭院评选、环境卫生光荣榜等活动，采取物质奖励和精神激励并重的方式，增强农民维护人居环境的荣誉感，营造良好氛围。

（八）充分利用互联网技术，提升农村环境智慧治理能力

一是加强农村社会治理智慧系统的建设。围绕“美丽乡村”建设需要，把智慧乡村建设融入农村人居环境整治之中，选择条件好的村先行试点，充分利用互联网、大数据技术，加强农村社会治理智慧系统的建设，建立政府、社会组织、个人信息共享、互动交流、网上办事的统一平台，提高社会事务办理和社会公共服务的时效性、精准度、满意率。二是提高农村居民信息素养。在农村定期组织开展信息技术培训教育，重点提高受教育程度低的农村居民的互联网使用技能，提升他们对互联网需求，进而提升其对农村人居环境和“美丽乡村”建设的关心度、认知度。三是通过网络平台提升农村居民环境公共事务参与度。有效利用互联网媒介，构建形式多样、贴近群众的“美丽乡村”网络平台，保证农村居民获得更多客观的环境信息和环境知识并通过网络互动，有效提升其对环境公共事务的参与度，改善其私人环保行为，进而提升农村环境治理水平。