德国政府治理能力现代化的经验及对广州的启示

□ 王云峰

党的十九届四中全会指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”德国不仅以其发达的科学技术和先进制造业闻名于世，而且以高水平的现代化国家治理能力而成为全球政府治理学习借鉴的典范。广州作为超大城市，经济社会治理情况复杂，政府治理压力大、任务重，如何借鉴德国政府治理经验，推进政府治理能力现代化，不仅是发挥粤港澳大湾区区域发展核心引擎作用的客观要求，也是推动实现老城市新活力、“四个出新出彩”的应有之义。

一、德国政府治理能力现代化的主要经验

在政府治理能力现代化发展过程中，学习借鉴德国在政府机构改革、信息公开、政府采购监督、公共服务模式创新等方面的经验，有助于广州当好在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列的排头兵。

（一）政府机构改革是推动治理能力现代化的基本前提

德国宪法对于联邦政府和州政府的权力作出了明确的规定，联邦政府主要负责国家层面的事务，包括国际管理、出入境管理、国际交往事务管理、国防安全管理等等；州政府则主要负责地方公共服务供给，诸如地方交通体系建设、水电气等能源和资源供给、教育医疗和文化设施建设、城市规划等地方性事务，州政府拥有高度的自由裁量权。德国进行的政府机构改革，既有联邦层面的“大部制”改革，也有地方层面的行政合并，主要体现为县以下的市和乡镇整合。1995年，在内政部部长曼弗雷德坎特主持下，德国联邦政府组建了“精干政府”专家委员会，主要任务是研究部署行政机构改革工作，并对当时的行政机构职能做了梳理，提出一些精简、合并措施。出于历史原因，统一前的德国东部和西部政治制度不一样、经济发展水平也不一样，为了顺利推进行政机构改革，联邦政府采取了渐进式改革的方式。经过多轮调整，最终形成如今的14个部委。从德国行政机构改革的目的看，主要是为了提高地方政府的自治能力，充分赋予地方政府经济管理和社会治理的自主权，更好地推动经济和社会发展。

（二）政府信息公开是政府治理能力现代化的重要保障

完备的法律体系，是奠定德国世界强国的重要保障。德国《基本法》作为宪法和根本大法，不仅明确了政府必须承担的义务，也充分保障了公民的各项权利，其中，对于公民知情权的明确，为德国政府信息公开提供了根本依据。德国政府信息公开的法律主要有以下三部：第一是《联邦州行政管理法》。这是德国第一次明确政府必须进行信息公开的联邦法，并在1976年联邦议会通过后生效至今。第二是《联邦环境信息法》。这部法律主要是针对环保领域的，充分保障公民环保知情权，当公民对政府提出环保信息要求时，政府必须公开相关信息。第三是《信息自由法》。这部法律在更广范围、更大领域确保了政府信息公开的义务，不仅对于德国公民适用，而且对非德国公民也适用，任何个人或组织不需要证明其合法权益，只要向政府提出信息公开的要求，政府必须及时响应。

（三）严格的政府采购管理是政府治理能力现代化的显著标志

规范政府采购行为，是政府治理能力现代化的重要体现。20世纪90年代，德国政府采购中，有异议的投标者往往缺少充分的投诉渠道，其他国家和组织对此也提出了批评。1998年，德国政府通过了《政府采购更新法》，明确了采购监督制度。其中，对政府采购负有监督职责的机构主要是德国审计署，其对联邦议会负责，不受德国政府管辖。联邦政府中，联邦财政部、内务部和国防部因采购任务较多、采购量大，都设立了采购中心，开展部门集中采购。其他部门没有专门采购人员，也不能开展采购活动，采购项目必须委托给上述3个部门的采购中心实施采购。州和地方政府实行政府集中采购。以柏林市为例，市政府采购中心是本市的政府集中采购机构，接受市内4000多个政府部门、大学、公用事业单位等机构的委托，组织采购17万种货物和服务。政府采购的工作人员不管职位高低，如果违规操作，不仅会面临舆论和职能部门双重监督而受到相应法律法规制裁，而且工作岗位和社会保障也将失去。柏林应用科学大学梅甘斯博士在一次案例课上指出，2011年12月，媒体揭发时任总统武尔夫在任下萨克森州长一职时，曾接受朋友低息贷款购房，从而牵连出其一系列收受好处及利用职权“帮朋友”的事件，虽然武尔夫涉嫌受贿的金额不足800欧元，但武尔夫事后不得不辞去总统职位。由于违规成本高，严格政府采购监督确保采购官员坚守廉洁底线。

（四）公共服务模式创新是政府治理能力现代化的内涵要求

推进公共服务模式创新与政府治理能力现代化相辅相成，两者互相促进。目前，德国地方政府的公共服务机构在政府主导之下，既有市场化运作模式，也有非市场化运作模式。此外，还有政府全资、参股的企业乃至完全市场化的企业参与公共服务。考虑到政府投资和维修方面的风险，以及政府投资的效率不如私人投资效率高，在公共服务机构逐步去行政化之后，允许私人企业参与投标或采取公私合作的PPP模式提供服务，是德国公共服务模式的重大创新。PPP模式是公共机构与民营机构通过签署一系列合约向公共服务领域引入民间资本、达成伙伴关系的模式，一般采取招标方式选择投资商、建设商和运营商。PPP项目的资金来源，既有政府财政资金、政府贴息或担保贷款，也有社会贷款和企业资金等，是政府和社会资本合作的结果。

二、德国政府治理能力现代化实现路径与理论解析

德国政府治理能力现代化实践，建立在社会市场经济理论与现代政府治理理论的基础上，主要是通过参与区域协同治理、社会治理和经济治理实现的。

（一）实现路径

1.区域治理层面。基于历史原因，第二次世界大战结束后德国和柏林分别被划分为东德和西德、东柏林和西柏林。20世纪80年代末90年代初苏联解体后，德国重新成为一个统一的国家。面对东德和西德巨大的经济发展鸿沟，德国统一后经过近三十年的发展，交出了一份完美的区域均衡发展答卷。习近平总书记在参加2016年全国两会广东代表团审议时的重要讲话指出，发展不平衡是广东的突出问题之一。从广州的市域经济看，中心城区与外围地区尤其是北部山区的发展不平衡同样存在。建设粤港澳大湾区世界级城市群，必须在区域均衡发展上做出表率，德国区域协同治理和均衡发展的经验值得借鉴。

2.社会治理层面。德国作为发达国家，不仅体现在经济发展上，更体现在制度层面上，包括有效的社会治理、完备的法律体系、高水平的社会保障等等。尤为重要的是，德国在发展中，经济发展和社会发展实现了同步协同，并且政府在参与社会治理的过程中，得到了民众的积极参与和充分信任。2018年3月7日，在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，习近平总书记明确要求广东在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。同年10月24日，习近平总书记考察广东时再次强调，要提高社会治理智能化、科学化、精准化水平。营造共建共治共享社会治理格局，既需要政府的有效治理，也需要公众的积极参与，如何推动两者衔接，德国经验提供了可供参考的典范。

3.经济治理层面。2008年金融危机后，德国提出工程和制造业等核心行业要做出改变，变得更有效率，才能够渡过金融危机。经过历时三年讨论阶段，2011年工业4.0开始落地。总体上说，德国是市场经济国家，政府一般不介入经济和产业发展，经济体系大致是一个自行发展、自我完善的体系。但是涉及国家重大经济发展战略，德国政府也会在诸多细节上干预经济，其中，扶持中小企业发展，是德国政府推动工业4.0落地的重要抓手。当前，面对着振兴实体经济、创新驱动发展等多重背景，广州正着力打造全国重要的高端装备制造业创新基地、国家智能制造和智能服务紧密结合的示范引领区。借鉴德国政府介入产业发展的经验，推动广州产业发展战略落地，是建设制造业创新体系的重要课题。

（二）理论解析

德国政府治理能力现代化，是社会市场经济理论的创新应用。如何看待政府与市场的关系，是一个在世界范围内普遍存在争议的问题。以贸易自由化、全盘私有化、完全市场化为特征的新自由主义，不仅在国际上大行其道，而且在国内也不乏有人认同。同时，也有人认为，市场经济覆盖得太多太广，导致社会上金钱至上主义泛滥，甚至拉低社会道德。德国教授在课堂上指出，德国经济既区别于计划经济，也和美国所谓自由经济有所不同，而是社会市场经济——自由经济和社会平衡相结合，国家给予必要的干预，在水、电、气等公共服务领域以及住房市场，同样存在大量国企。德国政府治理能力现代化的实践，一定程度上修正了西方经济学的新自由主义倾向，是在坚持自由竞争基础上根据德国国情的理论创新应用。

同时，德国政府治理能力现代化也是政府治理理论新进展的应用结果。传统公共服务理论认为，政府的基本责任和职能之一，是向社会供给公共服务，正是由于公共物品的非竞争性和非排他性以及外部性等特性，构成了政府公共服务职能的理论基础。随着社会结构演化，政府治理已经从“政府—社会”的单一治理演变为是“政府、市场和社会组织”之间的多元治理。随着信息社会的到来，尤其是移动互联网技术的普及，线上互动的规模和频率，都大大突破了传统的社会互动，当前的政府治理更趋向于多元治理。对于政府而言，治理能力现代化不仅是技术发展的必然要求，也是社会治理演进的必然结果。

三、德国政府治理能力现代化的经验对于广州的启示

在营造共建共治共享社会治理格局中走在全国前列，是习近平总书记对广东工作提出的新要求。广州作为广东的省会、国家中心城市和粤港澳大湾区区域核心发展引擎，“走在全国前列”是责无旁贷的光荣使命。在借鉴德国政府治理能力现代化经验的基础上，结合广州超大城市特点和规律，对加快政府治理体制机制创新提出以下建议：

（一）处理好政府与市场关系，提升政府公共服务效率与治理能力

德国社会市场经济的一个突出特点是，尊重市场规律鼓励自由竞争的同时，政府也会有选择地参与经济活动、干预经济发展。自由竞争可以充分保障社会资源的有效配置，提高社会生产效率；但是，自由竞争同时也会带来收入差距问题。因此，政府必须在推动所有公民权利充分保障的导向下，有所为有所不为。市场决定性作用能否有效发挥，关键在于政府职能转变和治理能力。

建议以深化政府公共服务与“互联网+”深度融合为牵引，围绕数字政府建设，提升政府治理能力，聚焦行政审批、行政决策、行政执法等企业和群众最关切的环节，着力减流程、减时间、减成本、优服务，把“互联网+”运用到政府治理的各方面、全过程，建成纵横全覆盖、服务全渠道、事项全标准、内容全方位的“互联网+政务服务”体系。

（二）发挥粤港澳大湾区区域核心发展引擎作用，推动区域协同治理

德国政体除联邦、州以及地方三个行政层级之外，还存在“区域”层级。区域是建立在社会经济相关及地理空间单位上的一种跨地方行政的规划单位，并非独立的行政区划，其概念上更接近都会区，如柏林—勃兰登堡都会区、莱茵—美因都会区等。这些都会区协同治理跨越不同的地方行政单位，有的还跨越相邻州，既涉及州与州之间的合作，也涉及地方政府间的合作，大体通过法律法规、空间规划、宏观政策和公共事务等几种路径实现。到2035年，粤港澳大湾区的目标是“宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成”。但是现实中粤港澳大湾区虽然同处于一个国家中，但是跨越两种制度、三个关税区。要顺利实现预期目标，区域协同治理至关重要。

建议在区域层面，要以世界级城市群为目标，强化区域统筹机制、公共服务共享机制等顶层设计，以交通一体化、社会服务一体化等为抓手，相互借鉴、互促互进、共同发展，加快建设共建共治共享的国际化大都市区，打造宜居宜业宜游的优质生活圈。在广州层面，发挥好粤港澳大湾区区域核心发展引擎作用，应立足能够出新出彩的比较优势，强化国际商贸中心和综合交通枢纽在全国的绝对优势地位，发挥在科教、医疗方面的资源优势，与香港、澳门和深圳等中心城市合作互补，形成区域合力。

（三）发挥公众在共建共治共享中的主体作用，畅通公众参与政府治理渠道

德国公众参与从主体来看，包括居住者、从业者、经营者、业主，一般从宏观和微观两个层面参与政府治理。以城市更新为例，一方面，每一个城区都会选出若干代表，针对城市更新话题发表书面或者口头的意见，并将意见提交给政府。公众在政府治理中并非最终的决策者，只是提交意见，供决策部门决定。决策者必须听取公众意见，避免民意反弹。另一方面，针对某一具体项目的参与。比如某大街改造方案，应向公众及时公布要改建的信息，人行道怎么设计、停车如何安排等等，都要告知公众，并听取大部分人的意见修改完善原方案。公众有效参与是政府治理的核心内容。早在2006年，广州已经将公众参与列为法定程序，并出台全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章。但是实施十年来，还存在立法公众参与针对性不强、积极性不高，互联网新媒体渠道作用发挥不够等问题，及时修订是当务之急。

建议优化公众参与流程和立法工作流程，为受邀参加公众参与活动提供必要保障，提高公众参与工作便利性、积极性和立法工作效率。扩大公众参与面，通过多种渠道征求公众意见，鼓励公众积极参与，使政府决策更加接地气、汇民意、聚人气。建立健全广播电视和网络的问政机制，分批次、分阶段对政府部门开展问政活动。加强公众参与针对性，要将与所参与项目影响最直接、最密切的人员吸收为公众参与的主要对象，保证公众的知情权、参与权、发言权。

（四）对照国家治理体系和治理能力现代化要求，推动政府信息公开

公民只有充分理解和领会政府政策制定和行政管理的决定，才会更好地执行决定，此为德国信息自由立法的初衷与基础。而能够便捷获取信息和行政决定公开透明，是有效履行公民权利的重要前提。德国《信息自由法》将公民的知情权放在至高无上的地位，信息自由加强了对行政管理行为的监督。根据德国《信息自由法》实施以来的经验，如果公共决定可以随时供公民查阅，可以有效减少行政管理中腐败现象。广州市作为改革开放先行地，早在数年前就努力推动“透明预算”和“阳光财政”。2018年，广州市政府各部门、各直属机构主动公开政府信息81万条，回应公众关注热点或舆情2344次，举办新闻发布会376次，办理群众提出的信息公开申请9532宗，然而信息公开实践仍然存在层级不平衡、供需不平衡、主动与申请公开不平衡和权责不平衡等多方面短板亟待化解。

建议以国家治理体系和治理能力现代化的要求完善信息公开的制度建设，在公开体制上，要处理好“保密与公开”的关系，做好依申请公开与主动公开的成果互享和成果转化工作，对于依申请公开量比较大的政府信息，可转为主动公开；在公开的技术上应从传统的信息公开走向全面的数据开放，优先开放市场主体和民众迫切需要且与其切身利益相关的数据类型以及高价值、低敏感、数据量大的民生公共数据等；通过理念、体制和技术的升级，推动信息公开向政务公开转化并促进治理能力现代化进程。